Контроль (надзор) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Учебное пособие

2.1. Функции и полномочия прокуратуры

но с этим они обязаны реагировать на сокрытие преступления, а значит, и выражать требование о выявлении лица, его совершившего, посредством вынесения мотивированного постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства (ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

При этом необходимо учитывать, что прокуроры не вправе разрешать сообщения о преступлениях, однако обязаны направлять их по принадлежности в органы, уполномоченные рассматривать их в соответствии со ст. ст. 144, 151 УПК РФ.

Таким образом, прокуратура не наделена полномочиями на возбуждениеуголовногодела,принятиеегоксвоемупроизводству,проведение предварительного следствия, совершение следственных и иных процессуальных действий, прекращение уголовного преследования или уголовного дела, а также проведение ряда других процессуальных действий, направленных на изобличение подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления. Вместе с тем прокуратура имеет полномочия по вынесению постановления об отмене постановления о возбуждении уголовного дела в связи с его незаконностью или необоснованностью.

Согласно Закону о прокуратуре прокурор обращается в суд и участвует в рассмотрении дел в случаях и порядке, предусмотренных процессуальным законодательством РФ (ст. 23 и ст. 35 Закона о прокуратуре). Он также вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

!Органы прокуратуры не подменяют государственные органы.

Прокурор (его заместитель), признав поступившую к нему жалобу обоснованной, не может вменить в обязанность организации (должностному лицу) совершение действий, необходимых для восстановления нарушенного права. Он лишь выносит представление об устранении нарушений закона (в добровольном, а не в принудительном порядке), приносит протест на противоречащий закону акт.

Безусловное устранение нарушений закона (восстановление прав) может быть реализовано прокурором путем обращения в суд.

При обращении в суд прокурор освобожден от уплаты государственной пошлины (ст. 333.36, ст. 333.37 НК РФ).

21

Глава 2. Прокурорский надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права

Срок для обращения прокурора в суд такой же, как и для заявителей. Согласно Информационному письму Генпрокуратуры РФ от 27.01.2003 N 8-15-2003 «О некоторых вопросах участия прокурора

вгражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» для реализации прокурорами своих полномочий предлагается иметь

ввиду следующее (п. 1):

Полномочия по участию в гражданском процессе в судах общей юрисдикции реализуются прокурором в трех формах:

а) путем обращения в суд с заявлениями, указанными в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, — как в порядке искового производства (исковые заявления), так и по делам, возникающим из публичных правоотношений, а также по делам, рассматриваемым в порядке особого производства;

б) путем вступления в процесс для дачи заключения по делам о выселении, восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных Гражданским процессуальным кодексом РФ и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий;

в) путем подачи апелляционных представлений на решения мировых судей, кассационных представлений на не вступившие в законную силу решения суда и надзорных представлений на вступившие в законную силу судебные постановления, за исключением судебных постановлений Президиума Верховного Суда РФ, если прокурор участвовал в рассмотрении указанных дел.

Правом на подачу указанных представлений в вышестоящие суды обладает прокурор, который является лицом, участвующим в деле, с точки зрения ст. 34, 35, 45 ГПК РФ, независимо от того, явился ли он

взаседание суда первой инстанции.

2.2.Проведение органами прокуратуры проверок соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права

Проведение органами прокуратуры проверок (прокурорская проверка) — один из способов осуществления прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в частности, государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (ст. 21, ст. 26 Закона о прокуратуре).

22

2.2. Проведение органами прокуратуры проверок соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов…

Основанием для проведения прокурорской проверки является поступившая в органы прокуратуры информация о требующих принятия мер прокурором фактах нарушения законов, прав и свобод человека

игражданина, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения проверки.

Такая информация может содержаться в заявлениях, жалобах и иных обращениях граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, юридических лиц, должностных и иных лиц (например, сенаторов РФ, депутатов Госдумы). На это указано в п. п. 1, 2 ст. 10, п. 1 ст. 27 Закона о прокуратуре и Инструкции о порядке рассмотрения обращений

иприема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной Приказом Генпрокуратуры России от 30.01.2013 N 45.

Информация может быть получена также из СМИ, материалов гражданских, уголовных, административных дел, результатов анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, иных материалов, содержащих достаточные данные о нарушениях закона (п. 6 Приказа N 195)1.

Прокурорские проверки могут быть документарными и выездными, плановыми и внеплановыми.

!При осуществлении надзора органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (ст. 21, ст. 26 Закона о прокуратуре).

Вслучае получения прокуратурой материалов и обращений о нарушениях в сферах, где функции контроля (надзора) осуществляют иные государственные или муниципальные органы, по требованию прокурора соответствующими органами по поступившей в прокуратуру информации проводится внеплановая проверка, контрольное (надзорное) мероприятие, предусматривающее взаимодействие с работодателем (ст. 57, ч. 1 ст. 66 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ).

Деятельность органов прокуратуры по осуществлению прокурорского надзора не относится к государственному контролю (надзору), муниципальному контролю, которые регулирует Закон N 248-ФЗ.

1 Приказ Генпрокуратуры России от 07.12.2007 N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (далее — Приказ N 195).

23

Глава 2. Прокурорский надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права

Порядок и сроки проведения прокурорской проверки определены п. 2–15 ст. 21 Закона о прокуратуре.

Решение о проведении проверки принимает прокурор или его заместитель на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения проверки.

Врешении указываются цели, основания и предмет проверки. Требовать при ее проведении предоставления информации, документов и материалов или их копий, не связанных с целями и (или) не относящихся к предмету проверки, прокурор не вправе (ст. 6 Закона

опрокуратуре).

Вслучае, если в ходе проверки получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение

орасширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия.

Решение о проведении прокурорской проверки доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня ее начала, решение о расширении предмета проверки или о начале новой — не позднее дня принятия.

По общему правилу, срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки. В исключительных случаях он может быть продлен (ст. 21 Закона о прокуратуре): первоначально по решению прокурора или его заместителя — не более чем на 30 календарных дней; в дальнейшем по решению Генерального прокурора РФ или уполномоченного им заместителя — еще не более чем на 30 календарных дней.

Срок проведения проверки в отношении органа (организации), осуществляющего деятельность на территориях нескольких субъектов РФ, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению, региональному отделению органа (организации) (п. 5 ст. 21 Закона о прокуратуре).

Всрок проведения проверки не включается: срок, на который проверка приостанавливалась; срок между датой окончания сроков для представления необходимых информации, документов и материалов или их копий и датой их представления.

24

2.2. Проведение органами прокуратуры проверок соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов…

При проведении проверки требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

По решению прокурора для осуществления экспертно-аналитиче- ских функций при проведении проверки могут привлекаться представители иных государственных органов.

!До завершения проверки никто не вправе без разрешения прокурора разглашать ее материалы (ст. 5 Закона о прокуратуре).

Если в ходе проверки нарушений закона не выявлено, в 10-днев- ный срок со дня ее завершения составляется акт по форме, утвержденной Приказом Генпрокуратуры России от 17.03.2017 N 172. Его копия направляется руководителю или иному уполномоченному представителю проверяемого органа (организации).

Гражданин может ознакомиться с материалами проверки по решению прокурора, в производстве которого находятся соответствующие материалы, либо вышестоящего прокурора. Такое решение принимается по результатам рассмотрения обращения гражданина, если данные материалы непосредственно затрагивают его права и свободы и при этом не содержат сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну. Решение об ознакомлении гражданина с материалами проверки либо мотивированное решение об отказе в ознакомлении принимается в 10-дневный срок со дня подачи обращения (ст. 5 Закона о прокуратуре).

Если по итогам проверки выявлено нарушение закона, прокурор обязан принять соответствующие меры прокурорского реагирования.

Судебная практика. Постановление Верховного Суда РФ от 09.03.2023 N 65-АД23-1-К9.

Возбуждение прокурором дела об административном правонарушении, выражающемся в невыплате в установленный срок заработной платы, без проведения проверки, но при наличии поступившей в органы прокуратуры подтвержденной информации о фактах нарушения трудового законодательства, не является нарушением порядка производства по такому делу.

Действия (бездействие) и решения прокурора, связанные с проведением проверки, могут быть обжалованы в установленном законом порядке.

25

Глава 2. Прокурорский надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права

Повторная проверка по тем же фактам допускается в следующих исключительных случаях (ст. 21 Закона о прокуратуре): по новым или вновь открывшимся обстоятельствам; по истечении установленного срока устранения нарушений закона, выявленных в ходе первоначальной прокурорской проверки.

Согласно Закону о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. 22 Закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Закон о прокуратуре предусматривает следующие формы обращений прокурора (его заместителя):

26

2.2. Проведение органами прокуратуры проверок соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов…

27

Глава 2. Прокурорский надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права

!При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (абз. 1 п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре). Также органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйст- венную деятельность организаций (п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре).

Вместе с тем органы прокуратуры участвуют в организации проведения плановых проверок и плановых контрольных (надзорных) мероприятий, осуществляемых контролирующими органами в отношении юридических лиц (ст. 61 Закона N 248-ФЗ).

До 2030 г. в планы проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий, плановых проверок должны быть включены мероприятия, проверки только в отношении объектов контроля, отнесенных к категориям чрезвычайно высокого и высокого риска, опасным производственным объектам II класса опасности, гидротехническим сооружениям II класса. Исключение сделано для плановых контрольных (надзорных) мероприятий в отношении государственных и муниципальных учреждений дошкольного и начального общего образования, основного общего и среднего общего образования, объекты контроля которых отнесены к категориям чрезвычайно высокого и высокого риска. Они в период до 2030 г. в планы не включаются (п. 11 (3), 11 (4) Постановления Правительства РФ от 10.03.2022 N 336).

Что касается плановых контрольных (надзорных) мероприятий, то из плана такое мероприятие могут исключить, если в течение 3-х месяцев до даты его проведения был осуществлен профилактический визит в порядке п. 11 (3) Постановления Правительства РФ от 10.03.2022 N 336.

Ежегодные планы проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий формируют следующие контрольные (надзорные) органы, если иное не установлено федеральным законом о виде контроля в соответствии с ч. 4 ст. 20 Закона N 248-ФЗ (п. 2 Правил формирования плана проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий на очередной календарный год (утв. Постановлением Правительства РФ от 31.12.2020 N 2428)):

а) федеральные органы исполнительной власти (включая территориальные органы), Госкорпорация «Росатом», Госкорпорация «Роскосмос», публично-пра-

28

2.2. Проведение органами прокуратуры проверок соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов…

вовые компании, госучреждения, осуществляющие вид федерального госконтроля (надзора);

б) исполнительные органы субъектов РФ, госучреждения, осуществляющие вид регионального госконтроля (надзора), полномочия по осуществлению вида федерального госконтроля (надзора), если они переданы указанным органам, вид муниципального контроля в соответствии с законами субъектов РФ о перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ;

в) органы местного самоуправления, муниципальные учреждения, осуществляющие вид муниципального контроля, полномочия по осуществлению вида федерального госконтроля (надзора), вида регионального госконтроля (надзора), если соответствующие полномочия переданы этим органам.

Предмет документарной проверки — сведения в документах, которые устанавливают организационно-правовую форму контролируемых лиц, права и обязанности, а также документы, используемые в их деятельности и связанные с исполнением обязательных требований и решений контрольного (надзорного) органа (Закон N 248-ФЗ, ст. 72).

Предмет выездной проверки — соблюдение контролируемым лицом обязательных требований, а также выполнение решений контрольного (надзорного) органа (Закон N 248-ФЗ, ст. 57).

Виды и периодичность плановых контрольных (надзорных) мероприятий для всех категорий риска определяются положением о виде контроля. Исключение — объекты контроля категории низкого риска, для них такие мероприятия не проводятся.

Срок документарной проверки не должен превышать 10 рабочих дней. В этот срок не включаются периоды с момента, когда контрольный (надзорный) орган направил контролируемому лицу (ч. 7 ст. 72 Закону N 248-ФЗ):

•требование представить необходимые для рассмотрения в ходе проверки документы, и до момента, когда они представлены;

•информацию о том, что в представленных документах выявлены ошибки и (или) противоречия либо сведения в них не соответствуют сведениям в имеющихся у органа документах и (или) информации, полученной при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципальном контроле, и требование представить необходимые пояснения в письменной форме, и до момента, когда они представлены.

Сроки проведения выездных проверок устанавливаются положением о виде контроля, но они должны быть в пределах сроков, предусмотренных ст. 73 Закона N 248-ФЗ. Этой нормой определено, что срок

29

Глава 2. Прокурорский надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права

выездной проверки не должен превышать 10 рабочих дней. В отношении одного субъектов малого предпринимательства общий срок взаимодействия в ходе такой проверки не должен превышать 50 ч. для малого предприятия и 15 ч. для микропредприятия. Исключение — выездная проверка, основанием для которой является п. 6 ч. 1 ст. 57 Закона N 248-ФЗ. В таком случае проверка для микропредприятия не может продолжаться более 40 ч. Если организация, осуществляет деятельность в нескольких субъектах РФ, срок выездной проверки устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению или производственному объекту (ч. 7 ст. 73 Закона N 248-ФЗ).

Необходимо также обратить внимание на то, что за нарушения, связанные с воспрепятствованием деятельности должностных лиц при проведении проверок, ст. 19.4.1 КоАП РФ установлена следующая ответственность:

1) за воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа государственного финансового контроля, органа муниципального контроля, органа муниципального финансового контроля по проведению проверок или уклонение от таких проверок (за исключением случаев, предусмотренных ч. 4 ст. 14.24, ч. 9 ст. 15.29 и ст. 19.4.2 КоАП РФ): административный штраф в размере от 500 до 1000 руб. для граждан, от 2000 до 4000 руб. — для должностных лиц, от 5000 до 10000 руб. — для юридических лиц;

2)за действия (бездействие), предусмотренные ч. 1 ст. 19.4.1 КоАП РФ, повлекшие невозможность проведения или завершения проверки: административный штраф в размере от 5000 до 10000 руб. для должностных лиц, от 20000 до 50000 руб. — для юридических лиц;

3)за повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 19.4.1 КоАП РФ: административный штраф в размере

от 10000 до 20000 руб. или дисквалификация на срок от 6 месяцев до года для должностных лиц, штраф от 50000 до 100000 руб. — для юридических лиц.

При формировании ежегодного плана органы контроля (надзора) формируют указанные планы и согласовывают их с органами прокуратуры по Правилам, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 31.12.2020 N 2428 (ч. 1, 3 ст. 61 Закона N 248-ФЗ). Проект ежегодного плана представляется в прокуратуру на согласование до 1 октября года, предшествующего году реализации плана.

Органы прокуратуры рассматривают проекты ежегодных планов на предмет законности включения (не включения) в них мероприятий. При наличии замечаний прокуратура предлагает скорректировать планы (ч. 4 ст. 61 Закона N 248-ФЗ).

30