Комментарий к Федеральному конституционному закону от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»

В.М. Абдрашитов, Я.Р. Джамбалаев, А.Е. Епифанов, В.В. Слеженков, А.Б. Юдина

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ КОНСТИТУЦИОННОМУ ЗАКОНУ

ОТ 30 МАЯ 2001 Г. № 3-ФКЗ «О ЧРЕЗВЫЧАЙНОМ ПОЛОЖЕНИИ»

2012

1

УДК 342 ББК 67.400

Авторы:

Абдрашитов Вагип Мнирович — к.ю.н., доцент ВАК, доцент кафедры теории и истории права и государства ВолГУ, докторант кафедры теории государства и права СГА (Современная Гуманитарная Академия, г. Москва), научный консультант, автор 96 печатных работ.

Джамбалаев Явнус Рамазанович — кандидат юридических наук, доцент, начальник отдела военного комиссариата Республики Дагестан, преподавал спецкурс «Институт особого государственно-правового режима в Российской Федерации» на военной кафедре Дагестанского государственного университета, адвокат Адвокатской палаты Республики Дагестан. Специалист по вопросам чрезвычайного положения, автор многочисленных работ в данной области, в частности: «Становление правового института чрезвычайного положения в России», «Чрезвычайные меры в условиях особого правового режима», «Основные черты чрезвычайного положения как особого правового режима» и др.

Епифанов Александр Егорович — доктор юридических наук, профессор кафедры теории и истории государства и права ФГОУ ВПО «Волгоградская академия государственной службы», член Российского историко-правового общества, в сфере профессиональных интересов — вопросы порядка введения чрезвычайного положения, обеспечения защиты прав и свобод граждан, защиты конституционного строя в условиях чрезвычайного положения, автор многочисленных работ, в том числе «Становление правового института чрезвычайного положения в России», «Чрезвычайная государственная комиссия», «Институт особого государственно-правового режима в Российской Федерации (вопросы теории и истории). Учебное пособие» и др.

Слеженков Владимир Владимирович — аспирант кафедры теории и истории права и государства Волгоградского государственного университета, автор ряда работ.

Юдина Анастасия Борисовна — консультант отдела правового обеспечения деятельности Саратовской областной Думы, автор многочисленных комментариев к федеральным законам.

Абдрашитов В.М., Джамбалаев Я.Р., Епифанов А.Е., Слеженков В.В., Юдина А.Б. Комментарий к Федеральному конституционному закону от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении».

© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2012

Настоящее издание представляет собой постатейный комментарий к основному закону, используемому при возникновении чрезвычайных ситуаций, влекущих за собой необходимость введения чрезвычайного положения – Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении». Данный закон действует уже свыше 10 лет, и за это время претерпел ряд изменений, направленных на приведение к единообразию с иными законодательными актами Российской Федерации.

Авторами подробно анализируются нормы комментируемого закона, смежное законодательство и подзаконные нормативные акты. Рассматриваются основные аспекты режима чрезвычайного положения.

Комментарий предназначен для государственных и муниципальных органов, участвующих в обеспечении режима чрезвычайного положения, а также будет интересен студентам, аспирантам и преподавателям юридических вузов и факультетов.

2

Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ

«О чрезвычайном положении» (с изменениями от 30 июня 2003 г., 7 марта 2005 г.)

Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Чрезвычайное положение

1.Чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

2.Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации.

Комментарий к ст. 1

1. В ст. 1 комментируемого Закона раскрывается понятие чрезвычайного положения.

В основных законах современных государств в качестве их приоритетной обязанности закреплены признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с этим в условиях отсутствия угрозы для целостности государства, жизни и здоровья находящихся на его территории людей посредством правового регулирования устанавливается такой порядок существования и деятельности всех государственных и общественных органов и структур, при котором как минимум каждое из оговоренных прав и свобод человека и гражданина может быть реализовано без каких-либо ограничений.1 Такую ситуацию принято называть «нормальным правовым режимом».

Однако, нормальный правовой режим в силу возникновения особых условий (негативных факторов) может нарушаться. Эти особые условия (негативные факторы) порождают в обществе социальное напряжение, причины которого вызваны либо исключительно социальными процессами (попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, межнациональные конфликты, блокады отдельных местностей), либо стихийными бедствиями, техногенными и экологическими

3

факторами.2 В результате возникновения указанных особых условий (негативных факторов) создается чрезвычайная, особо опасная обстановка. Она заключается в следующем.

Во-первых, нарушается нормальный ритм жизни городов, иных населенных пунктов, а также режим функционирования государственных и муниципальных органов. Например, при возникновении инфекционных заболеваний вводится особый режим труда, учебы, передвижения и перевозок, осуществляется комплекс карантинных мероприятий, проводится досмотр транспорта, эвакуация населения и т.д. Это осложняет деятельность исполнительных органов по выполнению возложенных на них задач и функций в различных сферах государственного управления.

Во-вторых, причиняется значительный ущерб экономике, материальным и культурным ценностям, а также личным и имущественным интересам физических и юридических лиц. Так, в результате стихийных бедствий, в частности землетрясений, разрушаются города и другие населенные пункты. В этих условиях возникает необходимость разместить десятки тысяч пострадавших семей, перевести на новое место учреждения здравоохранения, наладить работу предприятий общественного питания, торговли, снабжения, быстро восстановить связь, обеспечить функционирование предприятий коммунально-бытового обслуживания и т.п. Работа по ликвидации последствий подобных явлений требует мобилизации огромных материальных и людских ресурсов.

В-третьих, возникает угроза здоровью, жизни многих людей.

В-четвертых, создается потенциальная угроза нарушения общественного порядка и общественной безопасности, а также осложняется деятельность государственных органов по обеспечению охраны общественного порядка и общественной безопасности. Возникают трудности в раскрытии и расследовании преступлений, проведении оперативно-розыскных мероприятий и т.п. Все это в совокупности создает угрозу безопасности личности, общества

игосударства. Поэтому государство вводит усиленные меры охраны общественного порядка

иобеспечения общественной безопасности на всей или части пострадавшей территории.3

Вданных условиях может быть введено чрезвычайное положение, которое в соответствии с ч. 1 комментируемой статьи характеризуется как вводимый на всей территории РФ или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Вэтой связи следует отметить, что институт особых правовых режимов (наиболее распространенными из которых являются режимы чрезвычайного и военного положения) имеют глубокие историческое корни как в российском праве, так и в законодательстве большинства зарубежных государств. Как показали исследования, исключительные законы, приостанавливающие в периоды военной или иной опасности на определенной территории

2Рушайло В.Б. К вопросу о теории административно-правового режима // «Современное право». – 2003. - № 8. – С. 22.

3Рушайло В.Б. Административно-правовой режим особого положения: понятие и сущность // «Современное право». – 2004. - № 1.

4

действие обычных законов и наделяющие чрезвычайными полномочиями конкретный орган исполнительной власти, занимали значительное место уже в Древнем Риме.4

Характерными особенностями чрезвычайного положения, как одного из видов особого правового режима, являются следующие особенности.

Во-первых, особые правовые режимы вводятся при возникновении на территории государства или его части определенной ситуации экстраординарного характера, угрожающей поступательному развитию общества и государства и несущей угрозу правам и свободам граждан. Основаниями их установления являются два обязательных условия: фактическое (чрезвычайная ситуация определенного вида) и юридическое (наличие заблаговременно принятого федерального конституционного закона или федерального закона). Введение особых правовых режимов рассматривается законодательством как крайняя мера, применяемая государством в целях предотвращения, пресечения или ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Во-вторых, введение особого правового режима прямо или косвенно предусматривается текстом Конституции РФ и конкретизируется специальным федеральным законодательством, а порядок введения требует соблюдения определенной процедуры не только внутри (согласование с Советом Федерации Федерального Собрания РФ), но и вне территории страны (обязательное уведомление руководства сопредельных государств и международных организаций).

В-третьих, продолжительность действия особых правовых режимов носит временный характер.

В-четвертых, особые правовые режимы устанавливаются в целях обеспечения взаимодействия в данных ситуациях органов государственной власти, общественных организаций, физических и юридических лиц на основе права. Это необходимо, поскольку в условиях введения особого правового режима происходит расширение полномочий органов государственной власти и соответственно ограничение определенных прав и свобод граждан, других субъектов правоотношений и возложение на них дополнительных обязанностей. Объем вводимых ограничений должен носить последовательно постепенный и исчерпывающий характер и должен соответствовать характеру лежащих в основе этого реальных угроз.

В-пятых, в основе введения особого правового режима лежит необходимость повышения в чрезвычайных ситуациях различного характера эффективности управленческой деятельности соответствующих органов государственной власти, требуемой для скорейшей ликвидации негативных последствий, вызванных этими ситуациями, путем урегулирования отношений внутри аппарата управления, рационального использования его правовых, людских, информационных и технических ресурсов. 5

Необходимость введения чрезвычайного положения объясняется двумя причинами:

4Пчелинцев С. Суды в условиях особых правовых режимов // «Отечественные записки». – 2003. - № 2. – С. 220-228.

5Бутылин В.Н., Гончаров И.В., Барбин В.В. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел (организационно-правовые аспекты): Курс лекций // «Академия управления МВД России». – 2007.

5

1)режим чрезвычайного положения предполагает расширение круга полномочий органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти по охране общественного порядка, нормализации обстановки. Также названный режим подразумевает усиление ответственности должностных лиц за неисполнение обязанностей, которые возлагаются на них с введением такого положения. Все эти меры объективно необходимы для стабилизации возникшей ситуации;

2)социальная ситуация может складываться таким образом, что граждане, проживающие на данной территории, фактически не смогут реализовать многие права и свободы, а также выполнять возложенные на них законом обязанности. Это особенно характерно для чрезвычайного положения, связанного с возникновением чрезвычайных ситуаций природно-техногенного характера, но не исключено и в ситуациях, связанных с социальными конфликтами. Для создания правовой основы поведения участников указанных общественных отношений введение чрезвычайного положения нормативно закрепляет временное ограничение основных прав и свобод граждан и возложение на них дополнительных обязанностей. Правомерное ограничение в данном случае выступает и как элемент юридического механизма управления чрезвычайной ситуацией. Его цель –

скорейшая нормализация обстановки, восстановление законности и правопорядка, устранение угрозы безопасности граждан и оказание им необходимой помощи. 6

Конституционный институт чрезвычайного положения является важным элементом государственно-правовых систем большинства государств мира. Любое государство вправе использовать данный правовой институт для решения внутренних проблем, что подтверждается ст. 4 Международного пакта от 16 декабря 1966 г. «О гражданских и политических правах», ст. 15 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключенной в г. Риме 4 ноября 1950 г.).

Новейшая история России знает ряд случаев введения чрезвычайного положения. Например, Указом Президента РФ от 2 ноября 1992 г. № 1327 в связи с резко обострившейся ситуацией на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики, массовыми беспорядками, межнациональными конфликтами, сопровождающимися насилием с применением оружия и боевой техники и приведшими к человеческим жертвам среди населения, а также в связи с угрозой безопасности и территориальной целостности РФ с 14 часов 00 минут 2 ноября 1992 г. до 14 часов 00 минут 2 декабря 1992 г. было введено чрезвычайное положение на территории Северо-Осетинской ССР, а также на территории Ингушской Республики. Впоследствии данное чрезвычайное положение было продлено с 14 часов 00 минут 2 декабря 1992 г. до 14 часов 00 минут 30 января 1993 г. (Постановление Верховного Совета РФ от 1 декабря 1992 г. № 4043-1).

Также, чрезвычайные положения были введены:

 Указом Президента РФ от 27 марта 1993 г. № 407 «О введении чрезвычайного положения на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики»;

 Указом Президента РФ от 29 мая 1993 г. № 788 «О введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к

6

нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики»;

Указом Президента РФ от 27 июля 1993 г. № 1149 «О введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики»;

Указом Президента РФ от 29 сентября 1993 г. № 1506 «О введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики»;

Указом Президента РФ от 3 октября 1993 г. № 1575 «О введении чрезвычайного положения в городе Москве»;

Указом Президента РФ от 4 апреля 1994 г. № 657 «О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики»;

Указом Президента РФ от 27 апреля 1994 г. № 836 «О введении чрезвычайного положения на части территории Республики Северная Осетия»;

Указом Президента РФ от 30 мая 1994 г. № 1112 «О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики»;

Указом Президента РФ от 25 июля 1994 г. № 1541 «О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики»;

Указом Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1970 «О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики»;

Указом Президента РФ от 2 декабря 1994 г. № 2145 «О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики».

2. Частью 2 комментируемой статьи особо оговаривается, что введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя РФ.

Таким образом, главным предназначением режима чрезвычайного положения является создание правовых и обеспечивающих их организационных барьеров, которые затрудняли бы, а в ряде случаев и вовсе исключали достижение преступных целей в сфере безопасности страны. Характерным признаком установления подобных мер является вынужденная (в силу высших интересов обеспечения безопасности личности, общества и государства) детальная регламентация деятельности государственных органов и общественных организаций, поведения граждан, введения некоторых дополнительных правил или изъятия из принятых норм, установление особого контроля за надлежащим порядком развития правоотношений в охраняемой сфере7. Однако все эти меры имеют строго временный характер и перестают применяться в случае устранения обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения.

7

Статья 2. Цели введения чрезвычайного положения

Целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации.

Комментарий к ст. 2

Статья 2 Закона исчерпывающим образом определяет перечень целей введения чрезвычайного положения в России. К ним относятся:

устранение обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения;

обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина;

защита конституционного строя Российской Федерации.

Данные положения комментируемого Закона конкретизируют норму ч. 1 ст. 56 Конституции РФ, согласно которой в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. При этом стоит отметить, что приведенная норма Конституции РФ по своему содержанию выступает более узкой, нежели комментируемая статья, поскольку обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина не сводится только лишь к обеспечению безопасности граждан. Вместе с тем, в ст. 3 комментируемого Закона обстоятельства, обуславливающие введение чрезвычайного положения, рассматриваются как представляющие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю, что корреспондирует с содержанием Конституции РФ.

Права и свободы человека согласно ст. 2 Конституции РФ являются высшей ценностью. Соответственно обеспечение условий для полноценного пользования ими, защита прав и свобод человека выступают ведущими задачами государства, предопределяя направленность деятельности государственной власти. Данные задачи тесно взаимосвязаны с необходимостью защиты государством конституционного строя, в организации которого находят воплощение общие интересы населения страны, в том числе, связанные и с установлением системы гарантий реализации прав и свобод человека.

Конституционный строй — это система социальных, экономических и политикоправовых отношений, устанавливаемых и охраняемых конституцией и другими конституционно-правовыми актами государства8. Эти отношения устанавливаются и охраняются конституцией и другими конституционно-правовыми актами государства. Основы конституционного строя определены в гл. 1 Конституции России.

Обстоятельства, служащие основанием для введения чрезвычайного положения, определяются ст. 3 комментируемого Закона.

8

Необходимо указать, что цель устранения обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, является первичной по отношению к иным. Без устранения соответствующих обстоятельств невозможно решить вопрос достижения конечной цели — обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации.

Глава II. ОБСТОЯТЕЛЬСТВА И ПОРЯДОК ВВЕДЕНИЯ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 3. Обстоятельства введения чрезвычайного положения

Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Комментарий к ст. 3

1. Комментируемая статья характеризует обстоятельства введения чрезвычайного положения как такие обстоятельства, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. При этом законодатель дает исчерпывающий перечень этих обстоятельств, которые подразделяет на две группы:

 обстоятельства политического и криминогенного характера (угрожающие, в первую очередь, конституционному строю государства, а затем уже и безопасности граждан). К ним относятся попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований,

9

межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями;

 обстоятельства техногенно-экологического происхождения (угрожающие первоначально и в большей степени безопасности населения, но факультативным объектом которых является и государственная безопасность). Эту категорию составляют чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии; а также возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (и способные повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно - спасательных и других неотложных работ.

При этом само по себе наличие данных обстоятельств не может повлечь введение чрезвычайного положения. Комментируемая статья предусматривает также условия, при которых указанные обстоятельства могут стать основанием для введения чрезвычайного положения, а именно они должны сопровождаться насильственными действиями, создающими непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, т.е. они должны нести общественно опасный характер.

2. Насильственным изменением конституционного строя Российской Федерации,

захватом или присвоением власти следует считать действия тех или иных граждан и их объединений, направленные на неправомерный приход к власти не путем свободных и демократических выборов, а посредством применения различного рода насилия (психологического, физического, вооруженного) к законопослушным гражданам, государственным деятелям, служащим, подчинения их своей воле.

Вооруженным мятежом следует считать действия, направленные на открытое неповиновение государственной власти и существующему конституционному строю, связанные с применением оружия.

Массовыми беспорядками являются действия, направленные на неповиновение власти, сопровождающиеся незаконными массовыми собраниями, митингами людей, погромами, уничтожением либо повреждением чужого имущества.

Террористическими актами являются общественно опасные деяния, выражающиеся в совершении взрыва, поджога или иных действий, устрашающих население и создающих опасность гибели человека, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных тяжких последствий, осуществляемые в целях воздействия на принятие решения органами власти или международными организациями.

Блокированием особо важных объектов или отдельных местностей является незаконное воспрепятствование к ним свободному доступу граждан, должностных лиц, выносу или вывозу каких-либо предметов и имущества, а равно воспрепятствование выходу из них граждан, должностных лиц, выносу или вывозу каких-либо предметов и имущества. Блокирование может происходить путем создания искусственных препятствий и (или) своего рода патрулей, кордонов, «живых колец», перекрытием толпой людей транспортных (автомобильных, железнодорожных, водных) магистралей, трасс.

10