Международное регулирование деятельности в области гражданской авиации Российской Федерации

стоимости современных летательных аппаратов интерес к данной Конвенции растет. Ее широкое признание позволит внести больше единообразия в законы, о регулирующие частную собственность, касающиеся прав собственности на воздушные судна.

Режим воздушного пространства как общий термин широко применяется в нормативных актах при характеристике установленного порядка использования воздушного пространства для полетов ВС и других видов деятельности. Он определяется системой правил, которые регулируют организацию полетов ВС, включая получение соответствующих разрешений на производство полетов, координацию полетов и других видов деятельности в воздушном пространстве, введение запретов и ограничений.

Основные положения, характеризующие режим воздушного пространства РФ, содержатся в ВК РФ, Федеральных правилах использования воздушного пространства РФ (утв. Постановлением Правительства от 11.03.2010 № 138), Постановлении Правительства РФ от 18.06.1998 № 605 «О государственном регулировании и организации воздушного пространства РФ»59.

Правила, относящиеся к определению режима воздушного пространства, имеют конечной целью обеспечение оптимальной организации полетов и других видов деятельности и защиту интересов государства и его граждан.

59Постановление Правительства РФ от 18 июня 1998 г. № 605 «О государственном регулировании и организации использования воздушного пространства Российской Федерации» // Российская газета от 8 июля 1998 г.; Собрание законодательства Российской Федерации от 29 июня 1998 г., № 26, ст. 3077.

81

Раздел 7.

ОБЕСПЕЧЕНИЕ АВИАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

В настоящее время приняты на государственном уровне «Основы государственной политики Российской Федерации в области авиационной деятельности на период до 2020 года»60. Которыми определяются государственные интересы, главные цели, основные принципы и приоритетные направления государственной политики Российской Федерации в области авиационной деятельности, а также основные меры государственного регулирования в данной сфере. Конкретизируют и развивают положения Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, Военной доктрины Российской Федерации и Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года в области авиационной деятельности.

Правовой базой настоящих Основ являются Конституция Российской Федерации, федеральные законы и другие нормативные правовые акты Российской Федерации, а также принятые Российской Федерацией международные обязательства в области авиационной деятельности.

Общее руководство реализацией настоящих Основ осуществляет Президент Российской Федерации.

Государственные интересы Российской Федерации в области авиационной деятельности определяются следующим:

возрастающим значением авиации для решения оборонных, военно-политических и социально-экономических задач, развития науки, техники и технологий;

ростом потребностей в воздушных перевозках пассажиров и грузов, особенно в отдаленных районах Севера, Дальнего Востока и Сибири с недостаточно развитой транспортной инфраструктурой, на долю которых приходится около половины территории страны;

ведущей ролью авиационной промышленности, как одной из наиболее наукоемких и технологически сложных отраслей, в решении задач модернизации экономики и перевода ее на инновационный путь развития.

Государственные интересы Российской Федерации в области авиационной деятельности предусматривают:

сохранение за Российской Федерацией статуса мировой авиационной державы;

60Основы государственной политики Российской Федерации в области авиационной деятельности на период до 2030 года, электронный текст документа подготовлен ЗАО

«Кодекс». http://docs.cntd.ru/document/902344136.

82

обновление парка воздушных судов гражданской авиации и развитие сети воздушных сообщений для обеспечения транспортной доступности всей территории Российской Федерации;

поддержание научно-исследовательского, технического, производственно-технологического и кадрового потенциалов на уровне, обеспечивающем эффективную авиационную деятельность в Российской Федерации;

наращивание боевого потенциала государственной авиации в соответствии с требованиями обеспечения обороноспособности страны;

поддержание качества отечественной авиационной техники на уровне, обеспечивающем ее конкурентоспособность на мировом рынке;

развитие международного сотрудничества и расширение присутствия отечественных авиационных организаций на внутреннем и внешнем рынках авиационной техники и авиационных услуг.

Основу авиационного потенциала Российской Федерации составляют:

а) государственная авиация; б) гражданская авиация; в) экспериментальная авиация;

г) авиационная промышленность; д) авиационная инфраструктура и техника;

е) единая система организации воздушного движения, федеральная система разведки и контроля воздушного пространства и другие информационные системы, обеспечивающие авиационную деятельность;

ж) образовательные учреждения и организации, осуществляющие подготовку специалистов в области авиации;

з) профессионально подготовленные кадры.

Основой государственной авиации является военная авиация. Главными целями государственной политики Российской Федерации

вобласти авиационной деятельности являются:

а) реализация и защита государственных интересов Российской Федерации в области обеспечения национальной безопасности;

б) укрепление и эффективное использование авиационного потенциала в Российской Федерации;

в) обеспечение устойчивого инновационного развития российской авиационной промышленности и воздушного транспорта;

г) обеспечение высокого уровня и стабильного развития рынка авиационных работ и услуг для нужд экономики и населения страны;

д) укрепление позиций Российской Федерации на мировом рынке авиационной техники и авиационных услуг;

е) повышение авиационной безопасности и безопасности полетов воздушных судов с учетом требований международных стандартов и

83

рекомендаций Международной организации гражданской авиации (ИКАО);

ж) выполнение требований по охране окружающей среды, в том числе снижение выбросов парниковых газов в сфере деятельности гражданской авиации.

Основными мерами государственного регулирования в области авиационной деятельности являются:

в области гражданской авиации: стимулирование, в том числе экономическое, заинтересованности авиационных компаний в использовании отечественных воздушных судов; повышение авиационной безопасности и безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации; развитие региональных и местных воздушных линий, прежде всего в районах Крайнего Севера, Сибири, Дальнего Востока и приравненных к ним труднодоступных регионах; разделение авиационных организаций на независимые хозяйствующие субъекты – авиационные компании и аэропорты; реформирование авиатранспортной отрасли и развитие рыночных механизмов, включая обеспечение недискриминационного порядка формирования расписания полетов и доступа авиационных компаний к авиационной инфраструктуре и запасам горюче-смазочных материалов; повышение до международного уровня качества выполнения воздушных перевозок, авиационных работ, оказания услуг, а также законодательное закрепление нормативов качества этих работ и услуг, мер ответственности за их несоблюдение, прав потребителей авиационных услуг; поддержка сегмента низкозатратных авиаперевозчиков;

усиление государственного контроля за ценообразованием в сфере услуг наземной инфраструктуры и авиатопливного бизнеса; обеспечение мобилизационной готовности авиатранспортных коммуникаций и гражданской авиации в угрожаемый период и военное время; совершенствование системы сбора и обработки информации о результатах авиационной деятельности на основе современных информационных технологий;

в области авиационной инфраструктуры: создание в России унифицированной аэродромной сети, отвечающей единым требованиям и способной обеспечить потребности государственной, гражданской и экспериментальной авиации в мирное и военное время; оптимизация количества и расположения сети аэропортов, в том числе международных,

сучетом геополитических интересов государства и экономической целесообразности; восстановление и развитие аэродромов, вертодромов и посадочных площадок, используемых при выполнении полетов на местных авиалиниях; повышение эффективности деятельности аэропортов за счет обновления их основных фондов и внедрения современных технологий;

84

повышение конкурентоспособности отечественных аэропортов на рынке международных транзитных перевозок; развитие, реконструкция и ремонт аэродромов государственной, гражданской и экспериментальной авиации; сохранение части высвобождающихся при сокращении группировки военной авиации аэродромов в качестве резервных (мобилизационных), в том числе путем передачи их в аренду заинтересованным организациям;

в области совершенствования Единой системы

организации воздушного движения Российской Федерации: внедрение международных стандартов и правил выполнения полетов и обслуживания воздушного движения в воздушном пространстве Российской Федерации, обеспечение перехода на спутниковую навигацию; повышение эффективности взаимодействия Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации с аналогичными системами государствучастников Содружества Независимых Государств и Европейской аэронавигационной системой; оснащение аэродромов и центров управления воздушным движением современными автоматизированными системами и средствами связи, навигации и управления, обеспечивающими рост объемов воздушного движения и повышение безопасности полетов; обеспечение мобилизационной готовности Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации в период непосредственной угрозы агрессии и военное время; создание Аэронавигационной системы России; совершенствование структуры воздушного пространства Российской Федерации в целях развития деловой авиации;

 в области подготовки кадров: укрепление и развитие учебноматериальной и технической базы образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования для авиационной промышленности, государственной, гражданской и экспериментальной авиации; создание экономических условий для привлечения и закрепления кадров в авиационных организациях, обеспечение их социальной защищенности; развитие тренажерной базы для подготовки и повышения квалификации авиационного персонала по эксплуатации авиационной техники российского производства; обеспечение периодической переподготовки авиационного персонала в оснащенных современным оборудованием центрах; развитие системы высшего и среднего профессионального образования, осуществление перехода к многоуровневому высшему образованию, сохранение приоритета подготовки инженеров с квалификацией (степенью) «специалист»; развитие в высших учебных заведениях научных исследований в области авиационной техники, повышение качества образования, подготовки и переподготовки авиационных специалистов, их квалификации, освоение новых технологий; создание отраслевой системы контроля за качеством

85

образования; разработка общегосударственных образовательных стандартов для специальностей, необходимых в авиационной промышленности, и приведение учебных программ в соответствии стандартам; унификация требований к подготовке авиационного персонала в соответствии со стандартами Международной организации гражданской авиации (ИКАО) и международной практикой; расширение практики подготовки специалистов на основе прямых договоров, заключаемых авиационными организациями с учебными заведениями; развитие аэроклубов с первоначальной летной и технической подготовкой в целях улучшения качества отбора будущих летчиков военной и гражданской авиации, создание современной авиационной техники для первоначального обучения;

в области нормативно-правового обеспечения: внесение в российское законодательство изменений, направленных на оказание государственной поддержки отечественным производителям и эксплуатантам авиационной техники российского производства; совершенствование нормативно-правовой базы, в том числе нормативнотехнических документов, в области авиационной деятельности в Российской Федерации и ее унификация в соответствии с общепринятыми международными стандартами, правилами и требованиями; совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы размещения заданий и выполнения научно-исследовательских и опытноконструкторских работ по государственному оборонному заказу;

в области социально-экономической деятельности:

государственный контроль и координация деятельности организаций, осуществляющих научные исследования, разработку, производство, эксплуатацию, утилизацию и экспорт гражданской и военной авиационной техники и вооружения; совершенствование механизма заемного финансирования и компенсации затрат при досрочном кредитовании авиационных организаций; повышение эффективности управления находящимися в федеральной собственности акциями коммерческих организации в сферах производства и эксплуатации авиационной техники;

в области внешнеэкономической деятельности и международного сотрудничества: совершенствование системы

государственного управления и межведомственной координации в области внешнеэкономической деятельности и международного сотрудничества; содействие развитию экономически обоснованной интеграции и кооперации с зарубежными странами и иностранными коммерческими компаниями при разработке, производстве и эксплуатации авиационной техники исходя из приоритета национальных интересов Российской Федерации; государственная поддержка экспорта авиационной техники, а также импорта перспективных технологий; развитие государственной

86

системы контроля передачи технологических достижений зарубежным организациям; унификация отечественных и международных систем и процедур сертификации в области авиационной деятельности; проведение гибкой налоговой и таможенной политики в отношении ввоза и вывоза воздушных судов и комплектующих изделий с учетом приоритета интересов отечественных производителей; обеспечение субъектам военнотехнического сотрудничества условий для создания в установленном порядке на территориях иностранных государств центров технического обслуживания и ремонта для обеспечения эксплуатации поставляемой продукции61.

Правовые и нормативные акты, регламентирующие обеспечение авиационной безопасности. Любое государство, развивая свою систему воздушного транспорта, формирует для ее деятельности правовую и нормативную базу, основанную на общепризнанных международных правовых актах и документах.

Требование Стандарта 3.1.11 из Приложения 17 ИКАО62 гласит: «Каждое Договаривающееся государство обеспечивает создание аэропортовых комитетов безопасности для консультирования по вопросам разработки и координации мер и правил безопасности в каждом аэропорту, обслуживающем международную ГА».

Любая безопасность, тем более авиационная, начинается с законодательства. Законодательная база функционирования российской

системы авиационной безопасности базируется на трех основных источниках:

Международные правовые акты и документы по авиационной безопасности (Конвенции, Приложения к Чикагской конвенции, Руководства и Правила ИКАО, а также документы других международных организаций гражданской авиации);

Правовые акты Российской Федерации, связанные с безопасностью и авиационной безопасностью (Конституция РФ, Федеральные законы и кодексы, Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ);

Нормативные и руководящие документы по обеспечению авиационной безопасности, изданные полномочным органом гражданской авиации РФ (Федеральной авиационной службой России).

61Международно-правовой аспект регулирования деятельности в области гражданской авиации Российской Федерации: пособие / сост.: И.Р. Альбиков, Н.С. Бойко, Е.Н. Коврижных. Ульяновск : УлГТУ, 2020. С. 45.

62Воздушный кодекс Российской Федерации // Российская газета от 26 марта 1997 г. № 59–60; Собрание законодательства Российской Федерации от 24 марта 1997 г. № 12 ст. 1383.

87

Основными нормативными документами ГСГА России по

авиационной безопасности являются:

Основным нормативно-правовым актом РФ в области авиационной безопасности является Воздушный кодекс РФ63. В нем содержатся основные положения, касающиеся обеспечения авиационной безопасности, которые получили свое развитие в подзаконных нормативных актах.

Федеральный закон от 09.02.2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности»64 явился следующим шагом в создании правовой основы антитеррористической деятельности и в обеспечении национальных интересов в сфере транспорта. Основные положения закона призваны объединить правовые нормы, регулирующие вопросы обеспечения ТБ для всех видов транспорта, устранить пробелы и противоречия в действующем транспортном законодательстве. Закон установил понятийный аппарат в области транспортных услуг, определил цели и принципы обеспечения ТБ, установил различные уровни безопасности в транспортном комплексе, определил круг лиц, не имеющих права на работу в данной сфере. Вместе с тем часть положений закона, таких как «Обеспечение транспортной безопасности» (ст. 4), «Оценка уязвимости транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства» (ст. 5) и ряд других, носят бланкетный характер и требуют разработки целой системы специализированных подзаконных нормативных актов.

Закон РФ «О полиции» от 07.02.2011 № 3-ФЗ65 позволил создать правовые и организационные основы для осуществления взаимодействия органов внутренних дел и подразделений САБ. В соответствии с законом предполетный досмотр, а также послеполетный досмотр пассажиров, багажа, в том числе вещей, находящихся при пассажире, грузов, членов экипажа, лиц из числа авиационного персонала ГА проводится в аэропорту или на ВС уполномоченными лицами САБ с участием сотрудников органов внутренних дел.

Федеральная система обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства (утв.

63Международно-правовой аспект регулирования деятельности в области гражданской авиации Российской Федерации: пособие / сост.: И.Р. Альбиков, Н.С. Бойко, Е.Н. Коврижных. Ульяновск: УлГТУ, 2020. С. 150.

64Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» // «Российская газета» от 14 февраля 2007 г. № 31; в «Парламентской газете» от 16 февраля 2007 г. № 25; в Собрании законодательства Российской Федерации от 12 февраля 2007 г. № 7 ст. 837.

65Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // «Российская газета» от 8 февраля 2011 г. № 25, от 10 февраля 2011 г. № 28, в «Парламентской газете» от 11 февраля 2011 г. № 7; в Собрании законодательства Российской Федерации от 14 февраля 2011 г. № 7 ст. 900.

88

Постановлением Правительства РФ от 30.07.1994 № 897) представляет собой совокупность правовых и организационных мер, направленных на предотвращение и пресечение противоправных действий в отношении ГА. Меры, предусмотренные Федеральной системой, применяются в отношении гражданских ВС, национальных и иностранных эксплуатантов (авиакомпаний), выполняющих внутренние и международные воздушные перевозки на территории РФ, а также в отношении аэропортов, закрепленных за ними территорий и сооружений, расположенных на них.

Программа авиационной безопасности гражданской авиации Российской Федерации (утв. Приказом Минтранса России от 18.04.2008 № 6266) определяет политику в области защиты гражданской авиации от АНВ и организационные меры ее реализации. Реализация Программы обеспечивается посредством Федеральной системы. Цель программы заключается в обеспечении безопасности, регулярности и эффективности полетов ВС ГА путем осуществления комплекса мер по защите деятельности ГА от АНВ в соответствии с нормами, правилами и процедурами по авиационной безопасности. Программа направлена на обеспечение безопасности российских и иностранных эксплуатантов, владельцев ВС авиации общего назначения как российской, так иностранной регистрации, а также объектов, средств и служб аэронавигационного обслуживания. В ней учтены требования международных правовых обязательств РФ по защите ГА от АНВ, предусмотрено соблюдение Стандартов и Рекомендуемой практики, содержащихся в Приложении 1767 и других приложениях к Чикагской конвенции по вопросам авиационной безопасности.

В целях принятия адекватных мер авиационной безопасности устанавливаются различные уровни безопасности в транспортном комплексе. Перечень уровней безопасности и порядок их объявления при изменении степени угрозы совершения АНВ в деятельность транспортного комплекса устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Комплекс мер, необходимых для обеспечения АБ каждого уровня безопасности, определяется в установленном порядке. Порядок введения дополнительных мер АБ в соответствии с уровнем безопасности определяется руководителем организации ГА (аэропорта, авиационного предприятия, авиационно-технической базы, авиаремонтного завода и другой организации, деятельность которой связана с обеспечением и выполнением полетов ВС ГА).

66Приказ Минтранса РФ от 18 апреля 2008 г. № 62 «Об утверждении Программы авиационной безопасности гражданской авиации Российской Федерации».

67Приказ Минтранса РФ от 18.04.2008 № 62 (ред. от 10.03.2011) «Об утверждении Программы авиационной безопасности гражданской авиации Российской Федерации».

89

В соответствии с требованиями Универсальной программы ICAO по проведению проверок в сфере обеспечения авиационной безопасности, Программы IATA по проведению проверок организации контроля обеспечения безопасности гражданской авиации (в части авиационной безопасности) и Программы контроля качества обеспечения авиационной безопасности гражданской авиации (утв. Приказом Минтранса РФ от 05.03.2011 № 7268) разрабатывается система контроля качества авиационной безопасности.

Система контроля качества авиационной безопасности включает создание системы контролируемых параметров, влияющих на состояние авиационной безопасности, определение уровней готовности организаций ГА к отражению АНВ в их деятельность, обеспечение расследования всех актов незаконного вмешательства, проведение переоценки мер авиационной безопасности и контроля непосредственно после АНВ.

Федеральные авиационные правила «Требования авиационной безопасности к аэропортам» (утв. Приказом Минтранса РФ от 27.11.2005 № 14269) устанавливают требования АБ к аэропортам, аэродромам, обязательные для исполнения администрациями аэропортов, авиационными предприятиями, эксплуатантами, а также иными юридическими и физическими лицами, осуществляющими свою деятельность на территории аэропорта. Правила разработаны на основании ВК РФ, Положения о федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства, а также с учетом Стандартов и Рекомендуемой практики ICAO.

Государство обязано принимать меры по осуществлению постоянного контроля над любым эксплуатантом, который предлагает свои услуги для коммерческих авиаперевозок. На практике это осуществляется путем выдачи сертификата эксплуатанту и лицензии на конкретный вид деятельности. Сертификат эксплуатанта подтверждает технические возможности авиакомпании выполнять международные и внутренние перевозки, а лицензия дает право выполнять определенные виды авиационных работ. Порядок лицензирования деятельности по обеспечению авиационной безопасности определен «Положением о

лицензировании деятельности по обеспечению авиационной

безопасности» (утв. Постановлением Правительства РФ от 22.12.2006 № 78470).

68Программы контроля качества обеспечения авиационной безопасности гражданской авиации, утв. Приказом Минтранса РФ от 05.03.2011 № 72.

69Федеральные авиационные правила «Требования авиационной безопасности к аэропортам», утв. Приказом Минтранса РФ от 27.11.2005 № 142.

70«Положение о лицензировании деятельности по обеспечению авиационной безопасности», утв. Постановлением Правительства РФ от 22.12.2006 № 784.

90