Комментарий к Федеральному конституционному закону от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»

Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах») военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, а также военнослужащим-офицерам, прапорщикам, мичманам, военнослужащим сверхсрочной службы, проходящим военную службу и не заключившим контракта о прохождении военной службы, постоянно или временно выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, на период выполнения этих задач устанавливаются оклады по воинским должностям и оклады по воинским званиям в двойном размере.

Военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, в указанных условиях, устанавливаются оклады по воинским должностям по 1-4 тарифным разрядам и ежемесячные надбавки и денежные выплаты по нормам, предусмотренным для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту на должностях, подлежащих замещению солдатами и матросами, сержантами и старшинами, а при увольнении с военной службы им выплачивается единовременное пособие в размере двух окладов по воинской должности.

Военнослужащим, выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, для назначения пенсии засчитывается в выслугу лет и трудовой стаж один месяц военной службы за три месяца.

В соответствии с приказом Министерства обороны РФ от 4 января 1996 г. № 9 «О предоставлении дополнительных гарантий и компенсаций военнослужащим Вооруженных Сил РФ, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения или при вооруженных конфликтах» дополнительные гарантии и компенсации предоставляются, в т.ч. военнослужащим:

а) выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения в составе воинских частей, подразделений, специально создаваемых штабов, оперативных и иных групп, а также на кораблях, в управлениях, учреждениях, военно-учебных заведениях, на предприятиях и в организациях Министерства обороны РФ, дислоцирующихся (направленных) на территории, где в соответствии с законодательством РФ введено чрезвычайное положение, или на территориях государств – республик бывшего Союза ССР в условиях чрезвычайного положения в соответствии с международными договорами (соглашениями);

б) выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения (при вооруженных конфликтах) при командировании (направлении) на территории (в местности), где введено чрезвычайное положение (которые отнесены к зонам вооруженных конфликтов).

Право на дополнительные гарантии и компенсации, согласно постановлению Правительства РФ от 31 марта 1994 г. № 280 «О порядке установления факта выполнения военнослужащими и иными лицами задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах и предоставления им дополнительных гарантий и компенсаций», предоставлено также военнослужащим воинских частей, подразделений, специально создаваемых штабов, оперативных и иных групп и лицам рядового и начальствующего состава, курсантам и слушателям учебных заведений Министерства внутренних дел РФ и Государственной противопожарной службы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, в том

71

числе направленным в составе воинских частей, подразделений и групп или командированным на территорию, где введено чрезвычайное положение, и выполняющим задачи по нормализации обстановки, восстановлению законности и правопорядка на территории, где в соответствии с законодательством РФ введено чрезвычайное положение, или на территориях государств — республик бывшего СССР в условиях чрезвычайного положения в соответствии с международными договорами (соглашениями).

Указанным военнослужащим за период выполнения соответствующих задач выплачиваются:

1)военнослужащим, кроме солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военную службу по призыву (далее — военнослужащие, проходящие военную службу по контракту), — оклады по воинским должностям и оклады по воинским званиям в двойном размере.

Процентная надбавка за выслугу лет подлежит выплате им от повышенных окладов денежного содержания. Другие повышения окладов, надбавки, пособия, вознаграждения и страховые суммы исчисляются от окладов денежного содержания без учета их увеличения в два раза;

2)солдатам, матросам, сержантам и старшинам, проходящим военную службу по призыву (далее — военнослужащие, проходящие военную службу по призыву):

а) оклады по воинским должностям в размерах, установленных для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту на должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами:

 по I тарифному разряду — назначенным на должности, по которым для военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, предусмотрены штатом I-II тарифные разряды;

 по II тарифному разряду — назначенным на должности, по которым для военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, предусмотрены штатом III-IV тарифные разряды;

 по III тарифному разряду — назначенным на должности, по которым для военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, предусмотрен штатом V тарифный разряд;

 по IV тарифному разряду — назначенным на должности, по которым для военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, предусмотрен штатом VI тарифный разряд;

б) ежемесячные надбавки и денежные выплаты в размерах и порядке, установленных для военнослужащих сверхсрочной службы, а также единовременное пособие при увольнении с военной службы в размере двух окладов по воинской должности.

За военнослужащими, направленными в составе воинских частей, подразделений и групп или командированными для выполнения задач в условиях чрезвычайного положения, сохраняется право на применение коэффициентов (районных, за военную службу в высокогорных районах, за военную службу в пустынных и безводных местностях) и выплату процентных надбавок к денежному довольствию за военную службу в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях и других местностях с неблагоприятными климатическими или экологическими условиями, в том числе отдаленных.

72

Указанным военнослужащим засчитывается в выслугу лет (трудовой стаж) для назначения пенсий один месяц военной службы в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах за три месяца, о чем издаются приказы соответствующих командиров (начальников).

В послужных списках личных дел военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, военных билетах военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, производятся записи с указанием, в каком регионе военнослужащий выполнял задачи в условиях чрезвычайного положения и периоды выполнения этих задач, которые в соответствии с Законом РФ «О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах» засчитываются в выслугу лет (трудовой стаж) на пенсию на льготных условиях.

Следует отметить, что данные дополнительные гарантии и компенсации предоставляются только за время фактического выполнения ими задач на территории, где введено чрезвычайное положение (но не ранее дня введения на соответствующей территории чрезвычайного положения и не позднее дня отмены чрезвычайного положения).

Периоды фактического выполнения военнослужащими задач в условиях чрезвычайного положения оформляются приказами командиров соответствующих воинских частей.

Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 25 Федерального закона «О статусе военнослужащих» на членов семей военнослужащих, погибших при выполнении задач в условиях чрезвычайного положения, распространяются социальные гарантии и компенсации, действующие в отношении членов семей военнослужащих, погибших в Великой Отечественной войне.

В частности, на основании ст. 21 Федерального закона от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» применительно к комментируемому Закону меры социальной поддержки предоставляются:

нетрудоспособным членам семьи погибшего при выполнении задач в условиях чрезвычайного положения, состоявшим на его иждивении и получающим пенсию по случаю потери кормильца (имеющим право на ее получение);

родителям военнослужащего, погибшего при выполнении задач в условиях чрезвычайного положения;

супруге (супругу) военнослужащего, погибшего при выполнении задач в условиях чрезвычайного положения, не вступившей (не вступившему) в повторный брак.

Указанным лицам предоставляются следующие меры социальной поддержки: а) льготы по пенсионному обеспечению в соответствии с законодательством;

б) преимущество при вступлении в жилищные, жилищно-строительные, гаражные кооперативы, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан;

в) обеспечение за счет средств федерального бюджета жильем членов семей военнослужащих, погибших при выполнении задач в условиях чрезвычайного положения, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Члены семей военнослужащих, погибших

73

при выполнении задач в условиях чрезвычайного положения, имеют право на получение мер социальной поддержки по обеспечению жильем один раз;

г) сохранение обслуживания в поликлиниках и других медицинских учреждениях, к которым указанные лица были прикреплены при жизни погибшего в период работы до выхода на пенсию, а также внеочередное оказание медицинской помощи по программам государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи;

д) оплата в размере 50% занимаемой общей площади жилых помещений (в коммунальных квартирах — занимаемой жилой площади), в том числе членами семьи погибшего, совместно с ним проживавшими. Меры социальной поддержки по оплате жилья предоставляются лицам, проживающим в домах независимо от вида жилищного фонда;

е) оплата в размере 50% коммунальных услуг (водоснабжение, водоотведение, вывоз бытовых и других отходов, газ, электрическая и тепловая энергия — в пределах нормативов потребления указанных услуг, установленных в соответствии с законодательством РФ); лицам, проживающим в домах, не имеющих центрального отопления, — топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению, и транспортных услуг для доставки этого топлива. Обеспечение топливом семей погибших производится в первоочередном порядке. Меры социальной поддержки по оплате указанных услуг предоставляются независимо от вида жилищного фонда. Указанные меры социальной поддержки предоставляются независимо от того, кто из членов семьи погибшего является нанимателем (собственником) жилого помещения;

ж) при наличии медицинских показаний преимущественное обеспечение по последнему месту работы погибшего путевками в санаторно-курортные организации;

з) первоочередной прием в дома-интернаты для престарелых и инвалидов, центры социального обслуживания, внеочередной прием на обслуживание отделениями социальной помощи на дому супруги (супруга) погибшего.

2. Частью 2 комментируемой статьи на Правительство РФ возложена обязанность по установлению порядка учета лиц, которым представляются дополнительные гарантии и компенсации в соответствии с комментируемой статьей.

Во исполнение данной нормы было принято постановление Правительства РФ от 15 августа 2002 г. № 601 «О порядке учета лиц, участвовавших в обеспечении режима чрезвычайного положения, на которых распространяются дополнительные гарантии и компенсации», которым установлено, что поименный учет сотрудников органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, органов федеральной службы безопасности, военнослужащих внутренних войск, органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, а также иных лиц, участвовавших в обеспечении режима чрезвычайного положения, на которых распространяются дополнительные гарантии

икомпенсации, и определение срока их участия в обеспечении режима чрезвычайного положения осуществляются на основании приказов начальников указанных органов, командиров воинских частей и руководителей органов и организаций, привлекаемых для обеспечения режима чрезвычайного положения, в которых эти сотрудники, военнослужащие

ииные лица проходят службу (работают).

74

Глава V. ОСОБОЕ УПРАВЛЕНИЕ ТЕРРИТОРИЕЙ, НА КОТОРОЙ ВВЕДЕНО ЧРЕЗВЫЧАЙНОЕ ПОЛОЖЕНИЕ

Статья 22. Органы особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение

На территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации может вводиться особое управление этой территорией путем создания:

а) временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение;

б) федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Комментарий к ст. 22

Статьей 22 комментируемого Закона установлен перечень органов особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Вчастности, установлено, что на территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента РФ может вводиться особое управление этой территорией путем создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Создание временного специального органа управления предполагает возможность передачи полностью или частично полномочий органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение

Кроме того, указом Президента РФ может вводиться особое управление территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Федеральный орган управления может быть создан только в случае, если временный специальный орган управления не смог обеспечить достижение цели введения чрезвычайного положения.

Вотличие от случая создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, в случае создания федерального органа управления осуществление полномочий органов государственной власти субъекта РФ

иорганов местного самоуправления, действующих на указанной территории, в любом случае приостанавливается, а их функции возлагаются на указанный федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Статья 23. Обращение Президента Российской Федерации при введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение

При необходимости введения особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, Президент Российской Федерации обращается к населению территории, на которой введено чрезвычайное положение, и должностным лицам органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на данной

75

территории, с предупреждением о возможности введения особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, либо федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Указанное обращение доводится до сведения населения территории, на которой введено чрезвычайное положение, через средства массовой информации.

Комментарий к ст. 23

По смыслу комментируемого Закона, введение чрезвычайного положения на определенной территории не предполагает обязательного введения особого управления указанной территорией. Вместе с тем, может возникнуть ситуация, при которой Президент РФ придет к выводу о необходимости введения особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение (например, органы государственной власти соответствующего субъекта РФ либо органы местного самоуправления неспособны нормально функционировать в режиме чрезвычайного положения или действия указанных повлекли за собой возникновение чрезвычайной ситуации, послужившей причиной введения чрезвычайного положения).

В этом случае Президент РФ обращается к населению территории, на которой введено чрезвычайное положение, и должностным лицам органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, действующих на данной территории, с предупреждением о возможности введения особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, либо федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Как следует из данной нормы, Президент РФ оповещает не о введении особого управления, а о возможности его введения.

Целями такого обращения являются:

информирование граждан о планируемых действиях;

побуждение органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления к устранению недостатков в работе в целях организации эффективной деятельности в условиях действия чрезвычайного положения.

Если же органами государственной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления не будут предприняты меры для организации эффективной работы данных органов, то Президент РФ вправе ввести особое управление территорией, на которой введено чрезвычайное положение, без дополнительного уведомления.

Указанное обращение доводится до сведения населения территории, на которой введено чрезвычайное положение, через средства массовой информации.

При этом, как указано в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 15 июня 2010 г. № 16 «О практике применения судами Закона РФ «О средствах массовой информации», в связи с тем, что в данной норме отсутствует указание о том, на какие средства массовой информации возлагается эта обязанность, информация подлежит

76

опубликованию в том средстве массовой информации, в которое адресовано соответствующее требование со стороны Президента РФ.

Можно предположить, что такими средствами массовой информации будут являться телевидение и радио, «Российская газета», официальный интернет-портал правовой информации, а также в качестве такого средства массовой информации может выступать региональное печатное средство массовой информации, издаваемое на соответствующей территории.

Статья 24. Временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение

1.Временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, действует на основании положения, утверждаемого Президентом Российской Федерации.

2.Временному специальному органу управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение.

3.Руководитель временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, назначается Президентом Российской Федерации. Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, переходит в подчинение руководителю временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, и по должности является его первым заместителем.

Комментарий к ст. 24

1. Статьей 24 регулируется порядок деятельности временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи временный специальный орган действует на основании положения, утверждаемого указом Президента РФ.

Данное положение должно содержать:

1)общие положения, определяющие организационно-правовое положение временного специального органа, его основные задачи;

2)полномочия временного специального органа;

3)нормы, регулирующие организацию деятельности временного специального органа

иопределяющие его структуру, численный состав, порядок назначения на должности в данном органе, полномочия руководителя органа, его месторасположение;

4)нормы, определяющие порядок финансового и материально-технического обеспечения временного специального органа.

2. На основании ч. 2 комментируемой статьи временному специальному органу управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение.

77

Следует отметить, что ни Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», ни Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не содержат положений, устанавливающих возможность осуществления полномочий органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления временным специальным органом управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, перечень полномочий, которые могут быть переданы, а также регулирующих порядок передачи данных полномочий.

Вместе с тем, комментируемый Закон имеет большую юридическую силу по сравнению с Федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», а также является специальным в случае введения на территории РФ, на части ее территории чрезвычайного положения. В связи с изложенным, при решении вопроса о передаче полномочий, части полномочий органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления временному специальному органу управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, должны применяться положения комментируемого Закона.

В данном случае, можно по аналогии применить:

а) ч. 2 ст. 26.9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», в соответствии с которой на федеральные органы государственной власти не могут быть возложены полномочия органов государственной власти субъекта РФ по принятию конституции (устава) субъекта РФ и поправок к ней (к нему), по установлению системы органов государственной власти субъекта РФ, по изменению статуса субъекта РФ и по изменению границ между субъектами РФ.

б) ч. 3 ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в соответствии с которой не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.

3. В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи руководитель временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, назначается Президентом РФ.

При этом, комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, переходит в подчинение руководителю временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, и по должности является его первым заместителем. Данное положение обусловлено тем, что комендант территории максимально точно владеет данными об оперативной обстановке на территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также координирует действие сил и средств,

78

задействованных для устранения обстоятельств, послуживших причиной введения чрезвычайного положения.

Следует отметить, что Закон не содержит положений, регулирующих порядок назначения остального состава временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Полагаем, что данное регулирование должно содержаться в положении о временном специальном органе управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

4. В качестве примера создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, можно рассматривать Указ Президента РФ от 2 ноября 1992 г. № 1327 «О введении чрезвычайного положения на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики».

Данным Указом на период чрезвычайного положения в качестве особой формы управления была введена Временная администрация.

Кроме того, было установлено, что на территории Северо-Осетинской ССР на период чрезвычайного положения органы исполнительной власти Северо-Осетинской ССР подчиняются Временной администрации; в связи с отсутствием конституционных органов власти и управления на территории Ингушской Республики управление в условиях чрезвычайного положения осуществляется Временной администрацией.

Приказы и распоряжения Временной администрации, изданные в пределах полномочий, были обязательны для исполнения всеми государственными и общественными органами, организациями, учреждениями, предприятиями и гражданами.

Статья 25. Федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение

1.В случае, если на территории, на которой введено чрезвычайное положение, создание временного специального органа управления указанной территорией не обеспечило достижения целей введения чрезвычайного положения, может быть создан федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. При этом временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, прекращает свои полномочия.

2.Руководитель федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, назначается Президентом Российской Федерации. Положение о федеральном органе управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, утверждается Президентом Российской Федерации.

3.При введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, осуществление полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории, приостанавливается, а их функции возлагаются на федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

4.Комендатура территории, на которой введено чрезвычайное положение, при введении данной формы особого управления указанной территорией входит в структуру федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Комендант указанной

79

территории по должности является первым заместителем руководителя федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Комментарий к ст. 25

1.Статьей 25 комментируемого Закона регулируется порядок создания и

деятельности федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Отличительной особенностью является то, что федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, может быть создан исключительно в случае, если на территории, на которой введено чрезвычайное положение, создание временного специального органа управления указанной территорией не обеспечило достижения целей введения чрезвычайного положения, которыми являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защита конституционного строя РФ.

Решение о необходимости создания указанного федерального органа управления принимается Президентом РФ на основе анализа данных об эффективности осуществляемой временным специальным органом деятельности по устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, обеспечению защиты прав и свобод человека и гражданина, защите конституционного строя РФ.

В случае принятия решения о необходимости создания федерального органа управления временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, прекращает свои полномочия.

2.Решение о создании федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, юридически оформляется путем подписания Президентом указа о создании данного органа и утверждении положения о нем.

Данное положение должно содержать:

1)общие положения, определяющие организационно-правовое положение федерального органа управления, его основные задачи;

2)полномочия положение федерального органа управления;

3)нормы, регулирующие организацию деятельности федерального органа управления

иопределяющие его структуру, численный состав, порядок назначения на должности в данном органе, полномочия руководителя органа, его месторасположение;

4)нормы, определяющие порядок финансового и материально-технического обеспечения федерального органа управления.

К полномочиям Президента РФ также отнесено полномочие по назначению руководителя федерального органа территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

3. В отличие от временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайного положения, в случае создания федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, осуществление полномочий органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления,

80