Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» (2-е издание переработанное и дополненное)

Постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства выносится прокурором на основании п.2 ч. 2 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса РФ в случае выявления по результатам проверки наиболее общественно опасных правонарушений.

По результатам рассмотрения постановления прокурора возбуждается уголовное дело либо отказывается в его возбуждении. В случае наличия оснований для проведения проверки другим органом, постановление прокурора передается по подследственности.

В целях устранения коррупциогенности нормативного правового акта в сфере государственной охраны прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Проведение экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность впервые закреплено в российском законодательстве Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Антикоррупционная экспертиза проводится в целях выявления в нормативных правовых актах и их проектах коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Порядок проведения антикоррупционной экспертизы и форма требования об изменении нормативного правового акта установлены приказом Генерального прокурора РФ от 28 декабря 2009 г. № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов».

Требование должно содержать конкретные предложения о способе устранения коррупциогенных факторов: внесение изменений в нормативный правовой акт, отмена нормативного правового акта (или его отдельных норм), разработка и принятие иного нормативного правового акта, устраняющего коррупциогенный фактор. Согласно данному приказу на руководителей прокуратур возложена обязанность личного участия в заседаниях законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации или представительных органов местного самоуправления при рассмотрении требований. Правом внесения требований наделены прокуроры и их заместители.

При наличии оснований, в том числе по результатам анализа практики правоприменения нормативного правового акта, прокурор вправе вернуться к проведению антикоррупционной экспертизы акта или его части.

Вопрос обращения прокурора в суд при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов в настоящее время в полной мере не урегулирован. Так, если выявленные коррупциогенные факторы одновременно противоречат закону, прокурор вправе обратиться с соответствующим заявлением в суд общей юрисдикции в порядке, установленном гл. 24 ГПК РФ, либо в арбитражный суд в порядке, установленном ст. 52 АПК РФ. При этом, ссылка прокурора на коррупциогенность будет носить факультативный характер, поскольку критерием

141

признания нормативного правового акта недействующим является его несоответствие закону. Если же выявленная норма, содержащая коррупциогенный фактор, закону не противоречит, то процессуальных оснований ее оспаривания в судебном порядке вообще не имеется, поскольку ни ГПК РФ, ни АПК РФ прокурору не предоставлено право на обращение в суд с заявлением о признании нормативного правового акта коррупциогенным.

Требование об изменении нормативного правового акта может быть отозвано прокурором до его рассмотрения соответствующими органом, организацией или должностным лицом. Отзыв направленного требования осуществляется простым письмом, так как какой-либо специальной формы документа законом и ведомственными приказами Генеральной прокуратуры России не предусмотрено. Закон не конкретизирует, какой именно прокурор вправе отозвать требование. Представляется, что в рассматриваемом случае реализовать право отзыва требования может только прокурор, который его внес.

Порядок рассмотрения требования прокурора аналогичен порядку, определяющему процедуру рассмотрения протеста прокурора. Требование подлежит обязательному рассмотрению в 10-дневный срок со дня его поступления. Требование, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа. О результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование.

Требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном порядке. Однако специальный порядок обжалования требования прокурора законом не регламентирован. Соответственно, обжалование требования прокурора может быть осуществлено

вобщем порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ.

7.В ходе прокурорской проверки могут быть выявлены не только совершенные, но и подготавливаемые нарушения закона. В целях предупреждения правонарушений прокурор вправе объявить соответствующему должностному лицу предостережение о недопустимости нарушения закона. Ранее предусмотренная в советском законодательстве о прокуратуре и исключенная в период проведения реформ, эта мера реагирования была вновь введена Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации».

Порядок объявления предостережения о недопустимости нарушения закона регламентирован указанием Генпрокуратуры РФ от 6 июля 1999 г. № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона».

Этот документ предписывает прокурорам субъектов РФ, городов и районов, военным и другим прокурорам специализированных прокуратур использовать предостережение о недопустимости нарушения закона как важнейшую меру предупреждения правонарушений.

Применение предостережения отнесено к исключительной компетенции прокурора и его заместителей. Другие работники прокуратуры такими полномочиями не обладают.

Предостережение применяется только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Для профилактики нарушений закона при производстве дознания, предварительного следствия и при рассмотрении дел судами использовать иные средства прокурорского реагирования, предусмотренные законом.

Предостережение объявляется во всех случаях, когда у прокурора имеются сведения о готовящихся противоправных деяниях.

142

Основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность.

При наличии оснований для привлечения нарушителей закона к дисциплинарной, административной, материальной, уголовной ответственности предостережение о недопустимости нарушения закона, как правило, не применяют. Однако в конкретной ситуации (на основе ее правовой оценки) предостережение должностному лицу может быть объявлено одновременно наряду с другими средствами прокурорского реагирования. В случае невыполнения требований, изложенных в предостережении, лицо, которому было объявлено данное предостережение, может быть привлечено к ответственности в установленном порядке.

Предостережение может быть обжаловано в суд в установленном порядке.

Предостережение о недопустимости нарушения закона применяется только к должностным лицам. Оно не может быть адресовано гражданам и юридическим лицам. Предостережение объявляется должностным лицам государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, органов военного управления, воинских частей и учреждений. Оно может объявляться также руководителям и другим работникам коммерческих и некоммерческих организаций, выполняющим организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции.

Применению предостережения в обязательном порядке предшествует проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений.

Предостережение объявляется на основании результатов проведенных проверок, в том числе по заявлениям и обращениям граждан, информациям контролирующих органов и иным конкретным сигналам, содержащим достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, и оформляется в виде специального прокурорского акта в письменной форме.

Предостережение должностному лицу объявляется под расписку непосредственно в прокуратуре. В целях обеспечения гласности и повышения профилактического воздействия предостережения оно может быть объявлено и по месту работы виновного лица, в том числе в процессе рассмотрения результатов проверки на собрании трудового коллектива либо при рассмотрении коллегиальным органом акта прокурорского реагирования.

Должностным лицам должно быть разъяснено, что согласно требованиям настоящего ФЗ предостережение о недопустимости нарушения закона может быть обжаловано вышестоящему прокурору либо в суд. В случае удовлетворения жалобы предостережение признается недействительным, о чем сообщается заявителю органом, принявшим такое решение.

Глава VIII. Заключительные положения

Статья 33. Правопреемство Федеральной службы охраны Российской Федерации

Федеральная служба охраны Российской Федерации является правопреемником Главного управления охраны Российской Федерации.

Военнослужащие и гражданский персонал Главного управления охраны Российской Федерации считаются проходящими военную службу (работающими) в Федеральной службе охраны Российской Федерации в занимаемых должностях без переаттестации и переназначения.

143

Комментарий к ст. 33

Всоответствии с настоящим Законом и Указом Президента РФ от 19 июня 1996 г. № 938 «О Федеральной службе охраны Российской Федерации» Главное управление охраны РФ переименовано в Федеральную службу охраны РФ. Данный правовой акт вступил в силу со дня его подписания. С этого дня Федеральная служба охраны РФ стала правопреемником Главного управления охраны РФ.

При преобразовании юридического лица, согласно ГК РФ, к вновь возникшему юридическому лицу переходят права и обязанности в соответствии с передаточным актом. Данный акт обеспечивает учет всех имущественных прав и обязанностей (имущества).

На органы ФСО России распространено действие нормативных правовых актов Правительства РФ, регулировавших деятельность в данной сфере.

Вцелях сохранения кадрового потенциала настоящий ФЗ и Указ Президента РФ от 19 июня 1996 г. № 938 установили, что военнослужащие и гражданский персонал Главного управления охраны РФ считаются проходящими военную службу (работающими) в Федеральной службе охраны РФ в занимаемых должностях без переаттестации и переназначения.

Статья 34. Вступление настоящего Федерального закона в силу

Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Комментарий к ст. 34

В соответствии с Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» федеральные законы подлежат официальному опубликованию. Текст Федерального закона опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 27 мая 1996 г., № 22, ст. 2594, в «Российской газете» от 6 июня 1996 г. № 106. Закон вступил в силу со дня его официального опубликования.

Статья 35. О признании утратившими силу отдельных нормативных правовых актов

Со дня вступления в силу настоящего Федерального закона признать утратившими силу:

Закон Российской Федерации от 28 апреля 1993 года «О государственной охране высших органов государственной власти Российской Федерации и их должностных лиц» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 21, ст. 745);

постановление Верховного Совета Российской Федерации от 28 апреля 1993 года «О введении в

действие Закона Российской Федерации «О государственной охране высших органов государственной власти Российской Федерации и их должностных лиц» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 21, ст. 746);

Закон Российской Федерации от 28 апреля 1993 года «О государственной охране высших

представительных органов государственной власти Российской Федерации» (Ведомости Съезда

144

народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 27, ст. 1010);

постановление Верховного Совета Российской Федерации от 6 марта 1993 года «О введении в

действие Закона Российской Федерации «О государственной охране высших представительных органов государственной власти Российской Федерации» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 27, ст. 1011);

постановление Верховного Совета Российской Федерации от 28 апреля 1993 года «О повторном рассмотрении Закона Российской Федерации «О государственной охране высших представительных органов государственной власти Российской Федерации» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 27, ст. 1012).

Комментарий к ст. 35

Настоящим Законом признаются утратившими силу пять законодательных актов, которые ранее регулировали деятельность по государственной охране. Это свидетельствует о том, что документы, устанавливающие меры по обеспечению безопасности объектов государственной охраны постоянно совершенствовались по мере становления государственности и развития общества.

Статья 36. О приведении нормативных правовых актов Российской Федерации в соответствие с настоящим Федеральным законом

Предложить Президенту Российской Федерации и поручить Правительству Российской Федерации привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом.

Комментарий к ст. 36

Как правило, принятие нового федерального закона сопровождается анализом действующих на момент его принятия нормативных правовых актов и приведением их в соответствие с новым законом. В связи с этим практически в каждом федеральном законе, и комментируемый Закон не исключение, присутствует статья или пункт статьи, содержащие поручение Правительству РФ и рекомендацию Президенту РФ о приведении изданных ими актов в соответствие с новым законом. Большинство принимаемых федеральных законов имеют статью, содержащую подобные рекомендации и поручения. Под приведением в соответствие понимается внесение в данные нормативные правовые акта дополнений и изменений. В ряд документов, касающихся государственной охраны, внесены изменения различными нормативными актами.

Данные действия проведены, например, Указом Президента РФ от 7 августа 2004 г. № 1013 «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации», Указом Президента РФ от 19 апреля 2004 г. № 553 «О компетентном органе Российской Федерации, ответственном за проведение совместных антитеррористических мероприятий на территориях государств-участников Содружества Независимых Государств», Указом Президента РФ от 17 июня 2003 г. № 680 «О центральных компетентных органах Российской Федерации, ответственных за выполнение Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом», Указом Президента РФ от 11 марта 2003 г. № 308 «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации», Указом Президента РФ от 9 января

145

1996 г. № 21 «О мерах по упорядочению разработки, производства, реализации, приобретения в целях продажи, ввоза в Российскую Федерацию и вывоза за ее пределы, а также использования специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации» и др.

146