Муниципальное управление. Учебное пособие

К объектам собственности муниципальных районов закон относит:

ξимущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района;

ξавтомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

ξпассажирский транспорт и другое имущество, предназна- ченные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района;

ξимущество, предназначенное для организации и осуществления экологического контроля;

ξимущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

ξимущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

ξимущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;

ξимущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной меди- ко-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

ξимущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

ξархивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов;

ξимущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг;

ξмежпоселенческие библиотеки и библиотечные коллекторы;

61

ξимущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

ξземельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами;

ξобособленные водные объекты на территории муниципального района, расположенные на межселенной территории муниципального района;

ξимущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального

района.

Âсобственности городских округов могут находиться все виды имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения как на территории муниципальных районов, так и на территории поселений.

Многообразие объектов муниципальной собственности обусловливает необходимость ее классификации.

Âзависимости от возможности физического перемещения все объекты муниципальной собственности могут быть поделены на движимое и недвижимое имущество.

Âсостав недвижимого имущества входят:

ξмуниципальные земли;

ξнедра и другие природные ресурсы;

ξздания, сооружения, нежилой фонд;

ξмуниципальные предприятия;

ξмуниципальные учреждения;

ξмуниципальный жилищный фонд.

В состав движимого имущества могут быть включены:

ξпакеты акций (акции) и доли участия муниципальных образований в хозяйственных обществах;

ξценное движимое имущество;

ξмалоценное движимое имущество;

ξсредства местного бюджета и внебюджетных фондов и пр. В зависимости от особенностей функционирования выделяют:

(1) объекты муниципальной собственности, необходимые для реализации качественных функций собственника и непосредственно управляемые им самим (средства местных бюджетов и внебюджетных фондов, а также иное муниципальное имущество, закрепленное во владение, пользование и распоряжение за органами местного самоуправления, т.е. муниципальная казна);

(2) объекты муниципальной собственности, входящие в систему муниципального хозяйства (унитарные муниципаль-

62

ные предприятия, которым имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения;

(3)муниципальные учреждения (образования, культуры, здравоохранения), за которыми имущество закреплено на пра-

ве оперативного управления.

В качестве признаков классификации объектов муниципальной собственности могут выступать и другие основания:

ξих функциональное назначение (т.е. категория удовлетворяемых общественных потребностей);

ξхарактер выражения объектов муниципальной собственности (стоимостной или вещественный);

ξстепень их доходности (доходообразующие, самофинанси-

руемые, бюджетообременительные) и т.п.

Согласно Конституции РФ муниципальная собственность в нашей стране признается и защищается государством равным образом с государственной, частной и иными формами собственности (ст. 8).

Являясь формой общественной собственности, она принципиально отличается от собственности частной. Первая служит общему благу, вторая — удовлетворяет интересы одного лица или группы лиц.

Сложнее провести различие между государственной и муниципальной собственностью как двумя видами общественной собственности. В зависимости от конкретных анализируемых признаков данные различия могут быть сведены к следующему:

ξïî субъектам: субъектами права государственной собственности является народ Российской Федерации либо население субъекта РФ и органы государственной власти, субъектами права муниципальной собственности — население муниципальных образований и органы местного самоуправления, которые не относятся к органам государственной власти;

ξïî объектам: объектом права государственной собственности может быть любое имущество, объектом права муниципальной собственности — любое имущество, кроме того, которое может находиться только в государственной собственности;

ξïî основаниям приобретения и прекращения права собственности: некоторые основания приобретения права государственной собственности (например, национализация, международный договор, уступка территории) не могут быть основаниями приобретения и прекращения права муниципальной собственности;

ξïî содержанию: едва ли можно провести различия в содержании права владения и права пользования соответственно государственной и муниципальной собственностью.

63

Что же касается права распоряжения, то в отношении части имущества, находящегося в муниципальной собственности, названное право собственника ограничено органами государственной власти. Например, государственные субвенции, являющиеся частью местного бюджета, входят в муниципальную казну и, следовательно, в муниципальную собственность, но право распоряжения ими ограни- чено государственными органами и требует целевого использования.

Âсостав муниципальной собственности входят муниципальные земли и другие природные ресурсы. Органы местного самоуправления являются субъектами права муниципальной земельной собственности, вытекающего непосредственно из ч. 2 ст. 8 Конституции РФ. В состав этой собственности могут входить земли различного функционального назначения. Поскольку местное самоуправление владеет землей разного назначения на правах собственника и может вступать в различные правоотношения по вопросам эксплуатации, мелиорации, рекультивации земель, российский законодатель предусмотрел муниципальную собственность на мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения (ст. 10 и 12 Федерального закона «О мелиорации земель» от 10 января 1996 г.) [23].

Земельный кодекс РФ включает органы местного самоуправления в число субъектов земельных отношений, т.е. отношений по поводу владения, пользования и распоряжения землей, а также государственного управления земельными ресурсами [5].

Âстатье 19 Кодекса закреплены: общий перечень земель, которые юридически признаны землями, находящимися в муниципальной собственности, и полномочия по осуществлению этой собственности. В соответствии с этой статьей в муниципальной собственности находятся земельные участки:

ξ которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации;

ξ право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; ξ которые приобретены по основаниям, установленным гра-

жданским законодательством.

Âмуниципальной собственности могут находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю» [31].

Âсобственность муниципальных образований для обеспече- ния их развития могут безвозмездно передаваться земли, нахо-

64

дящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований.

В субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге земельные участки в муниципальную собственность при разграничении государственной собственности на землю не передаются.

Право муниципальной собственности на земельные участки в этих субъектах Российской Федерации возникает при передаче земельных участков из собственности городов Москвы и СанктПетербурга в муниципальную собственность в соответствии с законами этих субъектов Российской Федерации.

5.3. qСЙГБУЙИБЧЙА Й НФОЙЧЙРБМЙИБЧЙА НФОЙЧЙРБМЭОПК ТПВТУГЖООПТУЙ

На уровне Федерации вопрос приватизации и акционирования объектов муниципальной собственности был впервые решен Федеральным законом «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» от 21 июля 1997 г. [26]. В этот Закон дважды вносились изменения и дополнения. Первый раз это было сделано Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О приватизации государственного имущества и об особенностях приватизации муниципального имущества в Российской Федерации”» от 23 июня 1999 г. ¹ 116-ФЗ [29], а второй — Федеральным законом «О внесении изменения в статью 10 Федерального закона “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации”» от 5 августа 2000 г. ¹ 109-ФЗ [30].

30 ноября 2001 г. был принят новый Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества»1 [32]. Он расширил возможности приватизации и акционирования муниципальных предприятий, создал благоприятные условия для усиления роли муниципалитетов и их производственного капитала на финансовом рынке, в том числе на рынке ценных бумаг. Примечательно, что в названии Закона исчезло словосочетание «об основах приватизации муниципального имущества...», как это было в предшествующих законах. В настоящее время эти правила приватизации являются общими для государственного и муниципального имущества, разумеется, с уче- том их значимости и назначения. Закон определяет порядок планирования приватизации муниципального имущества (ст. 10),

способы осуществления приватизации (ñò. 13):

1 В редакции действующих законов 2003, 2005, 2006, 2007 и 2008 гг.

65

(1)преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;

(2)продажа муниципального имущества на аукционе;

(3)продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;

(4)продажа муниципального имущества на конкурсе;

(5)продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;

(6)продажа муниципального имущества посредством публич- ного предложения;

(7)продажа муниципального имущества без объявления цены;

(8)внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;

(9)продажа акций открытых акционерных обществ по резуль-

татам доверительного управления.

Этот неполный перечень видов приватизации показывает ка- чественное изменение содержания экономической деятельности муниципальных органов по сравнению с местными советами.

Муниципальное хозяйство отличается от частного (капиталистического) хозяйства тем, что оно преследует (по крайней мере в теории) не цели индивидуального обогащения и личной прибыли, а цели общественно полезные. Основной задачей муниципального хозяйства должно быть достижение наивысшего уровня городского благоустройства и социального благосостояния городского населения посредством наименьших затрат труда и капитала.

Указанные цели и задачи могут быть достигнуты несколькими способами:

(1) муниципализация — переход в руки города как хозяйствующего субъекта (или же сохранение за ним) общественно полезных предприятий для более или менее непосредственного управления ими. В качестве разновидности муниципализации можно рассматривать передачу объектов муниципальной собственности в доверительное управление. В этом случае объект управляется профессиональным управляющим (или управляющей компанией), который получает за это определенное вознаграждение.

При этом муниципалитет может выбирать один из четырех возможных принципов управления находящимися в его руках предприятиями с точки зрения цен на оказываемые ими услуги:

ξпринцип чистого расхода (услуги города бесплатны);

ξпошлинный принцип (услуги города по себестоимости);

ξчастнохозяйственный принцип (услуги города с «нормальной» частнохозяйственной прибылью);

66

ξналоговый принцип (услуги города с фискальной целью, при извлечении чаще всего максимального дохода

посредством монопольных цен).

Первые два принципа входят в понятие так называемого «муниципального социализма»;

(2)муниципально-подрядная и муниципально-арендные (компромиссные) системы. В этих системах можно увидеть частичный отказ муниципалитета от чистого муниципального начала при создании и эксплуатации предприятий. В первом случае все работы ведут не представители муниципалитета, а частные подрядчики, которые получают за это часть прибыли. Во втором случае имущество сдается в аренду частным лицам или организациям, на определенных в договоре условиях, на более или менее продолжительный срок, причем муниципалитет отказывается от части своего дохода в пользу арендатора;

(3)муниципально-концессионная система, т.е. формальная концессия, при фактическом сохранении за городом возможности самостоятельно управлять предприятием;

(4)концессия — уступка городом на определенный срок и на договорных условиях другому хозяйствующему субъекту своего права организовать и вести хозяйство в какой-либо сфере. В качестве разновидности концессии можно рассматривать приватизацию, т.е. передачу в частные руки уже существующих объектов муниципальной собственности.

Правильное использование указанных способов управления объектами муниципальной собственности может повлечь увели- чение как частноправовых, так и общественно-правовых доходов муниципалитета. Рассмотрим возможность использования этих способов с точки зрения непротиворечия специфической направленности деятельности муниципалитета. Из характеристик всех вышеперечисленных способов ведения городского хозяйства видно, что с каждой последующей ступенью участие города как в заботах и затратах и в доходах от предприятий и собственности постепенно падает и, наоборот, участие в них частного капитала растет. В результате можно указать на следующие преимущества и недостатки методов ведения городского хозяйства.

Главной причиной муниципализации следует считать рост общественного значения и укрупнение тех организаций, которые рассчитаны на удовлетворение массовых коллективных потребностей (водопровод, канализация, общественный транспорт и т.п.), а также противоречие между социальным назначением этих организаций и в большей степени индивидуалистической деятельностью частного капитала. Муниципализация стала на-

67

сущной необходимостью с того момента, когда ясно сказался вред раздробления сил в области удовлетворения нужд горожан.

Опыт показывает, что в некоторых сферах муниципальные предприятия могут обслужить население лучше и дешевле, чем ча- стные; прибыль от их деятельности идет на пользу всего города, а не отдельных лиц; политика муниципалитетов — экономическая, строительная, транспортная, планировочная может быть правильно поставлена только при муниципализации соответствующих предприятий; издержки производства при муниципальной монополии понижаются, уменьшается коммерческий риск, облегчаются условия кредита. Однако при всех своих преимуществах система муниципализации предприятий не лишена серьезных недостатков:

(1) муниципальные предприятия довольно часто работают убыточно, соответственно их жизнеспособность поддерживается за счет бюджетов различных уровней, что приводит к увеличению налогового бремени на население и предприятия со всеми вытекающими отсюда последствиями,

в первую очередь с замедлением развития производства;

(2)система управления муниципальными предприятиями малоэффективна и достаточно громоздка, это отчасти связано с тем, что государство российское, создавая рыночную систему, по сути дела оставило командно-распределитель-ную систему управления государственными и муниципальными предприятиями. Это привело к тому, что муниципальные предприятия управляются командно-распре-делительным способом, а действовать вынуждены в рыночной системе;

(3)развитие муниципальных предприятий вызывает достаточно крупную муниципальную задолженность, однако этот недостаток несколько компенсируется тем, что займы сами по себе не чувствительны для населения.

Рассматривая муниципализацию как метод управления муниципальной собственностью, мы сталкиваемся с учением так называемого муниципального социализма. Под муниципальным социализмом подразумевается «массовая муниципализация общественно полезных и торгово-промышленных предприятий с их эксплуатацией в интересах городского населения, без извлечения городом прибыли или с предоставлением гражданам безвозмездных услуг».

5.4. nФОЙЧЙРБМЭОЬЖ РСЖЕРСЙАУЙА: ЛМБТТЙХЙЛБЧЙА Й РСПВМЖНЬ ХФОЛЧЙПОЙСПГБОЙА

Классификация муниципальных предприятий может быть проведена по различным признакам:

(1)ïî степени монополизации: предприятия, обслуживающие необходимые нужды массового значения и не допускаю-

68

щие конкуренции со стороны частных лиц (водопровод, канализация и т.п.), и немонопольные, допускающие такую конкуренцию (магазины, транспорт и т.п.);

(2)ïî роли в городском хозяйстве различают предприятия основные и подсобные;

(3)ïî степени и форме привлечения частного капитала разли- чают чистые муниципальные предприятия и смешанные (часть акций принадлежит физическим и юридическим лицам);

(4)ïî способу финансирования можно различить хозрасчетные предприятия и предприятия, финансируемые в сметном порядке; первые (муниципальные унитарные предприятия) получают самостоятельное существование посредством перевода на хозрасчет и входят в местный бюджет обычно определенной частью чистой прибыли (например, для г. Тамбова — 50% чистой прибыли), вторые же (муниципальные учреждения) финансируются за счет бюджета;

(5)ïî степени доходности муниципальные предприятия могут быть активными, т.е. приносящими доход, и пассивными, т.е. бездоходными или дефицитными;

(6)ïî своему назначению муниципальные предприятия разде-

ляются на промышленные, кредитные, торговые и т.п. Право муниципалитетов на занятие коммерческой деятельно-

стью и создание муниципальных предприятий вытекает из права местного самоуправления и является одной из его гарантий. Оно имеет смысл с точки зрения обеспечения самого существования населения муниципалитета. С другой стороны, муниципалитеты могут заниматься предпринимательской деятельностью только в случаях, когда эта деятельность соответствует исходным задачам местного самоуправления. Кроме того, следует исходить из того, что размеры и количество предприятий, создаваемых (приобретаемых) для осуществления той или иной деятельности, должны быть соразмерны с потребностями в этой деятельности, а также с размерами и возможностями самого муниципалитета.

Можно выделить следующие основные проблемы функционирования муниципальных предприятий:

(1)отсутствие ясных представлений о том, в каких отраслях необходимо создание и функционирование муниципальных предприятий;

(2)выбор оптимальных организационных структур для функционирования муниципальных предприятий в различных отраслях;

(3)контроль за деятельностью и за расходованием средств муниципальными предприятиями;

69

(4)отсутствие целенаправленной рыночно- и социально ориентированной концепции финансирования деятельности муниципальных предприятий;

(5)недостаточность и противоречивость правового регулиро-

вания вопросов создания и функционирования муниципальных предприятий в отдельных отраслях.

Что касается отраслей, в которых могут создаваться муниципальные предприятия, то муниципалитет должен заниматься предпринимательской деятельностью только в тех сферах, которые:

ξопределяются его функциями как органа власти;

ξнеобходимы для нормальной жизнедеятельности населения данной территории;

ξне осуществляются и не могут осуществляться частными предпринимателями.

При этом необходимо наличие всех этих условий. Следует исходить из той предпосылки, что любое частное предприятие осуществляет предпринимательскую деятельность более эффективно, чем муниципальное предприятие. Таким образом, в тех сферах, где это возможно, прежде необходимо задуматься над вопросом о создании благоприятных условий для развития частного предпринимательства, нежели над вопросом о создании соответствующих муниципальных предприятий. Кроме всего про- чего, создание муниципальных предприятий в тех отраслях хозяйства, где уже функционируют частные предприятия, приведет к нарушению принципа равенства в конкурентной борьбе. Ведь муниципальные предприятия обладают возможностью привлече- ния дополнительных ресурсов за счет различного рода бюджетных дотаций, а кроме того, муниципалитет обладает определенной административной властью.

В части выбора организационных структур муниципальных предприятий можно сказать о том, что они могут быть различны

âзависимости от:

ξотрасли, в которой действует данное предприятие;

ξразмера предприятия;

ξфункций, которые выполняет данное предприятие;

ξместа нахождения клиентов (удаленность, рассеянность).

Наиболее распространенными являются следующие организационные структуры муниципальных предприятий:

(1)единое юридическое лицо, подразделениями которого являются центральная организация (административные функции, бухгалтерия, снабжение и др.) и «отраслевые» (по виду деятельности) структуры (отделы, службы);

(2)несколько юридических лиц, созданных по отраслевому принципу, каждое из которых представляет собой предприятие, выполняющее определенный вид деятельности

70