Муниципальное управление. Учебное пособие

лирования организации местного самоуправления для федеральных органов государственной власти: установление единых, общих для всей территории России основ построения и функционирования местной муниципальной власти.

Конституция РФ закрепляет в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления важнейшие исходные начала организации местного самоуправления, составляющие правовой фундамент муниципального развития в нашей стране. К ним относятся прежде всего положения о признании и равной защите муниципальной собственности наряду с другими формами собственности; о праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.

Кроме того, Конституция РФ, признавая право граждан на местное самоуправление, гарантирует его осуществление в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций через формы прямой и представительной демократии. Оно определяет также сферу деятельности местного самоуправления: вопросы местного значе- ния, допуская при этом возможность делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Наконец, Конституция РФ устанавливает важнейшие гарантии прав местного самоуправления:

(1)самостоятельность определения структуры органов местного самоуправления;

(2)необходимость учета мнения населения при изменении границ, территории местного самоуправления;

(3)обязательность передачи органам местного самоуправления соответствующих материальных и финансовых средств при наделении их отдельными государственными полномочиями;

(4)компенсация дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

(5)запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами, а также судебная защита этих прав.

Таким образом, Конституция РФ выступает основным источ- ником муниципального права, устанавливает основы системы местного самоуправления и создает базу для текущего законодательства в этой сфере.

21

Основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, его место и роль в системе народовластия, закрепляемые Конституцией РФ, получили развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем определены единые принципы формирования и развития основ местного самоуправления в нашей стране: правовых, территориальных, организационных и финансово-экономических. Вместе с Конституцией РФ и Европейской хартией местного самоуправления он составляет юридическую базу для правового регулирования местного самоуправления субъектами Федерации.

При этом следует учитывать особую роль Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в системе федеральных законов. Согласно ст. 7 ему не могут противоречить другие федеральные законы, устанавливающие нормы муниципального права. В случае же противоре- чия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции РФ, Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны применяться положения Конституции РФ и названного Закона. При этом его положения распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.

Значение указанного Закона для развития правовой основы местного самоуправления определяется также и тем, что он разграничивает полномочия федеральных органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления. Полномочия федеральных органов государственной власти включают:

(1)правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления. Оно осуществляется путем принятия и изменения федеральных законов: об общих принципах организации местного самоуправления, основах местного самоуправления (финансовых основах, основ муниципальной службы, основ приватизации муниципального имущества и т.д.).

Кроме того, федеральные органы государственной власти принимают правовые акты по конкретным сторонам, направлениям муниципальной деятельности. Так, они регулируют порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность, отношения между федеральным бюджетом и местными бюджетами; устанавливают ответственность органов и должностных

22

лиц местного самоуправления за нарушение законов; регулируют особенности организации местного самоуправления в приграничных территориях, административно-тер- риториальных образованиях.

В целях обеспечения конституционных прав граждан осуществлять местное самоуправление федеральным законом могут быть установлены временные нормы. Они регулируют отношения, отнесенные к ведению субъектов Федерации, муниципальных образований, и действуют в случае, если соответствующими актами субъектов Федерации и муниципальных образований указанные отношения не урегулированы;

(2)закрепление и обеспечение федеральных гарантий местного самоуправления. В этих целях федеральные органы государственной власти:

ξобеспечивают осуществление обязанностей государства в области местного самоуправления;

ξобеспечивают федеральные гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления;

ξпринимают федеральные программы развития местного самоуправления;

ξкомпенсируют местному самоуправлению дополнительные расходы, возникающие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти;

ξрегулируют и защищают право граждан на осуществление

местного самоуправления;

(3)обеспечение контроля за соблюдением законодательства о местном самоуправлении. Федеральные органы государственной власти обеспечивают соответствие законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному закону.

Значение федеральных законов о местном самоуправлении обусловлено тем, что они, обеспечивая общие для всех субъектов Федерации подходы к вопросам формирования и развития правовой основы местного самоуправления, дают определения основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений: муниципального образования; вопросов местного значения; органов и должностных лиц местного самоуправления; муниципальной службы и др.

Важное место в системе нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти о местном самоуправлении занимают указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления.

23

В соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами Президент РФ определяет основные направления внутренней

èвнешней политики государства. Это дает ему возможность играть существенную роль в разработке и реализации государственной политики по развитию местного самоуправления в Российской Федерации. Вопросам местного самоуправления постоянно уделяется внимание в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации.

На процесс формирования правовой основы местного самоуправления оказывают влияние постановления Конституционного Суда РФ, в которых затрагиваются вопросы местного самоуправления. Правовая позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в его постановлениях, способствует утверждению конституционных принципов местного самоуправления в практике правового регулирования местного самоуправления.

Субъекты Федерации вправе создавать свои конституционные (уставные) суды, которые призваны, в частности, обеспечивать соответствие нормативных правовых актов субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления, нормативных правовых актов муниципальных образований конституции (уставу) субъекта Федерации.

Таким образом, система законодательства о местном самоуправлении субъектов Федерации во многом аналогична федеральной, с тем лишь принципиальным отличием, что она закрепляет конкретные вопросы организации и развития в данном регионе.

Создание эффективной системы местного самоуправления в Российской Федерации — процесс длительный. Субъектам Федерации предстоит выполнить большой объем правотворческой

èорганизационно-методической работы в сфере местного самоуправления.

Êнормативным правовым актам местных образований отно-

сятся:

(1) решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан;

(2) решения органов и должностных лиц местного самоуправления.

Данные акты принимаются по вопросам, отнесенным к ведению муниципальных образований.

Необходимый элемент правовой основы местного самоуправления — уставы муниципальных образований, являющиеся по сути малой конституцией сообщества граждан, в которых на основе федерального законодательства, законодательства субъек-

24

тов Федерации о местном самоуправлении определяются организация и формы осуществления местного самоуправления в данных муниципальных образованиях, их территориальная, фи- нансово-экономическая основы, а также содержатся другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Признаваемые и гарантируемые Конституцией РФ организационная особенность органов местного самоуправления в системе управления государством, самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, включая выбор конкретных организационных форм осуществления местного самоуправления, определение структуры органов местного самоуправления — все это предопределило необходимость появления в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении уставов муниципальных образований.

Следует отметить, что прежний российский закон о местном самоуправлении предусматривал принятие районным и городским Советами положения (устава) о местном самоуправлении. Поселковый и сельский Советы могли принимать положение (устав) о местном самоуправлении. Закон об общих принципах организации местного самоуправления исходит из того, что каждое муниципальное образование имеет свой устав. В статье 8 определяется круг основных вопросов, регулируемых уставом муниципального образования, принципы его разработки, принятия

èпорядок государственной регистрации.

Âсоответствии со ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уставом муниципального образования должны определяться:

(1) наименование муниципального образования;

(2) перечень вопросов местного значения;

(3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

(4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

(5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

(6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

25

(7)срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

(8)виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

(9)порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;

(10)порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

2.4.sУСФЛУФСБ ПСДБОПГ НЖТУОПДП ТБНПФРСБГМЖОЙА

ÃrПТТЙКТЛПК vЖЕЖСБЧЙЙ

Закон о местном самоуправлении 2003 г. внес серьезные изменения в структуру органов местного самоуправления. Эти изменения касаются как самой структуры таких органов, так и способов наделения их полномочиями, порядка их формирования. Осуществление местного самоуправления невозможно без нали- чия специально уполномоченных органов, которым население муниципального образования доверяет право решать вопросы местного значения. Под структурой органов местного самоуправления понимается система имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления. Среди других органов местного самоуправления Закон называет избирательную комиссию муниципального образования, отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации, входящие в ее структуру. В уставах муниципальных образований могут быть предусмотрены и иные органы местного

26

самоуправления. Помимо закрепления в уставе, необходимым условием их создания и функционирования является наделение данных органов собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

По Закону о местном самоуправлении 1995 г. в структуре органов местного самоуправления обязательным являлось наличие только выборных, т.е. представительных, органов местного самоуправления. Новый Закон исходит из обязательности разделения власти на представительную и исполнительную и на местном уровне. В силу этого устанавливается, что в структуре органов местного самоуправления, за некоторыми исключениями, обязательно наличие представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации.

Новый Закон о местном самоуправлении, так же как и Закон 1995 г., предусматривает, что порядок формирования органов местного самоуправления, их компетенция, сроки полномочий, подотчетность и подконтрольность, иные вопросы их организации и деятельности определяются уставом муниципального образования. В зависимости от численности жителей муниципального образования, от того, является ли данное муниципальное образование городским или сельским поселением, от особенностей его экономического развития и других обстоятельств коли- чество создаваемых органов местного самоуправления, их состав и компетенция сильно отличаются.

Статья 34 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. устанавливает порядок определения структуры органов местного самоуправления в случае создания новых муниципальных образований и в случае их преобразования. Закон определяет две возможности определения структуры органов местного самоуправления:

(1)населением непосредственно на местном референдуме или сходе граждан;

(2)представительным органом муниципального образования. В любом случае установленная структура должна быть закре-

плена в уставе муниципального образования, в нем же должны отражаться и любые изменения в структуре органов местного самоуправления.

Местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводятся при нали- чии инициативы жителей этого образования. Такая инициатива

27

должна поступить в течение месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ вновь образуемого муниципального образования, и с ней должна выступить группа жителей, обладающих избирательным правом численностью не менее 3% от общего числа жителей образуемого муниципального образования, обладающих таким правом. Особенностью референдумов (сходов граждан) в этом случае является то, что их назначение и обеспечение их проведения осуществляются органами государственной власти субъекта РФ. При этом избирательная комиссия субъекта РФ реализует полномочия избирательной комиссии муниципального образования, исполнительный орган государственной власти субъекта РФ — полномочия местной администрации в части обеспечения проведения референдума или схода граждан.

Определенные сложности вызывает вариант, при котором от граждан вновь образуемого муниципального образования не поступило инициативы о проведении референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления и соответственно такой референдум или сход граждан не проводился. В таком случае Закон предусматривает, что «структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания». Но на вопрос: «Кем должна определяться структура этого представительного органа, в частности численность депутатов, ведь сам представительный орган еще только предстоит избрать», — закон ответа не дает.

Необходимо отметить, что схожие проблемы возникали и после принятия Закона о местном самоуправлении 1995 г. Решение их осуществлялось по разным вариантам. Например, в Саратовской области в областном законе о местном самоуправлении устанавливалось, что выборы депутатов местного самоуправления первого созыва назначаются Саратовской областной думой. При этом количество депутатов представительного органа первого созыва определялось данным законом в зависимости от числа жителей муниципального образования. Представляется, что такой подход возможен и по отношению к вновь образуемым муниципальным образованиям.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнитель- но-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, преду-

28

смотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Представительные органы в системе органов местного самоуправления традиционно рассматриваются как наиболее значи- мые, поскольку именно через такие выборные органы население в большинстве случаев реализует свое право на осуществление местного самоуправления. Определенные вопросы местного значения вправе решать только представительный орган местного самоуправления. Законом установлено, что представительный орган муниципального образования может считаться правомоч- ным только при избрании не менее 2/3 установленной численности депутатов данного представительного органа. Такая ситуация может сложиться, например, если муниципальные выборы на части территории муниципального образования не состоятся или будут признаны недействительными. В таком случае представительный орган муниципального образования не может на- чать свою работу, пока число избранных депутатов не превысит 2/3 их установленной численности. Данная норма обеспечивает реальную коллегиальность в работе представительного органа муниципального образования.

Закон предусматривает особенности формирования представительных органов муниципальных образований в зависимости от вида муниципального образования и числа его жителей. В соответствии с положениями Закона под поселениями понимаются городские и сельские поселения. Из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, состоят также представительные органы городских округов, т.е. городских поселений, не входящих в состав муниципальных районов. Законом четко определено, что представительные органы муниципального образования не создаются в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек.

Закон предусматривает два способа формирования представительного органа муниципального района:

(1)он может состоять из глав поселений, входящих в его состав, и депутатов представительных органов таких поселений;

(2)он может избираться на муниципальных выборах.

Число депутатов, избираемых во втором случае от каждого поселения, должно устанавливаться пропорционально численности жителей данного поселения, в то же время не превышая 2/5 общего числа депутатов.

29

Представительный орган муниципального района избирается на муниципальных выборах, если от представительного органа поселения, входящего в состав муниципального района, не поступила инициатива о формировании его из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и депутатов представительных органов таких поселений. Такая инициатива в те- чение года должна быть поддержана не менее чем 2/3 представительных органов других поселений, входящих в состав муниципального района. Представительный орган, выступающий с инициативой о формировании представительного органа муниципального района, должен оформить эту инициативу решением,

âкотором указываются предложения по норме представительства депутатов и дате начала работы формируемого органа. Сформированный из глав поселений и депутатов представительный орган муниципального района в течение месяца со дня начала работы должен закрепить в уставе муниципального района свой порядок формирования. Закон устанавливает также гарантии стабильности работы представительного органа муниципального района. В частности, установлено, что порядок его формирования может быть изменен не ранее чем через два года со дня на- чала его работы.

Законом установлена минимальная численность депутатов представительных органов поселений, в том числе городских округов, муниципальных районов и внутригородских территорий городов федерального значения. Им установлена только минимальная численность депутатов. В то же время следует избегать и необоснованного расширения их численности, поскольку это ведет к увеличению затрат на содержание представительного органа муниципального образования и затрудняет процесс принятия им решений.

Âсоответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г.

âлюбом муниципальном образовании уставом должна быть предусмотрена должность главы муниципального образования. Закон о местном самоуправлении 1995 г. только устанавливал, что уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования — выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления, что он наделяется собственной компетенцией и может входить в состав представительного органа, председательствовать на его заседаниях. Новый Закон содержит иной подход к определению статуса главы муниципального образования. Он не только запрещает совмещение руководства представительным и исполнительным органами

30