Муниципальное управление. Учебное пособие

сти, в городах России в период экономической трансформации широкое распространение получила преступность, выросли масштабы социального сиротства, распространилась наркомания, возрос уровень насилия в семье. В конечном счете все эти проблемы в той или иной степени связаны с бедностью и ростом социальной дифференциации, поэтому эффективная система социальной защиты в городе должна носить комплексный характер и заниматься как профилактикой и снижением негативного воздействия конкретных социальных проблем на общественное развитие, так и решением основополагающего вопроса — об уменьшении масштабов бедности и преодолении социальной исключенности.

Особо пристальное внимание к реформам социальной защиты именно на муниципальном уровне объясняется существующим в России распределением полномочий и предметов ведения между государством и местным самоуправлением, а также предстоящей в ближайшие годы административно-территориальной реформой.

Система социальной защиты населения устроена так, что в настоящее время местный уровень власти несет полную нагрузку по разработке форм и механизмов оказания социальной помощи, а также внедрению этих механизмов. На федеральном уровне осуществляется разработка рамочного законодательства и основных политических установок, а на региональном — мониторинг и методическое руководство реализацией социальных программ.

Отметим также, что разграничение полномочий в иерархии уровней власти во всем мире — это поиск баланса между унификацией и четким администрированием по вертикали власти и гибким региональным управлением, которое не только учитывает культурное разнообразие и экономические особенности территорий, но и превращает это разнообразие в источник эффективности государственной власти. Реальная управляемость достигается за счет таких механизмов, которые позволяют стимулировать местные инициативы и направлять их в нужное для проведения федеральной политики русло.

Как и для социальной политики в целом, основной целью реформ на местном уровне должна стать концентрация имеющихся ресурсов на помощи тем, кто наиболее остро в ней нуждается. При разработке социальных программ следует учитывать научные знания о природе бедности, поскольку для распределения общественных ресурсов в социальной сфере важнейшими являются три основных фактора.

1. Уровень неравенства, масштаб и природа бедности. В целом чем больше расслоение общества по доходам, тем актуальнее задача повышения адресности социальной помощи и сосредоточе-

101

ния ресурсов на помощи наиболее нуждающимся. Рассматриваются следующие вопросы: является ли бедность хронической (структурной) или временной проблемой, какие социально-де- мографические группы наиболее подвержены риску бедности, какова степень глубины и остроты бедности, каковы характеристики бедных на рынке труда, какой характер — географический, этнический или какой-либо другой — носит концентрация бедности и т.п.

2.Существующие программы. Прежний опыт социальной помощи может способствовать выбору более эффективной стратегии в меняющихся экономических условиях, если из него извлекаются продуманные уроки, а может и препятствовать нововведениям. Например, если традиционно помощь предоставлялась престарелым, то пересмотр программ в пользу семей с детьми или работающих бедных может создать негативное общественное мнение, которое будет сопротивляться изменениям. Известно, что в России до сих пор понятие «помощь бедным» подменяется понятием «помощь гражданам с особыми заслугами перед государством», и это создает трудности для реализации эффективных социальных преобразований.

3.Специфика региона и муниципального образования, включая существующую инфраструктуру и другие ограничения. Важными факторами являются объем бюджетных ресурсов, ситуация на рынке труда, уровень безработицы, состояние физической и финансовой инфраструктуры (наличие банковской системы, транспортная доступность органов социальной защиты населения и пр.), административные возможности органов социальной защиты по выявлению нуждающихся в различных видах помощи и их охвату.

Резкий всплеск интереса к тому, как эффективно управлять развитием экономики и социальной сферы муниципальных образований, в новой России произошел относительно недавно — во второй половине 1990-х — начале 2000-х годов. Этот интерес явился логическим следствием коренных политических и соци- ально-экономических реформ в нашей стране, следствием повышения роли муниципальных образований и особенно городов. Многие российские города осознают необходимость активизировать свою позицию в управлении городской экономикой, переходить к более эффективному использованию собственных всегда ограниченных ресурсов.

За рубежом, прежде всего в развитых странах Европы и Америки, эта проблематика возникла ранее, однако и там она относительно нова. Современные концепции муниципального экономического

102

развития распространились в различных странах мира только в конце прошлого столетия. К основным причинам возникновения этих концепций можно отнести:

ξобострение экономических и социальных проблем во многих странах мира, которое стало особенно заметным начи- ная со второй половины 1970-х годов;

ξнарастание специфических городских проблем (роль городов в обществе стремительно возрастала, они стали разрастаться, и это повлекло за собой проблемы, связанные с ростом урбанизации, социальными трансформациями, с усложнением городской инфраструктуры, изменением пространственной структуры городов);

ξусложнение механизмов управления на местном уровне (города, особенно большие, стали слишком сложными «организмами», что потребовало комплексных подходов к управлению ими на высоком качественном уровне);

ξглобализация и, как следствие, обострение межтерриториальной и международной конкуренции, в которую втянуты города, как «фокусы» всех социально-экономических процессов. Города стали постепенно превращаться в самостоятельные субъекты экономической жизни, им во все большей мере необходима собственная экономическая политика, они должны конкурировать в борьбе за инвестиции, за рабочую силу и т.д. Постепенное повышение прозрачности межрегиональных и международных границ привело к тому, что эта конкуренция стала переходить границы государств. Если раньше за инвестиции боролись разные города в пределах одного государства, то сейчас зачастую одинаковые проблемы решают города, находя-

щиеся в разных странах и конкурирующие в привлечении международных финансовых потоков.

Говоря о муниципальном социально-экономическом развитии, мы имеем в виду комплексный процесс изменений в экономике и социальной сфере муниципального образования, которые нацелены на улучшение качества жизни на данной территории.

7.2. nФОЙЧЙРБМЭОБА ТПЧЙБМЭОБА РПМЙУЙЛБ

Муниципальная социальная политика — это система целей, задач и механизмов их реализации, направленных на обеспечение населения социальными услугами, на содержание и развитие социальной сферы муниципального образования.

103

Муниципальная социальная политика строится в русле социальной политики государства и во взаимодействии с органами государственной власти, в первую очередь с органами власти объектов РФ. Через муниципальную социальную политику реализуются как собственные полномочия местного самоуправления, так и переданные на муниципальный уровень государственные полномочия в социальной сфере.

Социальная сфера и социальная политика (государственная

èмуниципальная) могут рассматриваться в широком и в более узком смысле слова. В ш и р о к о м с м ы с л е к социальной сфере относят все, что обеспечивает жизнедеятельность человека. В этом понимании вся муниципальная политика является социальной, в более у з к о м с м ы с л е под социальной сферой муниципального образования, как сказано, понимается сфера воспроизводства самого человека, его физических и духовных параметров, тогда как воспроизводство материально-веществен- ной среды обитания человека относится к градообслуживающей сфере. В настоящем параграфе мы дадим краткую характеристику социальной политики в широком смысле слова, а затем сосредоточимся на отдельных, более узких ее аспектах. В параграфе рассмотрены также вопросы занятости населения и обеспечения граждан жильем ввиду их огромной социальной значимости, хотя эти вопросы нельзя напрямую отнести к вложениям непосредственно в человека.

Социальная политика государства представляет собой систему принципов, целей, задач и средств, обеспечивающих такое социально приемлемое и допустимое материальное, политическое, культурное положение социальных групп и слоев населения, при котором они могут реализовать личные интересы и различными видами деятельности способствовать собственному развитию и развитию общества в целом.

Социальная политика осуществляется через интересы людей

èвыступает как управление интересами. Она призвана устранять противоречия между несовпадающими интересами различ- ных субъектов, между текущими и перспективными интересами общества.

Состояние социальной сферы в таком смысле служит интегральным показателем эффективности экономики страны, гуманности юриспруденции и политического устройства общества, его духовности. Важнейшими задачами государственной социальной политики являются обеспечение целостности сообщества, его устойчи- вости, возможности динамичного развития, недопущение социаль-

104

ных конфликтов. Управление социальной сферой осуществляется на всех уровнях публичной власти: федеральном, региональном и муниципальном. Функции каждого уровня определяются в соответствии с законодательно разграниченными полномочиями.

В мировой практике сформировалось несколько моделей социальной политики, учитывающей специфику разных стран. Основные характеристики этих моделей приведены в табл. 7.1.

Таблица 7.1. Модели социальной политики

105

Социал-демократическая модель опирается на принципы скандинавского или нордического подходов. Она исходит из того, что социальное обеспечение является правом всех граждан и должно обеспечиваться главным образом государственным сектором (бюджетом). Классическими странами, где применяется эта модель, считаются Швеция, Норвегия, Финляндия.

Консервативную модель называют континентальной европейской или институциональной. Ее центральный принцип — упор на рынок и страхование под государственным наблюдением. Изза приверженности к системе социального страхования, организуемой и финансируемой «социальными партнерами» (так называют в ЕС нанимателей и нанимаемых), консервативная модель основана на том, что труд определяет последующее социальное обеспечение. Страной, где максимально полно реализованы принципы консервативной модели, является Германия.

Либеральная модель отличается от консервативной по крайней мере в двух отношениях. Она предусматривает социальное обеспечение остаточного типа: люди должны быть способны существовать в обществе и без социального обеспечения. Далее, на правительство возложена ограниченная и тем не менее всесторонняя ответственность за социальное обеспечение граждан. Из-за остаточного характера финансирования социальных выплат реализация модели зависит от объема добровольной и неформальной помощи. Классическими странами либеральной модели считаются Великобритания и США.

Принципы католической модели приведены в ряде «папских писем», изданных Ватиканом в течение XX в. Главным из них остается идея вспомогательности, означающая, что ближайшая к человеку инстанция должна всегда пытаться решать возможные проблемы. Естественно, сам индивид и является такой инстанцией. Если он не может сам себе помочь, то вправе обращаться к семье и родственникам. Следующей инстанцией будет местная община, включая церковь и гражданские организации, а также соседей и т.д. Если и это не поможет, то индивиду следует воспользоваться услугами страхования. И последняя инстанция — государственный сектор. В католической модели основную роль играют семья и прочие институты гражданского общества в местной общине.

Комиссия Европейского сообщества (ЕС), к задачам которой относится разработка унифицированной модификации социальной политики для «общеевропейского дома», выделяет две модели, охватывающие все вышеперечисленные: «бисмарковскую» модель (по имени ее автора — канцлера Германии Бисмарка),

106

устанавливающую жесткую связь между уровнем социальной защиты человека и успешностью (длительностью) его профессиональной деятельности, и «бевериджскую» модель, исходящую из того, что любой человек, независимо от принадлежности к активному населению, имеет право на минимальную защищенность по отношению к заболеваниям, старости или иной причине сокращения своих ресурсов. В странах, выбравших эту модель, действуют системы обязательного страхования по болезни, а пенсионные системы обеспечивают минимальные доходы всем престарелым, независимо от уровня отчислений от заработной платы.

Государства, придерживающиеся «бисмарковской» модели, принято считать либеральными, а придерживающиеся «бевериджской» модели — социальными. В обобщенном виде различия между социальным и либеральным государством сводятся к сочетанию трех принципов социальной поддержки гражданина со стороны государства и общества: что ты имеешь; что ты сделал; кто ты есть.

 социальных государствах система социальной защиты основана прежде всего на принципе «кто ты есть» (к какой возрастной или социальной группе принадлежишь) и частично на принципе «что ты сделал» (трудовой стаж, средний заработок и т.д.). В этих государствах действуют мощные перераспределительные механизмы, позволяющие с помощью налогов забирать излишки у богатых в бюджет государства и отдавать их в качестве социальной поддержки бедным. Следствием высокого уровня налогообложения в социальных государствах являются относительно низкие темпы экономического роста.

Либеральное государство отдает приоритет темпам роста экономики и снижению налогового бремени. В социальной сфере оно действует главным образом на основе принципа «что ты имеешь» и частично «что ты сделал» и стремится ограничить социальную политику помощью лишь тем, кто не имеет других достаточных доходов (так называемой адресной помощью). Социальные права человека обусловлены отчислениями, которые выплачиваются им на протяжении всей активной жизни, т.е. социальные выплаты принимают форму отложенных доходов (страховых взносов). Общественные и муниципальные органы помогают отдельному человеку или семье, когда возможности последних оказываются исчерпанными. В соответствии с идеологией либерального государства это сохраняет стремление индивида к самостоятельности и самореализации и предотвращает перенесение ответственности на общество.

107

Социальная политика в РФ исходит из конституционного определения России как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

ÂРФ охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечи- вается государственная поддержка семьи и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (ст. 7 Конституции РФ) [1].

Конституция гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ст. 38, 39).

Âэтих целях в РФ развивается система государственных и муниципальных служб, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Конституция провозглашает право каждого: на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены (ст. 37); на жилище (ст. 40); на медицинскую помощь в государственных

èмуниципальных учреждениях здравоохранения за счет бюджетных средств, страховых взносов и других источников (ст. 41); на бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях (ст. 43); на пользование учреждениями культуры и доступ к культурным ценностям (ст. 44).

При разработке социальной политики должны определяться приоритеты, которые в данный конкретный момент являются для общества наиболее настоятельными и неотложными, требуя первоочередного решения. Государственная и муниципальная социальная политика реализуется через социальное планирование и управление посредством системы социальных мероприятий и программ, проводимых федеральными, региональными и местными органами. Последовательность этапов (алгоритм) выработки и реализации социальной политики представлена на рис. 7.1.

Муниципальный уровень призван конкретизировать методы, способы и механизмы достижения целей, определенных в рамках федеральной и региональной социальной политики, в привязке к особенностям конкретных территорий. Задачей органов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению явля-

108

ется непосредственное предоставление комплекса социальных услуг, обеспечивающих условия для жизнедеятельности человека и его воспроизводства. На основе региональных норм и нормативов органами местного самоуправления могут разрабатываться местные социальные нормы и нормативы, учитывающие специфику конкретного муниципального образования.

Ⱥɥɝɨɪɢɬɦ ɜɵɪɚɛɨɬɤɢ ɫɨɰɢɚɥɶɧɨɣ ɩɨɥɢɬɢɤɢ

ɋɨɰɢɚɥɶɧɚɹ ɞɢɚɝɧɨɫɬɢɤɚ, ɜɵɹɜɥɟɧɢɟ ɫɨɰɢɚɥɶɧɵɯ ɩɪɨɛɥɟɦ

Ɉɩɪɟɞɟɥɟɧɢɟ ɫɨɰɢɚɥɶɧɵɯ ɩɪɢɨɪɢɬɟɬɨɜ, ɫɨɰɢɚɥɶɧɨɟ ɰɟɥɟɩɨɥɚɝɚɧɢɟ

Ɋɚɡɪɚɛɨɬɤɚ ɫɢɫɬɟɦɵ ɫɨɰɢɚɥɶɧɵɯ ɩɨɤɚɡɚɬɟɥɟɣ, ɧɨɪɦ ɢ ɧɨɪɦɚɬɢɜɨɜ

Ɉɰɟɧɤɚ ɪɟɫɭɪɫɨɜ, ɧɟɨɛɯɨɞɢɦɵɯ ɞɥɹ ɞɨɫɬɢɠɟɧɢɹ ɧɚɦɟɱɟɧɧɵɯ ɰɟɥɟɣ

Ɋɚɡɪɚɛɨɬɤɚ ɫɢɫɬɟɦɵ ɦɟɪɨɩɪɢɹɬɢɣ, ɫɨɝɥɚɫɨɜɚɧɧɵɯ ɩɨ ɫɪɨɤɚɦ, ɪɟɫɭɪɫɚɦ ɢ ɢɫɩɨɥɧɢɬɟɥɹɦ

Ɉɰɟɧɤɚ ɫɨɰɢɚɥɶɧɵɯ, ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɢɯ ɢ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɢɯ ɩɨɫɥɟɞɫɬɜɢɣ ɪɟɚɥɢɡɚɰɢɢ ɪɚɡɪɚɛɨɬɚɧɧɨɣ ɫɢɫɬɟɦɵ ɦɟɪ

Ðèñ. 7.1. Алгоритм выработки социальной политики

Компетенция муниципальных образований разных типов в сфере социальной политики определена Федеральным законом 2003 г. и приведена ниже. Компетенция городских округов вклю- чает в себя сумму компетенции поселений и муниципальных районов.

Принцип разделения компетенции между поселениями и муниципальными районами состоит в том, что на уровень муниципальных районов вынесены в основном вопросы образования и здравоохранения, требующие соответствующей инфраструктуры, сложного оборудования и технических средств, информационного обеспечения, подготовленных кадров и значительных расходов на содержание.

109

Поселения: организация библиотечного обслуживания населения; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселений услугами организаций культуры; охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории

èкультуры) местного (муниципального) значения; обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физиче- ской культуры и спорта; создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения; оказание содействия в установлении опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения.

Муниципальные районы: организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенным к компетенции субъектов РФ; организация предоставления дополнительного образования; организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования; организация отдыха детей в каникулярное время; организация оказания скорой медицинской помощи (за исключением санитарноавиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбула- торно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов; опека и попечительство; организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора).

Фактический объем социальных услуг, предоставляемых населению органами местного самоуправления, значительно шире предусмотренного Федеральным законом 2003 г.

Âчастности, многие муниципальные образования содержат: комплексные центры социального обслуживания ветеранов и других социальных групп; социально-реабилитационные центры

èсоциальные приюты для несовершеннолетних; дома инвалидов

èпрестарелых; детские дома; учреждения временного проживания для лиц без определенного места жительства или попавших в критические жизненные ситуации (беженцы, погорельцы и т.п.); центры психолого-педагогической помощи населению; центры экстренной психологической помощи по телефону и т.д.

Органы местного самоуправления осуществляют также мероприятия и содержат организационные структуры по борьбе с наркоманией, с детской беспризорностью, содействуют организации занятости населения, участвуют в подготовке и регистрации трудовых соглашений между трудовыми коллективами и работо-

110