Международное регулирование деятельности в области гражданской авиации Российской Федерации
.pdfВсе члены экипажа воздушного судна должны быть ознакомлены с законами, правилами и процедурами, касающимися их обязанностей и применимыми к районам пролета ВС, используемым аэродромам и соответствующим аэронавигационным средствам, в воздушном пространстве которых выполняются полеты, а также государства регистрации ВС и государства эксплуатанта.
Члены летного экипажа ВС допускаются до выполнения своих функций, если они прошли подготовку по разработанной эксплуатантом программе подготовки для выполнения возложенных на них обязанностей, а при выполнении международных полетов в воздушном пространстве государств, не использующих при ведении радиотелефонной связи русский язык, – подготовку и проверку знания английского языка в соответствии с требованиями ФАП «Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации», а также процедуры изучения правил, изложенных в сборниках аэронавигационной информации государства, в воздушном пространстве которого планируется выполнять полеты (п. 5.84).
Эксплуатант устанавливает достаточное число членов кабинного экипажа ВС для каждого типа самолета, исходя из пассажиро-вместимости или числа перевозимых пассажиров, для того чтобы обеспечить безопасную и быструю эвакуацию людей, а также выполнение необходимых функций в аварийной обстановке или в ситуации, требующей аварийной эвакуации, но не менее установленного РЛЭ. Эксплуатант определяет эти функции на каждый тип воздушного судна в РПП.
Деятельность экипажа осуществляется под руководством командира ВС. В общем виде обязанности командира воздушного судна излагаются в ВК РФ (п. 2 ст. 57). Командир ВС руководит работой экипажа, отвечает за дисциплину и порядок на воздушном судне, а также принимает необходимые меры по обеспечению безопасности находящихся на борту ВС людей, сохранности судна и находящегося на нем имущества.
К деятельности экипажа, которой руководит командир ВС, относятся (см. тему 4):
предполетная подготовка экипажа;
проверка состояния и готовности к полету ВС и его оборудования;
загрузка воздушного судна;
эксплуатация ВС и его оборудования при выполнении полета;
другие работы, связанные с производством полетов, обеспечением их безопасности.
Обеспечение полетов воздушных судов организуется и осуществляется в соответствии с требованиями ст. 69 ВК РФ и гл.VIII ФАП «Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации
71
Российской Федерации» (утв. Приказом Минтранса РФ от 31.07.2009 № 128)53.
Правила полетов – совокупность установленных государством правовых норм, регулирующих связанные с полетом и маневрированием ВС действия командиров ВС (пилотов) как участников воздушного движения. В отличие от правил пилотирования, определяющих технические требования, которые должны соблюдаться пилотом при управлении ВС и эксплуатации его оборудования, правила полетов регулируют отношения, возникающие у командиров ВС в процессе производства полетов с командирами других ВС, которые находятся в полете (например, при визуальном расхождении ВС в полете для предупреждения столкновения между ними и др.), с органами ОВД (например, при получении разрешения на вылет, посадку и др.), а также по поводу соблюдения запретов и ограничений в отношении полетов ВС, установленных для защиты охраняемых государством интересов. В последнем случае правила предписывают командиру ВС соблюдать требования, направленные на защиту:
интересов внешней безопасности и обороноспособности страны (например, запрещают нарушать установленные запретные зоны, зоны ограничения полетов и др.);
личных и имущественных интересов физических и юридических лиц (например, обязывают выдерживать минимальные безопасные высоты полета, соблюдать ограничения в отношении полетов над населенными пунктами и др.);
безопасности данного ВС и других ВС (например, запрещают отклоняться от воздушной трассы, снижаться ниже приборной безопасной высоты в целях перехода на визуальный полет при внезапном попадании в условия плохой видимости и др.).
Установление правил полетов происходит под влиянием целого ряда факторов: типов ВС, уровня их технической оснащенности, географических особенностей места совершения полета (равнинная, горная местность, полеты в условиях пустынь, Арктики, Антарктики и т. д.), вида деятельности, осуществляемой с помощью ВС. Например, полеты по выполнению авиационных работ, испытательные, спортивные, учебные полеты, вылеты для целей поиска и спасания и т. д. отличаются значительной спецификой от полетов рейсовых самолетов.
Вместе с тем существует группа относительно стабильных правил полетов общего характера, которые складываются под влиянием
53Федеральные авиационные правила «Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации», утв. Приказом Минтранса РФ от 31.07.2009 № 128.
72
объективных требований к обеспечению БП любого летательного аппарата, а также воздушной обстановки в целом.
Подавляющее большинство правил полетов относится по времени их применения к периоду нахождения ВС в полете, а также к движению по площади маневрирования аэродрома для целей вылета и заруливания на стоянку после посадки. Часть правил определяет действия командира ВС до начала полета и касается изучения данных о фактической и прогнозируемой погоде в районе полета, подготовки плана полетаи его представления в орган ОВД, получения разрешения на вылет и др., а также после выполнения полета (передача сообщения в орган ОВД об окончании полета).
Виды полетов. Полеты гражданских воздушных судов классифицируются по правилам выполнения, использованию элементов структуры воздушного пространства (по району выполнения), метеорологическим условиям выполнения, времени суток, физикогеографическим условиям, высоте выполнения, месту и способам выполнения.
Правила полетов подразделяются на два основных вида: правила визуальных полетов и правила полетов по приборам.
Правила визуальных полетов применяются, когда пилотирование ВС и его навигация осуществляются визуально. В основе ПВП лежит принцип «вижу и меня видят». Иногда этот принцип формулируют несколько иначе: «вижу и избегаю столкновений». Выполняя полет по ПВП, командир ВС должен постоянно вести визуальное наблюдение за воздушной обстановкой и в ходе полета и маневрирования выдерживать установленные интервалы с другими ВС, находящимися в полете. Если полет выполняется на малых высотах, командир ВС обязан также визуально наблюдать за впереди расположенной местностью, выдерживать истинную безопасную высоту полета и обходить искусственные препятствия. Выдерживание установленного маршрута полета осуществляется по наземным ориентирам, имеющимся на борту навигационным приборам.
При выполнении полета по ПВП экипаж ВС осуществляет постоянное прослушивание радиочастот органа ОВД (управления полетами), который осуществляет обслуживание (управление) полета ВС, и передает донесения о своем местонахождении.
Правила полетов по приборам применяются, когда пилотирование ВС и его навигация осуществляются по пилотажно-навигационным приборам. К полетам по ППП допускаются пилоты, имеющие соответствующую квалификацию и допуск для производства таких полетов, и воздушные суда, бортовое пилотажно-навигационное оборудование которых позволяет выполнять полет по приборам. ППП
73
рассчитаны на применение в контролируемом воздушном пространстве под контролем и управлением со стороны органа ОВД, осуществляющего диспетчерское обслуживание. ППП, в отличие ПВП, предполагают возложение на орган ОВД обязанностей по обеспечению безопасного эшелонирования ВС, т. е. их рассредоточения между собой на установленные дистанции и интервалы.
Выполняя полет по ППП, командир ВС обязан до начала полета представить в орган ОВД план полета, в котором по установленной форме указываются время вылета, аэродромы вылета, назначения и запасные аэродромы, маршрут, эшелон (высота), другие параметры полета и т. д.
На протяжении всего полета командир ВС обязан поддерживать непрерывную двустороннюю радиосвязь с органом ОВД, своевременно и точно информировать его о фактических местоположении, высоте и условиях полета ВС, запрашивать и получать информацию, необходимую для безопасного выполнения полета.
При невозможности выполнения полета по ПВП командир ВС обязан перейти на выполнение полета по ППП при наличии соответствующего допуска. Командир ВС, не имеющий допуска к полетам по ППП, обязан возвратиться на аэродром вылета или произвести посадку на ближайшем запасном аэродроме. Полеты ВС в воздушном пространстве Российской Федерации выполняются в соответствии с установленными Федеральными правилами использования воздушного пространства Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 № 138), Федеральными авиационными правилами полетов в воздушном пространстве Российской Федерации (утв. Приказом Министра обороны Российской Федерации, Минтранса Российской Федерации, Российского авиационно-космического агентства от 3103.2002 № 136/42/51), ФАП «Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации» (утв. Приказом Минтранса РФ от 31.07.2009 № 128) и Руководством по производству полетов эксплуатанта, разработанным с учетом требований этих ФАП.
Полеты воздушных судов в воздушном пространстве Российской Федерации выполняются по воздушным трассам, МВЛ и установленным маршрутам. Направление, ширина воздушных трасс, МВЛ и установленных маршрутов, а также эшелоны (высоты) полетов устанавливаются с соблюдением требований безопасности полетов.
Для аэродрома, воздушного судна, командира воздушного судна, вида авиационных работ устанавливаются минимумы выполнения полетов. Основными параметрами при установлении минимумов выполнения полетов являются высота принятия решения, высота нижней границы облаков, видимость на ВПП, видимость, а дополнительно для сверхлегких самолетов – степень атмосферной турбулентности, болтанки.
74
Высота принятия решения – высота, установленная для точного захода на посадку, на которой должен быть начат маневр ухода на второй круг в случае, если до достижения этой высоты командиром ВС не был установлен необходимый визуальный контакт с ориентирами для продолжения захода на посадку или положение ВС в пространстве, или параметры его движения не обеспечивают безопасности посадки.
Минимальная высота снижения – высота, установленная для неточного захода на посадку, ниже которой снижение не может производиться без необходимого визуального контакта с ориентирами.
Высота нижней границы облаков – расстояние по вертикали между земной (водной) поверхностью и нижней границей самого низкого слоя облаков.
Видимость (дальность видимости) – максимальное расстояние, с
которого видны и опознаются объекты.
Видимость на ВПП – максимальное расстояние, в пределах которого пилот ВС, находящегося на осевой линии ВПП, может видеть маркировку ее покрытия или световые ориентиры. За видимость на ВПП ночью принимается видимость световых ориентиров.
Видимость полетная – видимость из кабины ВС в полете.
Видимость метеорологическая – горизонтальная видимость,
определяемая метеорологической службой с помощью технических средств или визуально по ориентирам видимости.
Международный полет воздушных судов – полет ВС в воздушном пространстве более чем одного государства (п. 1 ст. 79 ВК РФ).
При международном полете ВС должны соблюдать правила полетов, действующие в месте выполнения полета, и другие регулирующие эксплуатацию и навигацию ВС правила, установленные государством, в котором находится ВС. Должны выполняться также правила паспортного, таможенного, валютного, санитарного и других видов контроля, предусмотренные государством для въезда пассажиров и членов экипажа ВС, ввоза, вывоза и транзитных перевозок грузов и почты. Правила, регулирующие, согласно национальному законодательству, все вопросы производства международных полетов и осуществления связанной с ними деятельности, публикуются государствами для сведения иностранных эксплуатантов (владельцев) ВС в Сборнике аэронавигационной информации Российской Федерации (п. 3 ст. 79 ВК РФ).
Международные полеты ВС выполняются на основе международных договоров РФ или разрешений, выдаваемых в порядке, установленном Правительством РФ.
Международные полеты производятся по международным воздушным трассам и в аэропорты, открытые для международных полетов.
75
Для выполнения полетов ВС иностранных государств в воздушном пространстве РФ эксплуатанты обязаны предоставить специально уполномоченному органу в области ГА сведения о страховании или об ином обеспечении ответственности за причинение вреда третьим лицам и ВС. Условия такого обеспечения устанавливаются специально уполномоченным органом в области ГА.
Международные полеты подразделяются на регулярные и нерегулярные.
Международные полеты регулярные – международные полеты,
которые характеризуются следующими признаками:
осуществляются с целью перевозки пассажиров, грузов и
почты;
доступны для любого лица, пожелавшего воспользоваться услугами воздушной перевозки;
производятся между одними и теми же двумя пунктами и более в соответствии с опубликованным расписанием либо при отсутствии такого расписания – рейсами, настолько частыми и регулярными, что они в своей совокупности представляют собой явную систематическую серию.
Рейсы, осуществляемые дополнительно к расписанию в целях обеспечения существующей потребности в перевозках по установленной воздушной линии, также относятся к регулярным полетам. Согласно Чикагской конвенции 1944 г., никакие международные регулярные полеты не могут осуществляться над территорией или на территорию Договаривающегося государства, кроме как по специальному разрешению
ииной санкции этого государства и в соответствии с условиями такого разрешения или санкции. Практически право на выполнение международных регулярных полетов и осуществление воздушных перевозок предоставляется на основании двусторонних межгосударственных соглашений о воздушном сообщении.
Международные полеты нерегулярные – международные полеты,
которые по одному или нескольким признакам не могут быть отнесены к международным полетам регулярным. По общему правилу это эпизодические, разовые полеты. Весьма распространены нерегулярные полеты, осуществляемые для обеспечения чартерных перевозок.
В отношении международных нерегулярных полетов, в отличие от полетов регулярных, в Чикагской конвенции 1944 г. предусмотрено право ВС Договаривающихся государств выполнять такие полеты на (или через) территорию других Договаривающихся государств и совершать в их пределах посадку с некоммерческой целью без необходимости получения на это предварительного разрешения. Государства сохраняют за собой право требовать от ВС:
совершения посадки при транзитных беспосадочных полетах;
76
выполнения полетов по предписанным маршрутам или получения специального разрешения, если полет предполагается выполнять над районами, которые недоступны или не имеют надлежащих аэронавигационных средств;
соблюдать правила, условия и ограничения, установленные государством в отношении перевозки пассажиров, грузов и почты за вознаграждение или по найму при международных нерегулярных полетах ВС.
Чикагская конвенция решает вопрос о взаимном предоставлении права на выполнение международных нерегулярных полетов. Порядок реализации этого права определяется государствами с учетом международных обязательств посредством издания соответствующих законодательных актов или, что характерно для чартерных перевозок, соглашений с заинтересованными странами. Для выполнения международных нерегулярных полетов государства обычно требуют представления предварительной заявки (уведомления) на предстоящий полет с приложением установленных документов, а также получения подтверждения от них относительно принятия ВС и обеспечения его полета в соответствии с представленной заявкой (уведомлением).
Основополагающими вопросами в сфере обеспечения безопасности полетов являются:
организация системы обеспечения безопасности полетов;
нормативно-правовое обеспечение ее деятельности;
функции органов государственного регулирования деятельности в области гражданской авиации в Российской Федерации, включая вопросы сертификации объектов ГА и лицензирования авиационной деятельности;
создание и основы применения эффективной СУБП;
концепция безопасности как приемлемого риска;
принципы организации процесса управления безопасностью и порядок создания системы управления безопасностью.
В международном плане ответственность «за обеспечение безопасного и упорядоченного развитие международной гражданской авиации во всем мире», согласно ст. 44 Чикагской конвенции 1944 г., возложена на ICAO. На протяжении всей деятельности ICAO стремится разработать адекватные меры обеспечения безопасности полетов.
Эта задача в основном решается путем разработки Стандартов и Рекомендуемой практики (SARPS), которые содержатся в Приложениях к
Чикагской конвенции (прил. 2) и отражают наилучший эксплуатационный опыт государств. В правилах аэронавигационного обслуживания (PANS)54
54Руководство по управлению безопасностью полетов (РУБП), 2006, журнал ИКАО, https://spbguga.ru/wp-content/uploads/2016/10/Rukovodstvo_po_upr.pdf.
77
приводится описание практики, выходящей за рамки SARPS55, когда для обеспечения безопасности и эффективности полетов желательна определенная степень единообразии в международном масштабе.
Требования ICAO предусматривают разработку и принятие государствами Программы обеспечения безопасности полетов в целях достижения принятого уровня безопасности при производстве полетов. Каждое государство должно установить приемлемый уровень безопасности полетов.
Сегодня в каждом государстве по согласованию между уполномоченными органами и отдельными эксплуатантами должны быть установлены различные приемлемые уровни безопасности полетов. Эти уровни зависят от сложности эксплуатационных условий, самолетного парка и т. д.
Управленческим механизмом, обеспечивающим системный и проактивный подход к вопросам безопасности полетов, является система управления безопасностью полетов.
Внастоящее время концепция Программы обеспечения безопасности
иСУБП ограничены применением только Приложений 1, 6, 8, 11 и 14 к Чикагской конвенции. В дальнейшем возможно применение Приложений эксплуатационного характера.
Важной составляющей процесса обеспечения БП с учетом новых современных подходов является постоянное обновление нормативных положений, регулирующих безопасность полетов в гражданской авиации.
Вцелях обеспечения выполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из Конвенции о международной гражданской авиации Распоряжением Правительства РФ от 06.05.2008 № 641
утверждена Государственная программа обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации56. Реализация в Российской Федерации Программы позволяет гармонично включиться в работу по реализации Глобального плана обеспечения безопасности полетов ICAO, а также создать существенный задел для укрепления позиций Российской Федерации при решении вопросов о направлениях развития международной гражданской авиации, что является одной из важных составляющих эффективного социально-экономического развития Российской Федерации.
Программа определяет стратегические цели, направленные на существенное повышение безопасности полетов и осуществление приемлемого для государства уровня безопасности полетов для вновь
55Руководство по управлению безопасностью полетов (РУБП), 2006, журнал ИКАО. https://spbguga.ru/wp-content/uploads/2016/10/Rukovodstvo_po_upr.pdf.
56Распоряжение Правительства РФ от 06.05.2008 № 641 утверждена Государственная программа обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации.
78
создаваемой авиатехники и имеющихся в эксплуатации воздушных судов и оборудования.
Безопасность полетов всегда была основной составляющей в деятельности гражданской авиации. В настоящее время обеспечение безопасности полетов рассматривается не как явление пост-фактум, с которым соглашаются и вырабатываются меры по предотвращению, а как событие, непрерывно связанное с контролем факторов риска. Отсюда принимаются изменения ранее принятого понятия «безопасность».
Для осуществления регулярных авиаперевозок иностранным авиакомпаниям даются разрешения на право входить в воздушное пространство и приземляться на территории государства. В ходе Чикагской конференции 1944 г. было согласовано предложение разделить такое право на пять степеней – так называемых «свобод воздуха».
Первая – право выполнения беспосадочных перелетов через территорию государства (транзитный перелет), вторая – право выполнения полетов через территорию государства и посадки с некоммерческой целью (техническое обслуживание, дозаправка…).
Эти две «свободы» также известны как «соглашение о транзите», или «соглашение о двух свободах». Большинство государств-членов ИКАО являются участниками многостороннего соглашения о транзите по международным воздушным линиям 1944 г., открытого для подписания любыми странами. Другие «свободы воздуха» так называемые «соглашение о международных авиаперевозках», или «соглашение о пяти свободах», относятся к перевозке пассажиров, почты или грузов, выполняемых на коммерческой основе.
Третья из пяти свобод – право осуществлять авиаперевозку из своей страны и в другую; четвертая – право осуществлять авиаперевозку из другой страны в свою; пятая – право осуществлять авиаперевозку пассажиров, почты или грузов независимо от того, в какой стране они берутся и в какую страну доставляются.
Пятая свобода является главным предметом торга между государствами по поводу прав на авиаперевозки. С тех пор были добавлены некоторые другие «свободы». Не все они признаны на официальном уровне, однако соглашения о них включаются в международные двухсторонние договоры.
Усилия по заключению приемлемых многосторонний соглашений о праве коммерческих авиаперевозок не увенчались успехом, и такие права по-прежнему осуществляться на основе двусторонних международных соглашений. В этих соглашениях фиксируются маршруты и порядок их обслуживания, регулируется объем предоставляемых услуг и устанавливаются методы расчета тарифов и платы за транзит между соответствующими правительствами.
79
Большинство соглашений предусматривают требование, чтобы авиакомпании, работающие на одном маршруте, провели согласительные консультации между собой, прежде чем подавать тарифы для утверждения на правительственный уровень, и во многих соглашениях в качестве площадки для проведения подобных консультаций принимается Международная ассоциации воздушного транспорта (ИАТА).
Двустороннее соглашение, подписанное на Бермудских островах в 1946 г. между Великобританией и США57, служит шаблоном для подобного рода соглашений, которые в целом повторяются, но обычно дополняются различными конфиденциальными ограничениями.
Право на осуществление внутренних перевозок между пунктами внутри государства, как правило, зарезервировано собственными авиакомпаниями государства.
Между государствами-членами ИКАО над открытым морем применяются Правила полетов (Приложение 2 к Конвенции о международной гражданской авиации).
Ответственность по их соблюдению прежде всего возлагается на государство регистрации воздушного судна, которое также отвечает за расследование нештатных ситуаций, произошедших над открытым морем. Европейская организация по безопасности воздушной навигации, основанная в 1960 году, со штаб-квартирой в Брюсселе, также известная как Евроконтроль, в рамках проекта «Единое небо Европы» работает над «бесшовной», общеевропейской системой организации воздушного движения.
Регистрация воздушных судов для установления национальности и публично-правовых целей следует отличать от регистрации права частной собственности.
В некоторых государствах летательные аппараты рассматриваются как обычное движимое имущество. В некоторых требуется, чтобы все договоры по продаже и другим сделкам, связанным с летательными аппаратами, такими как лизинг, оформлялись в письменном виде и были зарегистрированы в публичном реестре, прежде чем они смогли бы осуществляться в отношении третьих сторон. В других же государствах допускаются только законодательно установленные правоотношения. Если летательные аппараты будут использоваться в качестве обеспечения кредита или ссуды, то регистрация в международно-признанной системе учета прав имеет очевидные преимущества.
С этой целью была заключена Конвенция о международном признании прав на воздушные судна в Женеве в 1948 году58. В начале она была принята всего несколькими государствами, но в связи с увеличением
57История отношений США с Великобританией. http://newsruss.ru/doc/index.php.
58Международное право. https://interlaws.ru/mezhdunarodnoe-vozdushnoe-pravo.
80