Муниципальное управление. Учебное пособие

пункта с численностью населения более 1000 чел. (для территорий с высокой плотностью населения — 3000 чел.) либо нескольких сельских населенных пунктов, объединенных общей территорией, с численностью населения менее 1000 чел. каждый (для территорий с высокой плотностью населения — менее 3000 чел. каждый). Данные критерии не распространяются на те поселения, которые уже имели статус муниципальных образований на момент вступления в силу нового законодательства;

(2)границы сельского поселения должны устанавливаться с учетом пешеходной доступности до административного центра поселения в течение рабочего дня. При этом характеристики пешей доступности законодательством либо подзаконными актами федерального уровня не конкретизируются. В различных регионах понимание данного требования существенно различалось — расстояние от центра поселения до наиболее удаленного населенного пунк-

та составляет от 12 до 30 км.

Городское поселение — это город или поселок с прилегающей территорией. В составе городского поселения могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. При этом в границах городского поселения может находиться только один город либо один поселок. Основные различия между городскими и сельскими поселениями представлены в табл. 3.2.

Таблица 3.2. Основные различия между городскими и сельскими поселениями

41

Наиболее существенным является различие между городскими и сельскими муниципальными образованиями, которое вытекает из различия видов хозяйственной деятельности, формы расселения и уклада жизни в городской и сельской местностях. Для сельских поселений в большей мере характерна адаптация к природной среде, тогда как для городов преобладающую роль играет их целевая функция.

3.3.nФОЙЧЙРБМЭОЬК СБКПО

ÉДПСПЕТЛПК ПЛСФД

Городское поселение может получить статус городского округа при наличии сложившейся социальной транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для решения данным городским поселением вопросов местного значения, закрепленных за городским округом, а также осуществления отдельных переданных ему государственных полномочий. Однако данное условие не является достаточным. Необходимо, чтобы и в рамках муниципального района, из которого выделен городской округ, сохранялись условия для решения вопросов местного значения районного уровня и выполнения переданных государственных полномо- чий, другими словами, городской округ не может быть образован, если городское поселение не имеет достаточных предпосылок для выполнения функций и поселения и района. Однако он не может быть образован и в том случае, если в районе, из которого выделяется городской округ, нет собственной инфраструктуры, т.е. если жители района в массовом порядке пользуются городскими школами, поликлиниками и т.п.

Городские округа представляют собой одноуровневую модель местного самоуправления. Они не входят в состав муниципальных районов, хотя и могут выступать административным центром района. Городские округа самостоятельно выполняют функции как поселенческого, так и районного уровня. Городские округа формируются в первую очередь на базе крупных и средних городов. Статус городского округа также в обязательном порядке получают наукограды и закрытые административно-территори- альные образования.

Не в полной мере реализуется двухуровневая структура и на территориях с низкой плотностью населения. В их рамках могут сохраняться так называемые территории, которые входят в состав района, но на которых не создаются поселения. Часть территорий с низкой плотностью населения оказывается не разграниченной

42

между поселениями, на ней сохраняется районная модель территориальной организации местного самоуправления. Такое положение вполне объяснимо — для того, чтобы поселения могли эффективно функционировать, должно сложиться местное сообщество, объединенное некими общими интересами. На территориях с низкой плотностью населения для этого не всегда существуют объективные условия.

Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости:

ξобеспечения транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав района (требование необязательно для территорий с низкой плотностью населения и труднодоступных местностей);

ξсоздания условий для решения вопросов местного значе- ния межпоселенческого характера;

ξсоздания условий для осуществления переданных государственных полномочий.

dПРСПТЬ Й ИБЕБОЙА ЕМА РПГУПСЖОЙА

1.Дайте определение термина «муниципальное образование».

2.При соблюдении каких условий муниципальное образование обретает статус органа местного самоуправления?

3.Перечислите основные признаки муниципального образования.

4.Перечислите основные типы муниципальных образований согласно Закону ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

5.По каким параметрам можно классифицировать муниципальные образования?

6.Назовите основные отличия между городскими и сельскими поселениями.

7.В соответствии с какими критериями устанавливаются границы муниципального района?

8.Какие городские поселения согласно Закону ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» могут быть наделены статусом городского округа?

9.Что согласно Закону ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подразумевается под понятием «территория с низкой плотностью населения»?

43

tÆÒÓÜ

1.В соответствии с Законом ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»…

а) муниципальные образования создаются на всей территории РФ; б) муниципальные образования создаются на всей территории РФ,

за исключением межселенных территорий; в) муниципальные образования создаются на всей территории РФ,

за исключением межселенных территорий и городских округов.

2.В состав муниципального района не входят…

4. Границы сельского поселения должны устанавливаться…

а) с учетом пешеходной доступности до административного центра поселения в течение рабочего дня;

б) с учетом пешеходной доступности до административного центра поселения в течение трех часов;

в) с учетом транспортной доступности до административного центра поселения в течение рабочего дня.

5.Решение об объединении и разделении поселений принимается…

а) представительными органами поселений; б) представительным органом муниципального района; в) путем голосования либо на сходах граждан.

6.Основные различия между городскими и сельскими поселениями состоят в следующих параметрах:

а) инженерная инфраструктура; б) преобладание сельскохозяйственных / несельскохозяйственных ви-

дов занятости; в) наличие личного подворья;

г) характер застройки; д) демографическая структура.

7.К критериям систематизации муниципальных образований относят…

а) правовой статус; б) численность населения;

в) характер застройки; г) форму организации хозяйственной жизни;

44

д) наличие личного подворья; е) единство инфраструктуры муниципального хозяйства.

8. Выберите верное определение поселения:

а) это сельский, городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией;

б) это несколько поселений, объединенных общей территорией; в) это территория, не входящая в границы поселений; г) это городское поселение, не входящее в состав муниципального

района, хотя и расположенное в его границах; д) это населенный пункт, который имеет статус городского округа и

может быть административным центром муниципального района. 9. Выберите верное определение муниципального района:

а) это сельский, городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией;

б) это несколько поселений, объединенных общей территорией; в) это территория, не входящая в границы поселений;

г) это городское поселение, не входящее в состав муниципального района, хотя и расположенное в его границах;

д) это населенный пункт, который имеет статус городского округа и может быть административным центром муниципального района.

10. При установлении размеров территории каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать следующие тенденции:

а) приближение местной власти к населению; б) укрупнение самоуправляемых единиц;

в) осознание населением общих интересов и участие в их реализации;

г) максимально возможная ограниченность территории, что позволяет населению оперативно реагировать на действия местной власти;

д) доступность органов местного самоуправления для граждан в те- чение рабочего дня.

45

РЕСУРСЫ

МУНИЦИПАЛЬНОГО

ОБРАЗОВАНИЯ

4.1.nФОЙЧЙРБМЭОПЖ ЦПИАКТУГП Й СЖТФСТЬ НФОЙЧЙРБМЭОПДП ПВСБИПГБОЙА

4.2.uРСБГМЖОЙЖ СЖТФСТБНЙ ОБ НЖТУОПН ФСПГОЖ

4.1.nФОЙЧЙРБМЭОПЖ ЦПИАКТУГП

ÉСЖТФСТЬ НФОЙЧЙРБМЭОПДП ПВСБИПГБОЙА

Развитие муниципального хозяйства, как и любая деятельность, должно опираться на определенные ресурсы, соответствующие виду и объемам задач, стоящих перед муниципальным образованием.

Ïîä ресурсами муниципального хозяйства понимают совокупность возможностей по развитию хозяйственной деятельности в интересах населения.

Можно выделить следующие виды ресурсов муниципального образования:

ξправовые, или законодательные (полномочия, предметы ведения и гарантии прав местного самоуправления);

ξфинансовые (комплекс финансовых ресурсов, проявляющийся наиболее ярко в бюджетном процессе);

ξэкономические (ресурсы, связанные с участием муниципальных образований в хозяйственной деятельности; клю- чевую роль здесь играет управление муниципальной собственностью);

ξуправленческие (структурно-организационные, информационные и кадровые ресурсы).

Кроме того, необходимо назвать также социальную основу, включающую в себя комплекс трудовых ресурсов территории, социально-трудовую активность населения, деятельность некоммерческих организаций и их ресурсы.

В состав материальных ресурсов входят природные ресурсы

(земля, недра и др.), производственный потенциал, производственные мощности, инфраструктура данной территории, финансовые ресурсы, инвестиции, вкладываемые в регион.

46

В отдельную группу ресурсов можно выделить экологические условия, которые во многом определяют экологические возможности муниципального образования.

Наряду с природными ресурсами и экологическими условиями важную роль в развитии муниципального образования играют население и режим его воспроизводства. Поэтому органы местной власти осуществляют деятельность, направленную на создание условий, способствующих рациональному воспроизводству населения, а именно: соблюдение прав человека и граждан в области здоровья, приоритет профилактических мер в области охраны здоровья, доступность медико-социальной помощи, социальной защиты граждан в случае утери здоровья.

Развитие муниципального образования определяется наличи- ем материально-финансовых ресурсов, от которых зависит эффективность инвестиций, вкладываемых в развитие производственной сферы. Материально-финансовые ресурсы также определяют структуру производственной деятельности и благосостояние населения данной территории, т.е. эффективность функционирования муниципального образования в целом определяется матери- ально-финансовыми ресурсами, имеющимися в его распоряжении и составляющими в своей совокупности финансово-эконо- мическую основу местной власти.

Финансово-экономические основы обеспечивают хозяйственную самостоятельность местной власти и служат прежде всего удовлетворению потребностей населения муниципального образования, созданию условий для его жизнедеятельности. Финансо- во-экономические основы местной власти составляют: муниципальная собственность, местные бюджеты и иные финансовые ресурсы; имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление местной власти, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Несмотря на исключительную важность материальных ресурсов для ведения хозяйственной деятельности, последняя невозможна без основного ресурса — кадрового потенциала территории.

Не менее значимым нематериальным ресурсом, без которого невозможна никакая хозяйственная деятельность, является тот объем полномочий, которыми в соответствии с законом наделен хозяйствующий субъект, другими словами, определенный правовой ресурс. Как без наличия у работников определенных практи- ческих навыков и знания технологий нельзя реализовать возможности материальных ресурсов, так и без правового ресурса невозможно осуществлять хозяйственную деятельность.

Различные виды муниципальных образований будут обладать разным набором ресурсов. В значительной степени это опреде-

47

ляется тем перечнем прав и полномочий, которые законодательство предоставляет муниципальному образованию. Более того, поскольку территория муниципального образования — часть более крупной территориальной единицы, то, например, ресурсы, расположенные внутри границ городского или сельского муниципального образования, могут являться ресурсами различных уровней власти либо частных хозяйств, существующих на данной территории.

Принадлежность ресурсов также определяется законом. Именно закон отделяет ресурсы муниципального образования от иных видов ресурсов, расположенных на территории муниципального образования. Следовательно, под ресурсами муниципального хозяйства понимают совокупность материальных и нематериальных возможностей территории муниципального образования, распоряжение которыми отнесено законом к муниципальной компетенции. При этом объем и качество ресурсов муниципального хозяйства должны:

(1)соответствовать объему задач, решаемых органами местного самоуправления данного муниципального образования;

(2)обеспечивать комплексное и эффективное решение соци- ально-экономических задач;

(3)способствовать комплексному и эффективному использованию ресурсов.

Так, например, если за местным самоуправлением закреплена задача предоставлять населению коммунальные услуги, то весь производственный потенциал, работающий в этой сфере (инженерные сети, коммуникации, финансовые ресурсы, источники тепла и т.д.), должен быть отнесен к ведению органов местного самоуправления. Исходя из этого же принципа должен решаться и вопрос о наделении органов местного самоуправления муниципальной собственностью.

4.2.uРСБГМЖОЙЖ СЖТФСТБНЙ ОБ НЖТУОПН ФСПГОЖ

По оценкам международных экспертов, Россия считается одной из самых богатых стран мира по природным ресурсам и имеет самую высокую обеспеченность ими. При доле 2,5% в населении мира она сосредоточивает около 25% его минеральносырьевых ресурсов, 23% мировых запасов лесных ресурсов. Россия обладает самым большим в мире фондом земель и по площади пашни находится на третьем месте (в силу природно-климати- ческих условий), уступая США и Индии. Исследования российских ученых свидетельствуют, что, несмотря на разрушение и реформирование экономики, Россия продолжает оставаться

48

одной из самых богатых стран мира. Ее природно-ресурсный потенциал примерно в 2 раза превосходит США, в 5—6 раз Германию и в 18—20 раз Японию. Оказывается, и теперь ежегодная чистая народно-хозяйственная прибыль страны составляет 60—80 млрд долл. США. Это в 2—2,5 раза больше объема нынешних бюджетных средств.

Вместе с тем бо´льшая часть населения нашей страны живет за чертой бедности, а огромные совокупные ресурсы, сосредото- ченные на территориях местных сообществ: природные, народ- но-хозяйственные, информационные, интеллектуальные, культурные и др., прежде всего социально-экономические, — используются неэффективно. Местные сообщества, располагая богатыми ресурсами, не обеспечивают свое население условиями для достойной жизни. Разрыв между имеющимся ресурсным потенциалом и характером его использования увеличивается. Одна из причин такого нерационального использования местных ресурсов — низкое качество управления на муниципальном уровне. Механизмы муниципального управления недостаточно исследованы и не включены в практику управленческой деятельности. Сегодня происходит осознание важности управления и постепенное повышение его роли в жизни всего общества. Необходимость модернизации всей системы властных отношений обусловила проведение административной реформы по разграничению полномочий и ответственности между центром, регионами и местными сообществами, а также принятие экстренных мер по укреплению единства страны и ее безопасности, создание более эффективной системы власти, работающей на всех уровнях. Реформа предполагает в том числе создание общественных институтов для ведения широкого диалога граждан с властью, активного участия населения в процессах управления и развития, в законотворчестве, в контроле над властью и т.п.

Наступает совершенно новый период качественного развития, требующий кардинальных изменений существующих управленческих знаний и внедрения их особенно на муниципальном уровне. Использование ресурсного ядра и эффективное вовлечение его в процессы социально-экономического развития является основной задачей управления на местном уровне. И, хотя связь между качеством управления и темпами социально-экономического развития территории очевидна, она до сих пор остается малоизу- ченной проблемой. Главным фактором, способствующим динамичному развитию местных сообществ, является управленческий, который, являясь приоритетным ресурсом местных сообществ, способствует эффективному использованию всех ресурсов территории. Управление ресурсами начинается с исследования потенциала местных сообществ, оценки и систематизации местных

49

ресурсов, выявления из их числа стратегических ресурсов, определяющих развитие территории. На местном уровне существует проблема отсутствия целостной системы классификации ресурсов. Ресурсы местного сообщества не выделены, не классифицируются и не измеряются, и соответственно, управление ими в аспекте развития местных сообществ проблематично. Поэтому важным этапом является проведение ресурсного анализа, который начинается с формирования базы данных ресурсов и классификации их по видам и признакам. После уточнения цели использования ресурсов определяется необходимая их совокупность, и выделяются ресурсы стратегического назначения. Наличие постоянной базы данных по основным видам ресурсов дает возможность органам власти дополнять при необходимости ее многоаспектной информацией в зависимости от цели. Далее следует количественная и качественная оценки ресурсов, определяется возможность включения их в реальные процессы развития, вырабатываются механизмы управления ими, затем осуществляется прогноз оценки возможной отдачи ресурсов от предполагаемого воздействия. Управление развитием местных сообществ не может осуществляться без всестороннего и целостного изучения имеющихся возможностей территории. Эффективное использование ресурсов местных сообществ начинается с освоения управленче- ского ресурса, который способен стать объединяющим началом и мобилизовать все местные ресурсы, даже при недостатке материальных ресурсов, используя нематериальные (духовные, культурные, интеллектуальные и др.), возможно динамичное развитие.

Анализ и исследование реального положения местных сообществ выявило такие проблемы их развития и состояния управленческого ресурса, êàê:

ξпроблемы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти;

ξотсутствие четкого разграничения функций между органами власти разных уровней;

ξнавязывание дополнительных функций, не подкрепленных ресурсами;

ξфинансовая зависимость местных сообществ от региональной и федеральной власти;

ξнеотлаженность форм, методов и организационных структур управления;

ξслабое научно-методическое и информационное обеспечение;

ξпроблемы квалификации и профессионализма кадрового состава органов власти, слабая подготовленность муниципальных работников, а также пассивность населения к участию в управлении жизнедеятельностью местного сообщества.

50