Комментарий к Федеральному конституционному закону от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»

защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (Положение о Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794).

Указанные задачи выполняются в рамках территориальной обороны в соответствии со ст. 22 Федерального закона «Об обороне».

По мнению Амирова Р.З. перечисленная деятельность Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов в условиях действия чрезвычайного положения носит прежде всего правоохранительный (полицейский) характер.22

Осуществление военно-полицейских функций Вооруженными Силами РФ может быть сопряжено:

1)с разоружением и ликвидацией незаконных вооруженных формирований в районе конфликта;

2)с защитой законных гражданских властей;

3)с защитой беженцев и переселенцев, организацией и охраной лагерей для беженцев;

4)с охранением этнических меньшинств, подвергшихся давлению со стороны господствующего этнического окружения;

5)с обеспечением условий для проведения свободных выборов гражданской власти по завершении конфликта;

6)с защитой от разрушения или повреждения стратегических объектов в районе

конфликта: арсенала оружия массового поражения и обычных вооружений, дамб, крупных народнохозяйственных объектов и т.д.23

3. В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи задачи по поддержанию особого режима въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее; охране объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, и объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей природной среды; разъединению противоборствующих сторон, участвующих в конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями с применением оружия, боевой и специальной техники; участию в пресечении деятельности незаконных вооруженных формирований, военнослужащие Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов выполняют совместно с сотрудниками органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности и военнослужащими внутренних войск.

Формой совместных действий перечисленных организационных структур является совместная специальная операция – совокупность согласованных по целям, задачам, месту и времени оперативных, режимных, войсковых и других мер и действий, проводимых по единому замыслу и плану на ограниченной в целях обеспечения законности, защиты прав и законных интересов граждан, установления и поддержания общественного порядка и общественной безопасности, пресечения деятельности незаконных вооруженных

формирований. В ходе указанной операции незаконные вооруженные формирования

22Амиров Р.З. Некоторые вопросы участия Вооруженных Сил в борьбе с терроризмом // «Закон и армия». – 2005. - № 5

23Гиоева А.Т. Правовое регулирование применения Вооруженных Сил Российской Федерации во внутригосударственных конфликтах // «За права военнослужащих». - 2007

61

разоружаются, а в случае сопротивления их деятельность подавляется войсковыми мерами, т.е. вооруженным воздействием войсковых подразделений с применением войскового вооружения и военной техники и с применением военных методов (каждый из перечисленных признаков требует дополнительной правовой характеристики). Целями совместной специальной операции, ее государственно-значимыми интересами являются защита конституционного строя, территориальной целостности и неприкосновенности РФ, недопущение дестабилизации внутриполитической обстановки в государстве, создание необходимых условий для разрешения вооруженного конфликта политическими и иными мирными средствами.24

Какое-либо нормативно-правовое регулирование указанной совместной деятельности на сегодняшний день отсутствует, представляется, что согласование действия осуществляется непосредственно в процессе решения задач в период действия чрезвычайного положения.

При этом на военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов распространяются положения федерального законодательства о внутренних войсках в части, касающейся условий, порядка и пределов применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники, гарантий личной безопасности военнослужащих и членов их семей, гарантий их правовой и социальной защиты.

Право военнослужащих внутренних войск на применения физической силы, в т.ч. боевые приемы борьбы, для пресечения преступлений и административных правонарушений, задержания лиц, их совершивших, преодоления сопротивления законным требованиям военнослужащих внутренних войск регламентируется ст. 26 Федерального закона «О внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ».

Статья 27 того же закона регламентирует применение военнослужащими внутренних войск специальных средств, в этой же статье приводится перечень применяемых спецсредств и случаи в которых они могут применяться; случаи в которых запрещается применять такие средства, а также оговаривается, что в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости и при отсутствии специальных средств или оружия военнослужащий внутренних войск вправе использовать любые подручные средства.

Применения оружия военнослужащими внутренних войск регламентируется ст. 28 вышеуказанного Закона.

Порядок применения боевой и специальной техники, состоящей на вооружении внутренних войск регламентируется ст. 29 вышеуказанного Закона.

Подробнее об условиях, порядке и пределах применения военнослужащими внутренних войск физической силы, спецсредств, оружия и боевой и специальной техники будет говориться далее в комментарии к ст. 30.

Кроме того, в соответствии со ст. 39 Федерального закона «О внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ» социальные гарантии военнослужащих внутренних войск, граждан, уволенных с военной службы, членов их семей обеспечиваются в

62

соответствии с Федеральным законом от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (далее — Федеральный закон «О статусе военнослужащих») и Федеральным законом от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму».

Военнослужащие внутренних войск при несении боевой службы являются представителями власти и находятся под защитой государства в соответствии с законодательством РФ, а также имеют право на судебную защиту своих прав и свобод.

Статья 18. Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение

1.Для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, указом Президента Российской Федерации назначается комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение.

2.Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение:

а) издает в пределах своих полномочий приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения, обязательные для исполнения на соответствующей территории всеми организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности и должностными лицами указанных организаций, гражданами, а также начальниками (командирами) органов внутренних дел, органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, воинских формирований, расположенных (дислоцирующихся) на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и дополнительно привлекаемых для обеспечения режима чрезвычайного положения;

б) устанавливает время и срок действия комендантского часа; в) определяет особый режим въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное

положение, и выезда с нее; г) устанавливает особый режим продажи оружия, боеприпасов, лекарственных средств и

препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков и спиртосодержащей продукции;

д) определяет порядок и места хранения изъятых оружия, боеприпасов, веществ и военной техники, указанных в пункте «д» статьи 12 настоящего Федерального конституционного закона;

е) выдворяет в установленном порядке за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения;

ж) обращается к Президенту Российской Федерации с предложениями о необходимости применения на территории, на которой введено чрезвычайное положение, мер и временных ограничений, предусмотренных статьями 11 - 13 настоящего Федерального конституционного закона;

з) оповещает через средства массовой информации население соответствующей территории о порядке выполнения отдельных мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;

и) устанавливает особый порядок аккредитации журналистов на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и порядок их работы.

3.Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, вправе принимать участие во всех заседаниях органов государственной власти и заседаниях органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и вносить предложения по вопросам, отнесенным настоящим Федеральным конституционным законом

ииными нормативными правовыми актами Российской Федерации к его компетенции.

4.Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляет руководство комендатурой указанной территории. Деятельность комендатуры регулируется положением, утверждаемым Президентом Российской Федерации.

63

5. Образование комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, не приостанавливает деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории.

Комментарий к ст. 18

1.Статьей 18 комментируемого Закона регулируется деятельность коменданта

территории, на которой введено чрезвычайное положение.

Комендант территории, на которой введено чрезвычайного положение, назначается указом Президента РФ. Целью деятельности коменданта территории является координация сил и средств, применяемых для обеспечения режима чрезвычайного положения, обеспечение единого управления ими.

Деятельность коменданта территории направлена на согласование действий различных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в целях устранения в кратчайшие сроки обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения.

Основным назначением деятельности коменданта территории является реализация мер и временных ограничений, установленных указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения, на территории, на которой чрезвычайное положение введено.

Примером реализации данной нормы может служить Указ Президента РФ от 4 октября 1993 г. № 1577 «О назначении коменданта района чрезвычайного положения в городе Москве».

2.Частью 2 комментируемой статьи закрепляются полномочия коменданта

территории.

Во-первых, комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, вправе издавать в пределах своих полномочий приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения, обязательные для исполнения на соответствующей территории всеми организациями независимо от организационноправовых форм и форм собственности и должностными лицами указанных организаций, гражданами, а также начальниками (командирами) органов внутренних дел, органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, воинских формирований, расположенных (дислоцирующихся) на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и дополнительно привлекаемых для обеспечения режима чрезвычайного положения

Данное полномочие является первостепенным для достижения цели координации и согласованности действий сил и средств, привлекаемых для устранения обстоятельств, послуживших основанием для ведения чрезвычайного положения. Особенностью приказов и распоряжений коменданта территории является их приоритет над иными актами в период действия режима чрезвычайного положения.

Во-вторых, к полномочиям коменданта территории отнесено установление времени и срока действия комендантского часа. Период действия комендантского часа устанавливается, комендантский час отменяется (вновь вводится) в зависимости от складывающейся оперативной обстановки.

64

Данное полномочие реализуется в случае, если указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения в соответствии с п. «а» ст. 12 комментируемого Закона предусмотрено введение комендантского часа.

Время и срок действия комендантского часа должны устанавливаться исходя их целей наиболее эффективного обеспечения общественного порядка и общественной безопасности с учетом криминогенной обстановки, климатических зон, экологической безопасности. Как правило, комендантский час устанавливается в темное время суток.

В-третьих, к полномочиям коменданта территории относится определение особого режима въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее.

Данное полномочие реализуется в случае, если указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения в соответствии с п. «б» ст. 11 комментируемого Закона установлено ограничение на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введен особый режим въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства.

Комендант территории вправе определять:

перечень субъектов, которым разрешен въезд на территорию, на которой введен режим чрезвычайного положения, выезд с нее;

перечень субъектов, которым запрещен въезд на территорию, на которой введен режим чрезвычайного положения, выезд с нее;

период, в течение которого ограничивается свобода передвижения по территории, на которой введен режим чрезвычайного положения, либо данное передвижение запрещается;

обстоятельства, при которых разрешается, ограничивается либо запрещается въезд на территорию, на которой введен режим чрезвычайного положения, выезд с нее.

В-четвертых, комендант вправе устанавливать особый режим продажи оружия, боеприпасов, лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков и спиртосодержащей продукции.

Данное полномочие реализуется лишь в случае, если указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения в соответствии с п. «д» ст. 12 комментируемого Закона установлено ограничение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции. В случае установления запрета на продажу оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, указанное полномочие коменданта не реализуется.

Особый режим продажи оружия, боеприпасов, лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков и спиртосодержащей продукции предполагает установление времени, места продажи, требований к месту продажи, месту хранения, к персоналу мест продажи, иных особых условий.

65

В-пятых, к полномочиям коменданта относится также определение порядка и места хранения изъятых в соответствии с п. «д» ст. 12 комментируемого Закона у граждан и организаций оружия, боеприпасов, веществ и военной техники.

Вданном случае, должны быть предусмотрены требования к месту хранения оружия, боеприпасов, веществ и военной техники, перечень субъектов, имеющих к ним доступ, а также осуществляющих их охрану, условия и период хранения.

В-шестых, в полномочия коменданта территории входит выдворение в установленном порядке за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения. Данное полномочие является административной процедурой, обеспечивающей поддержание общественного порядка и общественной безопасности на территории, на которой введено чрезвычайное положения.

Вместе с тем, было бы более логичным установить, что в компетенцию коменданта территории входит не выдворение лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения, а организация и обеспечение их выдворения.

В-седьмых, комендант территории в процессе осуществления своих полномочий может прийти к выводу о необходимости введения на территории, на которой введено чрезвычайное положение, дополнительных мер и ограничений к мерам и ограничениям, установленным указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения. Данные выводы комендант территории может сделать на основании оперативной информации, получаемой на подведомственной территории.

Вэтом случае комендант территории обращается к Президенту РФ с предложениями

онеобходимости применения на территории, на которой введено чрезвычайное положение, мер и временных ограничений, предусмотренных ст. 11-13 комментируемого Закона.

Следует отметить, что в данном случае просматривается пробел в правовом регулировании возможности дополнительного введения мер и ограничений, т.к. в соответствии со ст. 11-13 меры и ограничения могут вводиться исключительно указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения. Возможность введения дополнительных мер и ограничений после вступления в силу указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения не предусмотрена.

В-восьмых, в целях обеспечения гласности, соблюдения прав и свобод граждан комендант территории обязан оповещать через средства массовой информации население соответствующей территории о порядке выполнения отдельных мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения.

Как отмечено в п. 22 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 15 июня 2010 г. № 16 «О практике применения судами Закона РФ «О средствах массовой информации», поскольку в комментируемом Законе отсутствует указание о том, на какие средства массовой информации возлагается эта обязанность, информация подлежит опубликованию в том средстве массовой информации, в которое адресовано соответствующее требование со стороны коменданта территории, на которой введено чрезвычайное положение.

По мнению автора, периодичность опубликования информации о порядке выполнения отдельных мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения, должна определяться комендантом территории самостоятельно исходя из принципа целесообразности и достаточности.

66

И наконец в-девятых, в случае установления указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения ограничения свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временного изъятия или ареста печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установления особого порядка аккредитации журналистов, к полномочиям коменданта территории отнесено установление особого порядка аккредитации журналистов на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и порядка их работы.

Например, особый порядок аккредитации может предполагать аккредитацию журналистов не на основании заявки средства массовой информации, а на основании утвержденного комендантом территории перечня средств массовой информации, журналисты которых подлежат аккредитации.

3.На основании ч. 3 комментируемой статьи комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, вправе принимать участие во всех заседаниях органов государственной власти и заседаниях органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и вносить предложения по вопросам, отнесенным к его компетенции, т.е. по вопросам, связанным с осуществлением единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения.

При этом, комментируемая норма не предусматривает обязательное предварительное уведомление указанных органов государственной власти и органов местного самоуправления об участии в их заседаниях коменданта территории.

Например, в случае необходимости определения порядка и места хранения изъятых в соответствии с п. «д» ст. 12 комментируемого Закона у граждан и организаций оружия, боеприпасов, веществ и военной техники, комендант территории обращается к органам государственной власти, органам местного самоуправления о выделении необходимых помещений, находящихся в собственности соответствующих органов.

4.В соответствии с ч. 4 комментируемой статьи комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляет руководство комендатурой указанной территории. Деятельность комендатуры регулируется положением, утверждаемым Президентом РФ.

Практика показывает, что, как правило, комендатуры в условиях чрезвычайного положения создаются на базе действующих органов внутренних дел, поэтому назначение

коменданта, а также замещение соответствующих должностей в комендатурах часто производится из числа сотрудников этих органов и приданных сил.25

Положение, регулирующее деятельность комендатуры, по мнению автора, должно утверждаться Президентом РФ сразу же после образования комендатуры. Указанное положение должно учитывать специфику территории, на которой введено чрезвычайное положение, уровень общественного порядка и общественной безопасности.

67

5. Частью 5 комментируемой статьи отдельно указывается, что образование комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, не приостанавливает деятельность органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории. Данное положение не распространяется на случаи, когда деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления приостанавливается по решению Президента РФ в порядке, предусмотренном п. «а» ст. 11 комментируемого Закона.

Статья 19. Координация действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения

1.Для координации действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, в составе комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации может быть создан объединенный оперативный штаб из представителей органов, обеспечивающих режим чрезвычайного положения.

2.Объединенным оперативным штабом руководит комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение.

Комментарий к ст. 19

1.Статьей 19 комментируемого Закона регулируются вопросы координации действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения. В частности,

вэтих целях закон предусматривает возможность создания в составе комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, объединенного оперативного штаба из представителей органов, обеспечивающих режим чрезвычайного положения.

Объединенный оперативный штаб создается указом Президента РФ. Создание объединенного оперативного штаба целесообразно в случае, если к устранению обстоятельств, повлекших за собой введение чрезвычайного положения, привлечено большое количество ведомств, иных сил и средств, а также в случае, если устранение указанных обстоятельств требует выполнения большого объема работ.

2.Объединенным оперативным штабом руководит комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение. Данное положение основано на том, что комендант территории призван осуществлять единое управление силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, обладает необходимой и достаточной компетенцией для осуществления такого управления.

В состав объединенного оперативного штаба входят представители: а) органов внутренних дел — Министерства внутренних дел РФ;

б) уголовно-исполнительной системы — Федеральной службы исполнения наказаний; в) федеральных органов безопасности — Федеральной службы безопасности; г) внутренних войск — внутренних войск Министерства внутренних дел РФ;

д) органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий — Министерства РФ по делам гражданской обороны,

68

чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, спасательных воинских формирований Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, которые предназначены для защиты населения и территорий, материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в том числе за пределами территории РФ.

Кроме того, в состав объединенного оперативного штаба могут входит представители Вооруженных Сил РФ, инженерно-технических воинских формирований и дорожностроительных воинских формирований при Федеральном агентстве специального строительства.

Статья 20. Особенности оперативного подчинения войск и воинских формирований при введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации

При введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации все войска и воинские формирования передаются в оперативное подчинение федеральному органу исполнительной власти, определяемому Президентом Российской Федерации.

Комментарий к ст. 20

Статьей 20 устанавливаются особенности оперативного подчинения войск и воинских формирований при введении чрезвычайного положения на всей территории РФ. Введение чрезвычайного положения на всей территории РФ является экстраординарной ситуацией, подразумевающей масштабные последствия, затрагивающие всю территорию страны, всех жителей.

При таких обстоятельствах весьма важным представляется единое слаженное действие всех войск и воинских формирований. Поэтому комментируемой статьей устанавливается, что при введении чрезвычайного положения на всей территории РФ все войска и воинские формирования передаются в оперативное подчинение федеральному органу исполнительной власти, определяемому Президентом РФ. Решение Президента РФ оформляется указом.

Федеральный орган исполнительной власти, которому передаются в оперативное управление войска и воинские формирования, определяется, по мнению автора, исходя из характера оснований, послуживших причиной введения чрезвычайного положения.

Например, в случае, если чрезвычайное положение вводится в связи с возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, чрезвычайных экологических ситуаций, в том числе эпидемий и эпизоотий, возникших в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекших (могущих повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующих проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ,

69