Муниципальное управление. Учебное пособие

12.Назовите источники финансирования муниципального здравоохранения.

13.Каковы основные критерии для оказания социальной помощи?

14.Какие механизмы используются при осуществлении социальной поддержки населения в муниципальном образовании?

15.Какие принципы заложены в основу муниципальной политики в сфере образования?

16.Что включает в себя муниципальная политика в сфере культуры?

17.Какова цель осуществления муниципальной политики развития физической культуры и спорта?

18.Перечислите проблемы реализации молодежной политики на муниципальном уровне.

tÆÒÓÜ

1.Основные причины возникновения современных концепций муниципального экономического развития — ýòî…

a) глобализация;

б) нарастание городских проблем; в) военные действия;

г) обострение экономических и социальных проблем во многих странах мира;

д) все вышеназванное.

2.Модель социальной политики, которая исходит из того, что социальное обеспечение является правом всех граждан и должно обеспечиваться государственным сектором…

a) католическая; б) консервативная; в) либеральная;

г) социал-демократическая; д) социальная.

3.Выберите вопросы, решение которых относится к компетенции поселения:

a) организация библиотечного обслуживания населения; б) организация дополнительного образования; в) организация библиотечного обслуживания поселений;

г) организация оказания скорой медицинской помощи; д) охрана объектов культурного наследия.

4.Общественные работы — ýòî…

a)работы по организации и проведению мониторинговых исследований рынка;

б) коллективные работы для начинающих предпринимателей; в) общедоступные виды трудовой деятельности, имеющие социаль-

но полезную направленность.

5. К прямым экономическим рычагам реализации муниципальной жилищной политики относятся…

a) налоги;

б) льготные кредиты;

141

в) хозяйственные договоры; г) муниципальные заказы.

6.Что является источником финансирования муниципального здравоохранения:

a) бюджетные средства; б) льготные кредиты;

в) платные медицинские услуги; г) все вышеназванное.

7.Кто является учредителем образовательных муниципальных учреж-

дений:

a) местные органы самоуправления; б) Министерство образования РФ; в) региональные органы управления; г) Правительство РФ.

8.Назовите составные части сферы физической культуры и спорта: a) спортивные клубы;

б) профессиональный спорт; в) спортивно-технические сооружения;

г) массовая физическая культура и спорт; д) все вышеперечисленное.

9.Что не относится к основным целям государственной молодежной политики:

a) социальное становление, культурное, духовное и физическое развитие молодежи;

б) реализация выдвигаемых молодежью общественно полезных инициатив, программ и проектов;

в) обеспечение минимального прожиточного минимума для молодежи;

г) обеспечение участия молодежи в социально-экономичес-кой, политической и культурной жизни;

д) расширение возможностей молодого человека в выборе своего жизненного пути, достижении личного успеха.

10.Молодежная политика разрабатывается и реализуется для…

a) детей и подростков;

б) лиц в возрасте от 14 до 30 лет; в) лиц в возрасте до 33 лет;

г) лиц в возрасте от 14 до 30 лет и молодых ученых в возрасте до 35 лет.

142

lpnqmglsopg spxjbm~oplpopnjygslpg rbidjtjg nuojxjqbm~opep pcrbipdboj

8.1.uРСБГМЖОЙЖ ЛПНРМЖЛТОЬН ТПЧЙБМЭОП-ЮЛПОПНЙШЖТЛЙН СБИГЙУЙЖН НФОЙЧЙРБМЭОЬЦ ПВСБИПГБОЙК

8.2.qСПЧЖЕФСБ СБИСБВПУЛЙ ЛПНРМЖЛТОПК РСПДСБННЬ ТПЧЙБМЭОПЮЛПОПНЙШЖТЛПДП СБИГЙУЙА

8.1. uРСБГМЖОЙЖ ЛПНРМЖЛТОЬН ТПЧЙБМЭОП-ЮЛПОПНЙШЖТЛЙН СБИГЙУЙЖН НФОЙЧЙРБМЭОЬЦ ПВСБИПГБОЙК

Социально-экономическое развитие муниципальных образований — комплексный процесс изменений в экономике и социальной сфере муниципального образования, нацеленный на улуч- шение качества жизни местного сообщества.

Алгоритм управления комплексным социально-экономическим развитием включает в себя:

ξразработку социально-экономической политики;

ξпланирование социально-экономического развития (крат- ко-, средне- и долгосрочное);

ξреализацию планов развития.

Ключевым элементом в данной системе является планирование. Согласно ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ в число полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения входит «принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования…».

Муниципальное экономическое развитие можно рассматривать как процесс изменений в местной экономике, направленный на улучшение качества жизни на данной территории. Этим процессом можно управлять, хотя поселения являются достаточно сложными объектами управления.

143

Муниципальное развитие в условиях рынка претворяется в жизнь не в результате реализации заранее намеченной и распланированной по времени серии проектов, разработанных вне поселения и переданных ему на реализацию вышестоящими органами управления, как это было в условиях централизованной плановой экономики, а в результате соединения в единое целое различных мероприятий и решений, осуществляемых независимо друг от друга самостоятельными субъектами.

Помимо специфических интересов каждого субъекта, на территории поселения возникают интересы общественные, обусловленные общими потребностями всего местного сообщества, удовлетворение которых требует соответственно определенных общественных ресурсов. Это и является важнейшей предпосылкой осуществления работы по управлению комплексным соци- ально-экономическим развитием поселений.

Опыт России и стран Запада свидетельствует о том, что наиболее эффективной формой координации усилий по продвижению поселений в рыночной среде является подготовка комплексных программных документов, которые в этих условиях становятся не только планами совместных действий, но и информационными ориентирами для потенциальных партнеров, переговорными площадками по достижению консенсуса внутри местного сообщества по проблемам перспективного развития поселения. В то же время практика демонстрирует достаточно существенные различия традиционного «западного» и российского подхода к планированию комплексного социально-экономического развития.

В западных странах комплексные плановые документы развития муниципальных образований формируются в условиях стабильной нормативной и организационной среды и устоявшихся «правил игры». Программы развития там ориентированы в первую очередь на укрепление экономической базы путем привлечения инвестиций для увеличения налогового потенциала

èсоздания рабочих мест, поэтому проектная часть для комплексных плановых документов является обязательной и находится в центре всего процесса планирования. Планы часто ориентируются на реализацию конкретных проектов, способных вывести муниципальную экономику на качественно иной уровень. В России такие стабильные условия пока отсутствуют: сохраняется правовая и организационная неопределенность, не завершены основные институциональные преобразования на местном уровне, не отрегулированы рыночные механизмы управления землей и недвижимостью и т.д. Соответственно центральной задачей планов

èпрограмм российских муниципалитетов как раз и становится

144

формирование необходимых условий развития. Поэтому значи- тельное место в них занимают мероприятия административного характера, направленные на реорганизацию и оптимизацию системы управления муниципальным хозяйством. При этом проектная часть, составляющая основу западных планов, в российской практике бывает недостаточно развита. Тем не менее роль подобных программных документов очень велика.

Основное внимание в программных документах поселений должно быть уделено созданию полноценных условий для муниципального развития. Главная цель комплексных программ —

создание качественной муниципальной среды, понимаемой как совокупность благоприятных условий для жизни населения и деятельности хозяйствующих субъектов. Благоприятные условия для жизни населения — это возможность полноценной занятости, получения высоких и устойчивых доходов, доступность широкого спектра социальных услуг, соблюдение высоких экологических стандартов жизни. Благоприятная предпринимательская среда рассматривается как комплекс юридических, организационных и прочих условий, стимулирующих сохранение и развитие хозяйственной деятельности в различных формах.

Вместе с тем в комплексные программы включаются элементы стратегического планирования, которые представляют долгосрочное видение развития поселения. В них консолидируется наиболее общее представление о целях и приоритетах развития поселения и закладывается основа для средне- и краткосрочного планирования в дальнейшем. В соответствии со средне- и долгосрочными целями развития должно производиться все текущее планирование в поселении.

Комплексная программа основывается на реалистичном анализе условий и ресурсов развития поселения. Большинство российских поселений обладает ресурсами, рациональное использование которых позволит стабилизировать социальноэкономическое положение и дать импульс развитию. К таким ресурсам относится, в частности, налаживание эффективного направления рационального использования муниципальных финансов и муниципальной собственности. Причем необходимо отметить, что не все ресурсы развития связаны с наличием дополнительных финансовых средств. Четкая структура управления поселением, формирование благоприятного инвестиционного климата, организация грамотного маркетинга поселения — все это не менее важные условия развития, чем финансы.

145

8.2. qСПЧЖЕФСБ СБИСБВПУЛЙ ЛПНРМЖЛТОПК РСПДСБННЬ ТПЧЙБМЭОП-ЮЛПОПНЙШЖТЛПДП СБИГЙУЙА

Многообразие муниципалитетов и задач, которые стоят перед ними в процессе определения перспектив развития, делают невозможным разработку единого жесткого стандарта или шаблона, по которому могли бы готовиться документы такого рода. Однако самая общая рамочная структура, отвечающая их целям и задачам, может быть предложена. Многие методологи муниципального управления неоднократно предлагали варианты структуры многолетних муниципальных плановых документов, и практически все они построены вокруг одной логической конструкции — от анализа к целеполаганию и предложению инструментов достижения поставленных целей.

Таким образом, процедура разработки комплексной программы социально-экономического развития состоит из нескольких этапов:

ξорганизационного;

ξаналитического;

ξподготовки концепции;

ξподготовки целевых программ;

ξутверждения и реализации программы.

pУ ЕРМЛЕЩМСРРЮН аХЕТ Процесс работы над комплексной муниципальной программой социально-экономического развития должен быть организован так, чтобы она велась целенаправленно, профессионально, в условиях широкой и стабильной поддержки всего местного сообщества, поэтому представляется необходимым выполнить ряд условий:

(1)процесс работы над программой должен быть инициирован главой муниципального образования либо инициативной группой, имеющей поддержку высших должностных лиц местного самоуправления;

(2)необходимо создать профессиональную рабочую группу. Наиболее эффективным представляется создание рабочей группы на основе местной администрации. В состав рабочей группы должны войти депутаты представительного органа местного самоуправления, а также представители органов государственной власти (федеральной, региональной), которая, во-первых, имеет свои интересы в ходе развития территорий, во-вторых, обладает остаточными ры- чагами (административными, правовыми, финансовыми) для влияния на ситуацию в поселении. В качестве экспертов в рабочую группу приглашаются представители предпринимательского сектора, некоммерческих, общест-

146

венных и учебных организаций. Рабочая группа может быть создана либо только на время разработки комплексной программы, либо существовать и далее, занимаясь мониторингом социально-экономической ситуации в поселении и оценкой хода выполнения программы;

(3)к процессу создания, принятия и реализации программы необходимо подключить местное сообщество. Схемы уча- стия общественности в выработке программы могут быть разнообразными и зависят от особенностей каждого конкретного муниципального образования. Работа над программой сразу должна быть широко анонсирована (через СМИ, публичные выступления руководителей и пр.).

На практике процесс работы над программой начинается проведением совещания у главы администрации поселения с приглашением руководителей ключевых подразделений администрации и депутатов представительного органа местного самоуправления, на котором принимается решение о разработке программы и согласовывается примерный порядок работы над ней. Решение оформляется постановлением главы администрации поселения о разработке программы и созданием рабочей группы. Разработанный рабочей группой план работы над программой утверждается у главы администрации поселения. Проводится семинар для членов рабочей группы по проблематике муниципального социально-экономического развития (возможно, с приглашением консультантов). Одновременно организуется информационная кампания по освещению хода работы над программой.

После завершения организационных мероприятий можно переходить к содержательной работе над программой, которая состоит из ряда этапов.

bРЕОМХМЪЙФ²МН аХЕТ На аналитическом этапе в подготовке комплексной программы проводится тщательное исследование социаль- но-экономической ситуации в поселении для реалистичной оценки внешних и внутренних условий развития муниципального образования, его ресурсов, учета разнообразия интересов самых разных представителей местного сообщества.

В ходе анализа необходимо оценить:

ξэкономико-географическое положение и климатические условия;

ξприродно-ресурсный потенциал поселения;

ξместную и региональную нормативно-правовую базу соци- ально-экономического развития поселения;

ξструктуру управления поселения, организационную систему планирования развития поселения, организацию бюджетного процесса;

147

ξреализуемые местные и региональные программы, проекты и управленческие решения, направленные на развитие поселения;

ξполитический и информационный климат;

ξсоциально-психологический климат.

Для получения многоплановой и объективной информации о поселении могут быть использованы материалы опросов населения, руководителей предприятий и организаций, местных и региональных СМИ, предпринимателей; интервью; материалы встреч с представителями предприятий и организаций и др.

На основе проведенного анализа оцениваются тенденции развития основных демографических, социальных и экономиче- ских процессов. Для разработки стратегической концепции развития муниципального образования необходимо, чтобы анализ собранной информации позволил выделить позитивные и негативные факторы развития как самого муниципального образования, так и той внешней среды, в рамках которой это муниципальное образование существует. Формализовать результаты подобного анализа возможно в рамках использования формата

SWOT-анализа.

Для того чтобы определить сильные и слабые стороны, возможности и угрозы в рамках SWOT-анализа, необходимо:

ξсоставить перечень параметров, по которому будет оцениваться положение поселения;

ξпо каждому параметру определить, что является сильной стороной, а что слабой, что способствует и что угрожает его развитию;

ξиз всего перечня выбрать наиболее важные факторы для данного конкретного поселения и занести их в матрицу SWOT-анализа.

За основу при оценке внешних и внутренних факторов может быть взята следующая группировка параметров:

ξэкономико-географическое положение — природные факторы (климат, катаклизмы), природные ресурсы, геополитические факторы (уровень интеграции в систему районных и региональных потоков), транспортное сообщение;

ξэкология;

ξдемография — динамика, структура;

ξэкономические факторы — отраслевая структура, состояние инфраструктуры, ресурсы (энергетические, материальные, трудовые), технологический уровень производства, экономическая безопасность;

ξсоциальные факторы — доходы (уровень, структура, динамика), обеспеченность жильем, уровень занятости, медицин-

148

ские и образовательные услуги (качество, доступность), социальные гарантии;

ξинституциональные и регулятивные факторы — правовая база, механизмы, инструменты, структура управления;

ξкультурно-исторические — ценности, наследие, традиции. Наглядность и простота SWOT-анализа делает его удобным

инструментом проведения различного рода мероприятий с уча- стием представителей общественности по обсуждению возможных вариантов развития поселения.

qСИ СХСЗ²Е ²СРЩЙТЩММ Следующий этап работы — подготовка концепции развития поселения — направлен на формирование основных долгосрочных ориентиров развития, которые в дальнейшем станут основой для разработки среднесрочных целевых программ. В концепции определяются цель и стратегические направления развития, которым будут соответствовать целевые программы. В концепции также формулируется экономическая политика, которую избирает для себя поселение, в частности допустимость или недопустимость использования тех или иных экономических рычагов и механизмов.

На основе анализа социально-экономического положения, прогноза основных показателей развития, сопоставления конкурентных преимуществ и недостатков поселения, оценки внешних

èвнутренних условий развития, осуществленных в рамках SWOTанализа, разрабатываются сценарии социально-экономического развития муниципального образования и выбирается наиболее вероятный из них.

Âнастоящее время поселения при разработке сценариев все чаще отходят от традиционной схемы, включающей «оптимистический», «пессимистический» и «реалистический» варианты развития событий, которые отличаются друг от друга различной динамикой по существу одного и того же круга количественных

èкачественных показателей.

Следующий шаг в разработке концепции — формирование перспективного видения муниципального образования. Видение — это своего рода образ поселения на долговременную перспективу, такой, каким его видит местное сообщество в условиях, определенных ранее разработанным сценарием, с изложением его специфических функций, приблизительного размера, облика жителей, качества их жизни, места поселения в системе других муниципальных образований и т.д.

В соответствии со сформированным видением определяются

стратегические цели è задачи развития. Цели могут быть различными в зависимости от состояния и уровня развития разных муниципальных образований.

149

Стратегические цели разворачиваются в задачи, предполагающие конкретные решения в долго- и среднесрочной перспективе, для чего в дальнейшем будут сформированы целевые программы.

qСИ СХСЗ²Е ЩЙОЙЗЮШ ТУС УЕПП Третий этап подразумевает подготовку целевых программ, представляющих собой среднесрочные плановые документы, разрабатываемые муниципальной администрацией в соответствии с включенными в концепцию задачами развития муниципальной экономики и социальной сферы. Целевые программы являются среднесрочными (3—5 лет), т.е. срок их реализации заведомо короче, чем у концепции. Это предполагает, что в течение «жизни» концепции, с сохранением ее стратегических приоритетов, целевые программы могут меняться, приниматься в новых вариантах или, например, существовать в скользящем режиме (когда каждый год принимается очередная, модернизированная версия целевой программы).

Каждая из целевых программ содержит более детальный, специальный по сравнению с первой частью программы анализ ситуации в соответствующей сфере жизни поселения. В них конкретизируются задачи и определяются конкретные мероприятия по их решению. Вместе с тем сроки и порядок реализации этих мероприятий в целевых программах указываются только примерно. Конкретные решения по срокам, ресурсам, исполнителям обычно определяются в рамках среднесрочного и годового бюджетного планирования. Здесь же в сводном разделе указывается порядок взаимоувязывания различных целевых программ в соответствии со стратегическими приоритетами.

Целевые программы в соответствии с ранее изложенными принципами относятся либо к «управленческому» блоку, ориентированному на создание полноценных условий для муниципального развития (и не требующему при прочих равных условиях крупных финансовых средств), либо к «проектному», в котором рассматриваются конкретные долгосрочные муниципальные проекты.

«Проектный» блок включает в себя перечень стратегически важных для поселения проектов «общественных», которые планируется реализовать в рамках бюджетных программ, и коммер- ческих, которые предполагается развивать, привлекая средства из разных источников.

Проекты целевых программ, подготовленные специальными группами, представляются в общую рабочую группу для сведения в единый блок. Данный этап очень важен, так как обычно предполагает определенное сокращение проектных заявок по отдельным направлениям и их балансировку в соответствии с приорите-

150