Муниципальное управление. Учебное пособие

Анализ структур управления городов Московской области показал, что наиболее активно развивающиеся местные сообщества имеют в своей структуре подразделения, занимающиеся перспективным развитием и стратегическим планированием. Там, где используется концептуально-стратегический подход в решении проблем, а также механизмы планирования в развитии территорий, наблюдаются более высокие социально-экономи- ческие показатели и положительная динамика развития. Применение концептуально-стратегического подхода к управлению развитием во многом определяет подъем территории, обеспечивает системность в использовании всех ресурсов.

Между тем результаты экспертного опроса специалистов в области управления убедительно свидетельствуют о недооценке роли концептуально-стратегического подхода в практике муниципального управления. Не все управленческие кадры с пониманием относятся к мобилизации управленческого ресурса в своей работе, многие недооценивают его значение. Это затрудняет понимание местных проблем. На первый план выдвигаются экономическая и финансовая составляющие, а не интеллектуальные, наукоемкие технологии. В ходе опроса было выявлено, что большинство руководящих работников в качестве главного ресурса, находящегося в их распоряжении, называют финансовый и не упоминают управленческий, а концептуально-стратегичес- кий подход тем более. Одним из главных путей решения проблем эффективного управления является выстраивание стратегии управления с опорой на научные разработки и максимальное привлечение населения к участию в решении проблем территорий. Внедрение инновационных методов управления, применение системного подхода к анализу жизнедеятельности сообщества, прогнозирование и программно-целевое управление, а также совершенствование нормативно-правовой базы местного самоуправления одновременно должны сочетаться с участием местного населения в процессах управления развитием территории.

dПРСПТЬ Й ИБЕБОЙА ЕМА РПГУПСЖОЙА

1.Дайте определение ресурсам муниципального хозяйства.

2.Какие ресурсы необходимы для развития муниципального хозяйства?

3.Что входит в состав материальных ресурсов?

4.Каким критериям должны соответствовать ресурсы муниципального хозяйства?

5.Назовите причины нерационального использования местных ресурсов.

6.Что такое управленческие ресурсы?

51

7.Назовите проблемы развития управленческих ресурсов.

8.Какие этапы включает в себя ресурсный анализ?

9.Насколько важен для муниципального менеджмента кадровый потенциал территории?

tÆÒÓÜ

1.Какие ресурсы формируют основу местного самоуправления: а) правовые; б) финансовые;

в) информационные; г) управленческие; д) социальные.

2.Что понимают под ресурсами муниципального хозяйства:

а) совокупность материальных и нематериальных возможностей территории муниципального образования;

б) совокупность материальных возможностей территории; в) совокупность материальных и нематериальных возможностей тер-

ритории муниципального образования, распоряжение которыми отнесено законом к муниципальной компетенции;

г) совокупность материальных возможностей территории муниципального образования, распоряжение которыми отнесено законом

к муниципальной компетенции.

3.Что можно отнести к управленческим ресурсам: а) кадровые ресурсы; б) полномочия;

в) информационные ресурсы; г) все выше названное.

4.Материальные ресурсы муниципального хозяйства включают…

а) природные ресурсы; б) экологические ресурсы; в) инвестиции; г) кадровые ресурсы;

д) объем полномочий.

5.Объем и качество ресурсов муниципального хозяйства должны…

а) соответствовать объему задач, решаемых органами местного самоуправления муниципального образования;

б) зависеть от величины муниципального образования; в) обеспечивать эффективное решение социально-экономических задач.

6.Какие ресурсы муниципального сообщества являются приоритетными: а) кадровые ресурсы; б) объем полномочий;

в) управленческие ресурсы; г) финансовые ресурсы.

7.Формирование базы местных ресурсов включает…

а) проведение ресурсного анализа; б) приобретение ресурсов; в) качественную оценку ресурсов;

г) количественную оценку ресурсов.

52

lpopnjygslb psopdb nuojxjqbm~opep uqrbdmgoj

5.1.nФОЙЧЙРБМЭОБА ТПВТУГЖООПТУЭ: ГЙЕЬ Й ТРПТПВЬ ХПСНЙСПГБОЙА

5.2.sФВЫЖЛУЬ Й ПВЫЖЛУЬ НФОЙЧЙРБМЭОПК ТПВТУГЖООПТУЙ

5.3.qСЙГБУЙИБЧЙА Й НФОЙЧЙРБМЙИБЧЙА НФОЙЧЙРБМЭОПК ТПВТУГЖООПТУЙ

5.4.nФОЙЧЙРБМЭОЬЖ РСЖЕРСЙАУЙА: ЛМБТТЙХЙЛБЧЙА Й РСПВМЖНЬ ХФОЛЧЙПОЙСПГБОЙА

5.5.nФОЙЧЙРБМЭОП-РПЕСАЕОБА Й НФОЙЧЙРБМЭОП-БСЖОЕОБА ТЙТУЖНЬ

5.6.nФОЙЧЙРБМЭОП-ЛПОЧЖТТЙПООБА ТЙТУЖНБ

5.7.nЖУПЕЬ ФРСБГМЖОЙА НФОЙЧЙРБМЭОПК ТПВТУГЖООПТУЭЯ

5.1. nФОЙЧЙРБМЭОБА ТПВТУГЖООПТУЭ: ГЙЕЬ Й ТРПТПВЬ ХПСНЙСПГБОЙА

Главной составной частью финансово-экономической основы муниципального самоуправления является муниципальная собственность. Это публичная собственность населения территориального коллектива каждого отдельного муниципального образования. От имени населения управляют и распоряжаются этой собственностью (в том числе продают ее) те органы муниципального образования, которые имеют соответствующие полномочия (обычно — представительный орган или глава администрации).

До 1991 г. муниципальной собственности в России не было. Ее формирование началось после принятия Закона РСФСР 1991 г. о местном самоуправлении и постановления о разграничении собственности: федеральной, субъектов РФ и муниципальной. Из государственной собственности Федерации (из ведения министерств) в муниципальную собственность были переданы по особому списку определенные категории объектов, заложившие ее основу (жилой и нежилой фонд, ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие жилой и нежилой фонд, объекты городского пассажирского транспорта, благоустройства и др.). Из государственной собственности субъектов РФ в муниципальную собственность также были переданы многие другие объекты

53

(предприятия розничной торговли, питания, многие учреждения здравоохранения, образования и т.д.). Позже передавались и некоторые другие объекты.

В настоящее время муниципальная собственность формируется главным образом путем:

ξпередачи отдельных объектов федеральной собственности и собственности субъектов РФ в муниципальную;

ξприобретения имущества на основе гражданско-правовых сделок (покупка, обмен, дарение);

ξвзимания налогов и иных обязательных платежей в местные бюджеты (образуемые таким образом средства становятся муниципальной собственностью);

ξполучения продукции и других доходов от муниципальных предприятий, учреждений в сфере услуг и т.д.

Одним из важных ресурсов как муниципальной экономики, так и муниципального хозяйства является муниципальная собственность. Способы формирования муниципальной собственности

âРоссии представлены на рис. 5.1.

Âсобственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное:

(1) для осуществления отдельных государственных полномо- чий, переданных органам местного самоуправления законами Федерации и ее субъектов;

(2) для обеспечения служебной деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников предприятий и учреждений (оно предоставляется в соответствии с нормативами, установленными законами Федерации и ее субъектов);

(3) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения.

Последняя категория включает:

ξ земельные участки, имущество, предназначенное для элек- тро-, тепло-, газо- и водоснабжения;

ξ автомобильные дороги общего пользования, мосты и другие транспортные сооружения, за исключением дорог, мостов, иных сооружений, объектов их обслуживания федерального

и регионального значения;

ξжилищный фонд социального использования для обеспе- чения малоимущих граждан (на условиях договора социального найма);

ξпассажирский транспорт и другое имущество, предназна- ченное для транспортного обслуживания граждан;

54

ξимущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

ξбиблиотеки;

ξимущество, предназначенное для развития физкультуры, спорта, досуга и др.;

ξдля благоустройства, для ритуальных услуг;

ξимущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора и др.

Ðèñ. 5.1. Способы формирования муниципальной собственности в России

55

Âсобственности муниципальных районов могут быть и некоторые дополнительные объекты, например транспорт, предназначенный для обслуживания населения между поселениями муниципального района. В собственности городских округов могут находиться все виды имуществ, которые вправе иметь муниципальные поселения и муниципальные районы. Муниципальные органы вправе передавать муниципальную собственность во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти. Доходы от использования имущества поступают в местный бюджет.

Порядок приобретения и отчуждения муниципальной собственности определяют муниципальные органы (в соответствии с законодательством субъектов РФ). Они ведут реестр (ó÷åò) муниципальной собственности, вправе создавать, реорганизовывать

èликвидировать муниципальные предприятия и учреждения, передавать имущество некоммерческим объединениям в собственность или в управление (например, в аренду), осуществлять приватизацию муниципальной собственности (в том числе продажу на аукционах имущества и акций муниципальных предприятий). Муниципальные органы контролируют эффективность использования и сохранность муниципальной собственности.

Âсостав муниципальной собственности могут входить государственные и муниципальные ценные бумаги (акции, облигации, жилищные сертификаты и др.). Операции с ценными бумагами органы муниципального самоуправления производят только через уполномоченные банки или через муниципальную кредитную организацию. Доходы от этого зачисляются в местный бюджет.

Кроме того, в состав муниципального имущества входит

имущество, находящееся в государственной собственности (Федерации и ее субъектов) и безвозмездно переданное в управление органам муниципального образования (например, служебные здания). Это имеет место, когда муниципальным органам передаются некоторые государственные полномочия (прежде всего государственные полномочия субъекта РФ). В таком случае территориальный коллектив не становится собственником, его органы лишь управляют государственной собственностью.

Передача имущества возможна лишь после принятия субъектом РФ соответствующего закона о передаче полномочий. Затем органы муниципального образования готовят перечень объектов, необходимых им для выполнения переданных полномочий, согласовывают этот список с органом управления имуществом субъекта РФ. Последний согласовывает этот перечень с органами муниципального образования и направляет в администрацию субъекта РФ для издания правового акта о перечне объектов,

56

передаваемых в безвозмездное пользование органам муниципального образования. После издания такого акта орган по управлению имуществом субъекта РФ заключает с органом муниципального образования договор о безвозмездной передаче на условиях пользования объектов по согласованному списку. За органом по управлению имуществом субъекта РФ сохраняется право контроля за тем, как это имущество используется органом муниципального образования.

Другая разновидность муниципального имущества — собственность Федерации или субъекта РФ, которая служит удовлетворению потребностей населения муниципального образования (при передаче имущества для выполнения некоторых функций государственных органов преследуются иные цели). Пользование таким имуществом может быть и почти всегда бывает возмездным, но при физическом использовании доли собственности эта доля становится собственностью муниципального образования. Чаще всего это имеет место при использовании недр, лесов, растительного, животного мира и т.д. Например, если на участке земли, принадлежащей субъекту РФ, расположен песча- ный карьер, то песок является собственностью субъекта РФ, но муниципальное образование за плату вывозит его, для того чтобы посыпать тротуары во время гололеда. Муниципальные органы пользуются этой долей песка как собственностью.

В современной науке доминируют два подхода к анализу муниципальной собственности: правовой и экономический.

С п р а в о в о й т о ч к и з р е н и я муниципальной собственностью признается имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (п. 1 ст. 215 ГК РФ).

Право собственности имеет комплексный характер и вклю- чает в себя права владения, пользования и распоряжения имуществом (п. 1 ст. 209 ГК РФ).

Следовательно, с позиций юридической науки муниципальная собственность — это имущество, в отношении которого муниципальное образование обладает правами владения, пользования и распоряжения.

Владение — начальная форма собственности, отражающая юридическую, документально закрепленную фиксацию субъекта собственности.

Пользование — отношения собственности, означающие применение объекта собственности в соответствии с его назначением, по желанию и усмотрению пользователя.

Распоряжение — высший способ реализации отношений собственности, дающий субъекту собственности право и возможность

57

поступать по отношению к объекту по своему усмотрению и использовать его любым желаемым образом вплоть до передачи другому субъекту, преобразования в другой объект и даже ликвидации.

Этой «классической» триадой правоотношений по существу и исчерпывается содержание права собственности. Хотя действующее российское законодательство и предусматривает ряд других правомочий собственника, в частности право управления собственностью, право передачи собственности в доверительное (трастовое) управление, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, но данные правомочия являются производными от «классических».

Одни из них, например права хозяйственного ведения и оперативного управления, ограничены правом собственности на то же имущество со стороны другого субъекта.

Другие — право управления собственностью или передачи имущества в доверительное управление — представляют собой либо способ реализации одного из «классических» правомочий собственника, либо комбинацию отдельных действий в рамках этих правомочий.

В отличие от правовой концепции собственности, экономисты рассматривают ее не как имущественный комплекс, а как систему экономических отношений.

С э к о н о м и ч е с к о й т о ч к и з р е н и я собственность — это отношения между людьми по поводу определения субъектной принадлежности тех или иных материальных благ (вещей). В соответствии с этим подходом собственность возникает не в результате ее юридического признания, а в результате акта присвоения (отчуждения) имущества субъектами собственности.

5.2. sФВЫЖЛУЬ Й ПВЫЖЛУЬ НФОЙЧЙРБМЭОПК ТПВТУГЖООПТУЙ

Субъекты муниципальной собственности имеют сложный, многоуровневый характер.

Âсоответствии с Конституцией РФ в роли собственника первого уровня выступает население муниципального образования. Именно ему принадлежат права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. 130) [1].

Âто же время в качестве собственника муниципального имущества население муниципального образования выступает опосредованно. Оно лишь владеет и отчасти пользуется муниципальной собственностью, передавая право распоряжения ею органам местного самоуправления. Это субъекты права муниципальной собственности второго уровня.

58

Население муниципального образования и выступающие от его имени органы местного самоуправления образуют исходные (базовые) субъекты-носители права муниципальной собственности.

Но муниципальная собственность имеет и производные субъектные уровни. К таким уровням могут быть отнесены муниципальные предприятия и учреждения, которые владеют, пользуются и распоряжаются вверенным им имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Объекты муниципальной собственности исключительно многофункциональны. Они задействованы в решении широкого круга местных вопросов.

Âзаконах субъектов РФ состав муниципальной собственности дополняется такими объектами, как:

ξ унитарные предприятия, в том числе транспорта, торговли, общественного питания, бытового обслуживания, ремонт- но-строительные, жилищно-эксплуатационные, по оказанию ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, по утилизации и переработке мусора; ценные бумаги (Московская область);

ξ пакеты акций в хозяйственных обществах (Иркутская область);

ξ объекты инженерной инфраструктуры (сооружения и сети водопроводно-канализационного хозяйства, теплоснабжения, электроснабжения, газоснабжения, электрического транспорта, объекты внешнего благоустройства (Республика Дагестан, Псковская, Костромская области);

ξ имущество, приобретенное в результате предпринимательской деятельности предприятиями и организациями, входящими в состав муниципальной собственности (Белгородская, Вологодская, Ростовская области) и т.д.

Âсоответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. за каждым уровнем местного самоуправления закрепляется имущество, предназначенное для решения соответствующих вопросов местного значения.

Òàê, â собственности поселений могут находиться:

ξ имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;

ξ автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального

59

значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

ξжилищный фонд социального использования для обеспе- чения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

ξпассажирский транспорт и другое имущество, предназна- ченные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;

ξимущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

ξобъекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;

ξбиблиотеки;

ξимущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

ξобъекты культурного наследия (памятники истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенные в границах поселения;

ξимущество, предназначенное для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;

ξимущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;

ξимущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

ξимущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;

ξимущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

ξземельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;

ξобособленные водные объекты на территории поселения;

ξлеса, расположенные в границах населенных пунктов поселения;

ξимущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения.

60