Международное регулирование деятельности в области гражданской авиации Российской Федерации

Так, например, ст. 4 Конституции закрепляя полный и исключительный суверенитет на всю территорию Российской Федерации, тем самым определяет, что государственная власть распространяется на всю территорию, находящуюся под юрисдикцией России. При этом государственная власть распространяется именно на всю, без исключения, территорию России: на все сухопутные, водные и воздушные пространства, находящиеся под юрисдикцией Российской Федерации, а также объекты с государственной символикой России (корабли, авиалайнеры и пр.).

Статья 8 Конституции РФ признает и закрепляет равным образом частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности, что, в конечном итоге, определяет стратегию в области коммерческой эксплуатации воздушного транспорта.

Как уже отмечалось, особую роль среди законов, являющихся источниками воздушного права, играет Воздушный Кодекс Российской Федерации. В общей иерархии законодательства России он относится к разряду обыкновенных законов – законов, которыми обеспечивается детальное регулирование комплекса однотипных отношений.

Все решения Правительства РФ, Министерств и ведомств по вопросам, отнесенным к сфере его применения, должны приниматься в соответствии с Воздушным кодексом.

Многочисленную группу источников воздушного права России составляют нормативные правовые акты уполномоченного органа в области гражданской авиации: Федеральные авиационные правила,

авиационные правила, наставления, положения, руководства,

указания и т. д.

Акты уполномоченного органа в области гражданской авиации по содержанию могут быть индивидуального применения и нормативного характера. Приказами могут утверждаться и вводиться в действие Наставления, Федеральные авиационные правила и другие специальные для гражданской авиации акты.

Руководители региональных управлений гражданской авиации, авиапредприятий, учебных заведений, авиаремонтных заводов и другие издают акты, как правило, в форме приказов, распоряжений и т. д., которые имеют ограниченное применение (для отдельного региона, отдельного предприятия и т. д.).

Определенное место среди источников воздушного права занимают

многосторонние и двусторонние договоры и соглашения между Россией и другими странами, регулирующие различные правоотношения, возникающие в процессе международных воздушных сообщений. В ст.3 Воздушного кодекса (ВК) РФ прямо определяется, что если международным договором Российской Федерации установлены иные

11

правила, чем те, которые предусмотрены ВК РФ, следует применять правила международного договора.

Нормативные акты общественных организаций или с их участием (на всех уровнях) могут быть признаны источниками воздушного права в том случае, если они санкционированы государством (государственными органами) или прияты совместно (например, все формы коллективных договоров).

Таким образом, в практике государственного руководства гражданской авиацией России сложилась единая система воздушного законодательства, состоящая из законов и нормативных правовых актов различной юридической силы. Единство этой системы обеспечивается соответствием каждого правового акта акту вышестоящего органа и, в конечном итоге, Конституцией Российской Федерации.

Также следует отметить, что воздушное законодательство – это не природный продукт, а искусственно созданная человеком правовая система, предназначенная упорядочить, ввести в правовое русло использование воздушного пространства авиацией по определенным законам и правилам.

12

Раздел 2.

СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ И МЕХАНИЗМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ГРАЖДАНСКОЙ АВИАЦИИ

Качественно новый этап развития Российской Федерации, социально-экономические реформы и политические преобразования повлекли кардинальные изменения в системе государственного управления, в его функциях, методах и формах. С управлением связаны многие происходящие в обществе явления (латинский термин «administration» означает руководство чем-либо или кем-либо). Руководство деятельностью в сфере гражданской авиации осуществляют федеральные органы исполнительной власти, посредством которых государство реализует свои функции по государственному регулированию и контролю деятельности на воздушном транспорте.

Государственное управление – это конкретный вид деятельности по реализации единой государственной власти, имеющий исполнительнораспорядительный характер. В первую очередь оно направлено на претворение в жизнь законов, указов Президента. Помимо этого, во исполнение данных нормативных актов государственные органы (субъекты государственного управления) наделены государственновластными полномочиями и вправе заниматься распорядительством – отдавать властные указания (распоряжения), обязательные к исполнению.

Государственное управление предполагает:

вертикальность системы исполнительно-распорядительных органов;

реализацию юридически властных полномочий субъектами государственного управления в административном порядке;

возможность административного правотворчества, когда субъекты управления самостоятельно устанавливают правовые нормы.

Таким образом, государственное управление в широком смысле – это организующая и распорядительная деятельность всех органов государственной власти, в узком смысле – это исполнительнораспорядительная деятельность государственных органов (должностных лиц), направленная на реализацию задач исполнительной власти.

Раскрывая сущность государственного управления, необходимо остановиться на его функциях – основных направлениях деятельности

субъекта управления.

Можно выделить следующие функции государственного управления:

1)сбор и обработка (учет и анализ) социальной информации;

2)прогнозирование – научно обоснованное предвидение результатов деятельности;

13

3)планирование – определение мероприятий на будущее для достижения определенных целей;

4)координация – своевременное внесение изменений в деятельность объектов для достижения общего результата;

5)контроль – проверка соответствия выполнения деятельности практической установке;

6)учет – определение качественных и количественных результатов деятельности – функция, циклически переходящая в первую, – сбор и обработка информации.

Процесс управления, таким образом, осуществляется в четко определенной последовательности.

Форма управления – это внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

Вид конкретной формы управленческой деятельности определяется характером действий органов государственного управления по осуществлению возложенных на них функций. В одних случаях данные действия влекут за собой юридические последствия (возникают, изменяются или прекращаются административно-правовые отношения; изменяется правовой статус организации, индивида), в других – такие юридические последствия не возникают.

В соответствии с этим формы управленческой деятельности подразделяются на правовые и неправовые.

Правовые формы государственного управления могут быть представлены следующими видами:

1)принятие нормативных актов. Органы государственного управления вправе принимать решения, облеченные в установленную форму, имеющие значение для населения РФ, субъекта РФ и т. п.;

2)издание индивидуальных (административных) актов – в

данном случае акт обращен к определенному лицу (лицам) и является административным фактом, служащим основанием возникновения, изменения и прекращения конкретных административно-правовых отношений;

3)заключение договоров. Органы управления заключают ряд договоров, которые служат средством реализации их управленческих задач

ифункций;

4)совершение других юридически значимых действий. Например,

разрешение гражданам на совершение определенных действий; выдача официальных документов (удостоверений, лицензий и т. д.). Указанные действия совершаются на основе юридических актов.

Неправовые формы государственного управления не требуют полного и строгого, определенного законом юридического оформления, не

14

связаны с совершением юридически значимых действий и не влекут юридических последствий. Их видами выступают:

1)осуществление организационных действий. В таких действиях находит свое отражение повседневная работа сотрудников управленческих органов;

2)выполнение материально-технических операций. В основном это работа по анализу информации и проведению исследований и разработок (учет, статистика, делопроизводство, подготовка отчетных данных и т. д.).

Правовые формы государственного управления можно классифицировать по следующим основаниям:

усовершенствование, изменение и отмена, иными словами, издание нормативных юридических актов;

 правоприменительная – это установление фактических обстоятельств дела, выбор, отыскание соответствующей нормы права, которую надлежит применить к данной ситуации, принятие по делу решения, исполнение акта применения нормы права;

2) по целенаправленности:

внутриуправленческая деятельность, осуществляемая для решения организационно-штатных вопросов, для налаживания делопроизводства, для руководства сотрудниками внутри самого органа и управления нижестоящими по подчиненности органами;

внешнеуправленческая деятельность, которая осуществляется в целях выполнения возложенных на орган задач и функций, составляющих содержание управленческой деятельности, которая направлена на неподчиненные органы и граждан, иными словами, это воздействие на общественные отношения в сфере государственного управления;

3) по объему:

общеобязательные;

адресованные конкретным объектам.

Главенствующая роль в системе административно-правовых форм отводится правовым актам управления.

Под методами обычно понимают способы или средства практической реализации задач и целей исполнительной власти.

Выделяют следующие методы управления:

а) наблюдение – пассивный метод деятельности органов управления. Он способствует выявлению положения дел на объекте и дает возможность правильно его оценить;

б) контроль – «слежение» за положением дел с целью корректирующего воздействия на объект управления. В этом случае пассивное наблюдение сменяется активными действиями;

15

в) разработка мер – активный метод управления для непосредственного управления хозяйственной деятельностью.

Указанные методы неразрывно связаны друг с другом и последовательно применяются полномочными органами и должностными лицами в зависимости от достижения поставленных целей управленческой деятельности.

Административно-правовая организация государственного

управления носит отраслевой или межотраслевой характер.

Отрасль управления – совокупность субъектов хозяйственной деятельности независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, разрабатывающих и (или) производящих продукцию (выполняющих работы и оказывающих услуги) определенных видов, которые имеют однородное потребительское и функциональное назначение.

Традиционно отраслевыми органами государственного управления выступают министерства. Однако в настоящее время это органы исполнительной власти, проводящие государственную политику и осуществляющие управление в установленной сфере деятельности, а также координирующие в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. В системе отраслевого управления в настоящее время наметились

две группы органов: органы специализированного отраслевого управления

(Министерство сельского хозяйства РФ) и органы управления укрупненными отраслями (Министерство транспорта РФ).

Межотраслевое управление – исполнительная и распорядительная деятельность, которая осуществляется органами государственного управления, выполняющими специализированные функции для нескольких отраслей или сфер управления. К таким органам можно отнести Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерство экономического развития РФ, Министерство финансов РФ и т. д.

На практике органы, выполняющие специализированные межотраслевые функции, создаются в форме федеральных министерств, государственных комитетов, российских агентств, федеральных служб и надзоров. Они осуществляют полномочия в отношении организационно не подчиненных им органов исполнительной власти, а также предприятий, учреждений и организаций.

Транспорт является важнейшей составной частью производственной инфраструктуры России. Его устойчивое и эффективное функционирование является необходимым условием стабилизации, подъема и структурной перестройки экономики, обеспечения целостности

16

страны, обеспечения обороны и безопасности, повышения уровня жизни населения.

Всоответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации относятся федеральный транспорт, а также федеральные пути сообщения. К ведению субъектов Российской Федерации относятся транспортное обслуживание населения, а также другие вопросы регионального характера в сфере транспорта. В связи с этим управление в области транспорта осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровне органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Внастоящее время существуют следующие виды транспорта: железнодорожный, водный (морской и внутренний водный), автомобильный, воздушный (гражданская авиация), а также специальные виды транспорта.

Функциональным содержанием деятельности уполномоченных органов в сфере гражданской авиации является осуществление планирования, координации, регулирования и контроля всех звеньев авиатранспортной системы. Особое внимание государственных органов необходимо сосредоточить на создании эффективной системы государственного регулирования и контроля деятельности в сфере гражданской авиации.

Воздушный кодекс Российской Федерации (ВК РФ) в гл. III, IV устанавливает органы государственного регулирования в сфере авиации и цели государственного контроля деятельности в области авиации.

Всоответствии со ст. 24 Воздушного кодекса РФ государственное регулирование (исполнительно-распорядительная деятельность) в области ГА осуществляется уполномоченным органом в области гражданской авиации в пределах, установленных этим органом, его структурными подразделениями и территориальными органами.

Сущность государственного регулирования в рассматриваемой сфере состоит в установлении государством общих правил осуществления деятельности в области гражданской авиации и общих принципов ответственности за их нарушение. Основной целью государственного регулирования в области ГА является обеспечение безопасности полетов, воздушных судов, авиационной безопасности, качества работ и предоставляемых услуг. Единообразие требований, практики, процедур является необходимым условием существования всемирной аэронавигации

ивоздушного транспорта. Основа авиационных стандартов была заложена в Чикагской конвенции (1944 г.)6 и приложениях к ней, под которыми поставили свои подписи более 180 государств.

6Конвенция о международной гражданской авиации. Чикаго, 7 декабря 1944 г.

17

Основной целью Чикагской конвенции является обеспечение безопасности и последовательного развития авиационной деятельности, поддержка сотрудничества между различными странами.

Согласно Чикагской конвенции, была создана Международная организация гражданской авиации (ИКАО), основной целью которой является выработка и принятие международных авиационных стандартов. Международные требования, которые содержатся в Стандартах ИКАО и Приложениях к Чикагской конвенции, должны реализовываться во внутренних законах, правилах и наставлениях государства, а национальные власти, осуществляющие государственное регулирование деятельности гражданской авиации, должны обеспечить соответствие персонала, процедур и оборудования международным стандартам, принятым ИКАО.

Для создания системы государственного регулирования требуется выполнить два предварительных условия:

–каждому государству – участнику Чикагской конвенции следует принять основное авиационное законодательство, предусматривающее разработку и опубликование кодекса аэронавигационных правил,

согласующихся с Приложениями к Чикагской конвенции (параграф 1.2.1 Doc. 8335)7;

–создать соответствующие государственные органы со всеми полномочиями, достаточными для осуществления предписанных им функций и обеспечения соответствия правилам (параграф 2.1.1 Doc. 8335).

При предъявлении требований к воздушному законодательству

выделяются три основных вопроса:

Первый состоит в том, устанавливает ли воздушное законодательство те полномочные органы, которые должны нести ответственность за выполнение авиационных функций.

Второй вопрос состоит в том, наделяются ли эти органы полномочиями и правом принятия по своему усмотрению более специфических авиационных требований посредством выработки собственных регламентов, порядков и процедур.

Наконец, последний вопрос – внедряет ли данное воздушное законодательство те стандарты и требования международного права, под которыми стоит подпись государства.

В отношении адекватности создаваемого органа гражданской авиации раздел 2.3 документа ИКАО за №8335 «Руководство по процедурам эксплуатационной инспекции, сертификации и постоянного надзора»8 предусматривает следующее: объем функций, возлагаемых на директора органа гражданской авиации, не изменяется сколько-нибудь

7Конвенция о международной гражданской авиации. Чикаго, 7 декабря 1944 г. 8Там же.

18

значительно в зависимости от государства, а размер и структура такого органа, напротив, зависит от количества, масштаба и сложности работы гражданской авиации конкретного государства.

Регулирующие и контролирующие функции органа в сфере гражданской авиации заключаются в следующем:

–создание системы сертификации на воздушном транспорте;

–обязательная сертификация в качестве объектов этой системы воздушных судов и другой авиационной техники, составляющих технологических процессов, предоставляемых услуг и др.;

–обязательная сертификация в качестве субъектов этой системы эксплуатантов, авиационных учебных центров, авиационного персонала и др. в качестве основы обеспечения безопасности на воздушном транспорте (ВТ) и средства эффективного государственного регулирования деятельностью;

–лицензирование коммерческой деятельности предприятий в качестве средства правового и экономического государственного регулирования на ВТ;

–сертификационное и лицензионное инспектирование для установления и поддержания соответствия параметров объектов и субъектов воздушного транспорта государственным требованиям;

–государственные контроль и надзор за деятельностью сертифицированных и лицензированных авиапредприятий, отдельных объектов системы сертификации и, прежде всего, персонала органов государственного управления ВТ и авиапредприятий, их соответствием установленным к ним государственным требованиям.

В сфере регламентирования авиационной деятельности, особенно в отношении обеспечения соответствия высочайшим стандартам безопасности на воздушном транспорте, одинаково важным являются как национальное, так и международное право.

Фундамент для авиационных стандартов был заложен в Чикагской конвенции и приложениях к ней, и национальные власти должны обеспечивать соответствие персонала, процедур и оборудования международным стандартам, принятым ИКАО.

19

Раздел 3.

МЕЖДУНАРОДНОЕ ВОЗДУШНОЕ ПРАВО. ПРИНЦИПЫ И ОСНОВНЫЕ ИСТОЧНИКИ МЕЖДУНАРОДНОГО ВОЗДУШНОГО ПРАВА

Международное право – это сложный комплекс юридических норм, создаваемых государствами и межгосударственными организациями путем соглашений и представляющих собой самостоятельную правовую систему, предметом регулирования которой являются межгосударственные и иные международные отношения, а также определенные внутригосударственные отношения.

В этом вводном и лаконичном определении выражены наиболее существенные черты международного права. Для его более полного понимания необходимо учитывать и другие признаки, прежде всего участие в создании норм наряду с государствами некоторых других субъектов права, своеобразные способы реализации и обеспечения исполнения международно-правовых норм посредством коллективных или индивидуальных действий самих государств.

Международное право по его изначальным характеристикам – совокупность юридических норм и регулятор определенных отношений – родственно праву государства (внутригосударственному, национальному праву), являющемуся традиционным объектом юриспруденции, начиная с теории государства и права.

Международному праву как терминологической категории присуща определенная степень условности. Исторически сложившийся и принятый в государственных и межгосударственных актах, иных официальных документах, в научных изданиях и учебных курсах термин «международное право» не вполне адекватен истинному значению понятия.

Его прообразом является сложившийся в римском праве термин «jusgentium» (право народов).

Реально существует межгосударственное право, поскольку и создается оно не народами непосредственно, а главным образом государствами, как суверенными политическими организациями, и ориентировано прежде всего на регулирование межгосударственных взаимосвязей, и обеспечивается преимущественно усилиями самих государств.

Предмет регулирования. Отношения, регулируемые международным правом, нередко отождествляются с понятием

«международные правоотношения», которые включают отношения:

20