Комментарий к Федеральному закону от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи»

жилые помещения для использования их в качестве служебных без изменения формы собственности этих жилых помещений. Служебные жилые помещения предназначаются для заселения работниками, которые оказывают услуги почтовой связи на территории соответствующего субъекта Российской Федерации или муниципального образования и должны проживать по месту работы или вблизи его в связи с характером их трудовых отношений.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, если это предусмотрено законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления вправе осуществлять финансирование деятельности организаций федеральной почтовой связи.

Статья 9. Виды почтовой связи в Российской Федерации

В Российской Федерации действуют:

почтовая связь общего пользования, осуществляемая государственными унитарными предприятиями, государственными учреждениями почтовой связи, а также иными операторами почтовой связи;

специальная связь федерального органа исполнительной власти, осуществляющего управление деятельностью в области связи;

федеральная фельдъегерская связь; фельдъегерско-почтовая связь федерального органа исполнительной власти в области

обороны.

Комментарий к ст. 9

В комментируемой статье указаны виды почтовой связи в РФ. Почтовая связь в целом — это вид связи, представляющий собой единый производственнотехнологический комплекс технических и транспортных средств, обеспечивающий прием, обработку, перевозку, доставку (вручение) почтовых отправлений, а также осуществление почтовых переводов денежных средств; В РФ действуют:

1.Почтовая связь общего пользования, осуществляемая государственными унитарными предприятиями, государственными учреждениями почтовой связи, а также иными операторами почтовой связи. Таким образом, почтовая связь общего пользования является составной частью единой почтовой связи РФ, которая открыта на условиях публичного договора для пользования всем гражданам, органам государственной власти РФ, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления и юридическим лицам.

2.Специальная связь федерального органа исполнительной власти, осуществляющего управление деятельностью в области связи.

3.Фельдъегерско-почтовая связь федерального органа исполнительной власти в области обороны.

61

4. Федеральная фельдъегерская связь. Федеральная фельдъегерская связь в РФ обеспечивается федеральным органом исполнительной власти в области фельдъегерской связи, который является составной частью сил и средств обеспечения безопасности РФ и действует в интересах законодательной, исполнительной и судебной власти РФ, а также в целях защиты государственных интересов РФ.

К числу основных задач Федеральной фельдъегерской связи относится, прежде всего, обеспечение оперативной доставки и гарантированной сохранности отправлений особой важности, совершенно секретных, секретных и иных служебных отправлений (далее – корреспонденция):

Президента РФ, федеральных органов государственной власти;

органов прокуратуры РФ. В соответствии со ст. 119 Конституции РФ Прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Прокуратура РФ – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ;

органов государственной власти субъектов РФ. Согласно ст. 2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» систему органов государственной власти субъекта РФ составляют законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ и иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ;

органов местного самоуправления по решению Правительства РФ;

членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ;

Минобороны России, органов управления видов Вооруженных Сил РФ, родов войск, военных округов, флотов, региональных командований внутренних войск МВД России, территориальных органов ФСБ России;

администраций промышленных и военных объектов, имеющих особо важное государственное значение, по решению Правительства РФ.

2)доставка за рубеж корреспонденции, а также технической документации и образцов промышленных изделий по решениям Президента РФ и Правительства РФ;

3)доставка корреспонденции глав государств и глав правительств, органов государственной власти государств – участников Соглашения о Межправительственной фельдъегерской связи.

 в соответствии с Соглашением между Правительством РФ и Межпарламентской Ассамблеей государств – участников Содружества Независимых Государств, подписанным в городе Москве 28 августа 1997 г., на

62

территории РФ пребывает Межпарламентская Ассамблея государств – участников Содружества Независимых Государств;

в соответствии с Соглашением между Правительством РФ и Содружеством Независимых Государств, подписанным в г. Москве 21 октября 2003 г., на территории РФ пребывает Антитеррористический центр государств – участников Содружества Независимых Государств;

в соответствии с Соглашением, подписанным в городе Москве 18 ноября 1997 г., между Правительством РФ и Советом по железнодорожному транспорту государств – участников Содружества Независимых Государств на территории РФ пребывает Дирекции Совета по железнодорожному транспорту государств – участников Содружества Независимых Государств;

в соответствии с Соглашением между Правительством РФ и Межгосударственным статистическим комитетом Содружества Независимых Государств, подписанным в городе Москве 26 февраля 1996 г., на территории РФ пребывает Межгосударственный статистический комитет Содружества

Независимых Государств.

Основная стратегическая цель Межправительственной фельдъегерской связи (МФС) – обеспечение надежной и бесперебойной связью глав государств и глав правительств Содружества Независимых Государств, органов власти и управления, а также рабочих органов Содружества Независимых Государств.

Соглашение о Межправительственной фельдъегерской связи было подписано 22 января 1993 года главами правительств государств-участников СНГ:

Республики Армения;

Республики Белоруссия;

Республики Казахстан;

Киргизской Республики;

Республики Молдова;

РФ;

Республики Таджикистан;

Туркменистана;

Республики Узбекистан;

Украины.

В 1993 г. Соглашению присоединились Азербайджанская Республика и Грузия. И в марте 1993 года был создан Координационный Совет Межправительственной фельдъегерской связи (КС МФС), в состав которого вошли все первые руководители фельдъегерских служб содружества. Председателями КС МФС на протяжении этого периода избирались руководители фельдъегерской службы РФ;

4) доставка корреспонденции рабочих органов Содружества Независимых Государств, расположенных на территории РФ.

Осуществляя свою деятельность, Межправительственная фельдъегерская связь способствует укреплению сотрудничества между государствами-участниками Соглашения о МФС, углублению интеграционных процессов в государствах Содружества.

Помимо этого распоряжением Правительства РФ от 13 июня 1999 г. № 923-р установлено, что в соответствии с комментируемой статьей, а также ст. 6

63

комментируемого Закона Государственная фельдъегерская служба РФ осуществляет доставку за рубеж:

корреспонденции, а также технической, научно-технической документации и промышленных образцов продукции военного назначения, разрешенных к передаче иностранным заказчикам (только в государства, в которые передача продукции военного назначения разрешена в установленном порядке), по договорам между федеральными государственными унитарными предприятиями «Государственная компания «Росвооружение»», «Промэкспорт», «Российские технологии» и иностранными субъектами военнотехнического сотрудничества либо промышленных образцов этой продукции, представляемых указанными предприятиями на выставки и показы;

корреспонденции, технической документации и образцов изделий по договорам Всероссийского производственного объединения «Зарубежатомэнергострой» и закрытого акционерного общества «Атомстройэкспорт» Минатома России.

2. Федеральной фельдъегерской связью осуществляется доставка не любых документов, а корреспонденции особой важности, совершенно секретных, секретных и иных служебных отправлений. В соответствии со ст. 8 Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-I «О государственной тайне» устанавливаются три степени секретности сведений, составляющих государственную тайну, и соответствующие этим степеням грифы секретности для носителей указанных сведений: «особой важности», «совершенно секретно» и «секретно». Степень секретности сведений, составляющих государственную тайну, должна соответствовать степени тяжести ущерба, который может быть нанесен безопасности РФ вследствие распространения указанных сведений.

Порядок определения размеров ущерба, который может быть нанесен безопасности РФ вследствие распространения сведений, составляющих государственную тайну, и правила отнесения указанных сведений к той или иной степени секретности устанавливаются Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1995 г. № 870 утверждены Правила отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности.

Количественные и качественные показатели ущерба безопасности РФ определяются в соответствии с нормативно-методическими документами, утверждаемыми руководителями органов государственной власти, которые наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, и согласованными с Межведомственной комиссией по защите государственной тайны.

Как отмечалось, сведения, отнесенные к государственной тайне, по степени секретности подразделяются на сведения особой важности, совершенно секретные и секретные:

к сведениям особой важности следует относить сведения в области военной, внешнеполитической, экономической, научно-технической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб интересам РФ в одной или нескольких из перечисленных областей;

к совершенно секретным сведениям следует относить сведения в области

64

разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб интересам министерства (ведомства) или отрасли экономики РФ в одной или нескольких из перечисленных областей;

к секретным сведениям следует относить все иные сведения из числа сведений, составляющих государственную тайну. Ущербом безопасности РФ в этом случае считается ущерб, нанесенный интересам предприятия, учреждения или организации в военной, внешнеполитической, экономической, научнотехнической, разведывательной, контрразведывательной или оперативнорозыскной области деятельности.

Руководители органов государственной власти, наделенные полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, организуют разработку перечня сведений, составляющих государственную тайну, и несут персональную ответственность за принятые ими решения о целесообразности отнесения конкретных сведений к государственной тайне. Для разработки проекта перечня создается экспертная комиссия, в состав которой включаются компетентные специалисты, работающие со сведениями, составляющими государственную тайну.

Входе подготовки проекта перечня экспертные комиссии в соответствии с принципами засекречивания сведений, установленными Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне», проводят анализ всех видов деятельности соответствующих органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций с целью определения сведений, распространение которых может нанести ущерб безопасности РФ. Обоснование необходимости отнесения сведений к государственной тайне с указанием соответствующей степени секретности осуществляется собственниками этих сведений и оформляется в виде предложений для включения в проект соответствующего перечня.

Степень секретности сведений, находящихся в распоряжении нескольких органов государственной власти, устанавливается по взаимному согласованию между ними.

Вперечень могут быть включены сведения, которые получены (разработаны) другими органами государственной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями или гражданами, не состоящими в отношении подчиненности к руководителю органа государственной власти, утверждающему перечень. Степень секретности таких сведений устанавливается по согласованию между органом государственной власти, разрабатывающим перечень, и собственником сведений.

Проект перечня, разработанный экспертной комиссией, представляется на утверждение руководителю органа государственной власти, наделенному полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, который также решает вопрос о целесообразности засекречивания самого перечня.

Утвержденные перечни в целях координации работ по защите государственной тайны направляются в Межведомственную комиссию. После утверждения перечни доводятся до:

 органов государственной власти, органов местного самоуправления по запросу (в части, их касающейся);

65

предприятий, учреждений и организаций, действующих в сфере ведения органов государственной власти, в части, их касающейся, по решению должностного лица, утвердившего перечень;

предприятий, учреждений и организаций, участвующих в проведении совместных работ, в объеме, определяемом заказчиком этих работ.

Руководители органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций доводят перечни (выписки из перечней) до работников, допущенных к сведениям, составляющим государственную тайну, в части, их касающейся.

Перечни пересматриваются в случае необходимости (при изменении международной обстановки, заключении международных договоров РФ, передаче сведений, составляющих государственную тайну, другим государствам, появлении новых достижений в области науки и техники и т.п.), но не реже, чем через 5 лет. Пересмотр перечней осуществляется в том же порядке, что и их разработка.

Предложения по внесению в перечни дополнений и изменений направляются руководителям органов государственной власти, утвердившим эти перечни, которые обязаны в течение трех месяцев организовать проведение экспертизы поступивших предложений и принять соответствующее решение.

Если принятие указанных предложений влечет за собой изменение перечня сведений, отнесенных к государственной тайне, руководители органов государственной власти направляют проект соответствующего решения с обоснованием в Межведомственную комиссию для проведения экспертной оценки и принятия решения.

Стоит отметить, что использование грифов секретности для засекречивания сведений, не отнесенных к государственной тайне, не допускается;

Как отмечалось, к числу основных задач ГФС России также относится доставка за рубеж корреспонденции, технической документации и образцов промышленных изделий по решению Президента РФ и (или) Правительства РФ.

Как мы уже говорили, корреспонденцией являются отправления особой важности, совершенно секретные отправления, секретных и иных служебных отправления.

В составе технической документации могут быть выделены:

генеральный план с нанесенными зданиями, сооружениями и тепловыми сетями;

утвержденная проектная документация (чертежи, пояснительные записки и др.) со всеми последующими изменениями;

акты приемки скрытых работ, испытаний и наладки установок;

акты испытаний;

акты приемочных комиссий;

исполнительные чертежи;

технические паспорта;

инструкции по эксплуатации;

инструкции по охране труда и др. документы.

Легального определения термину «промышленные изделия» в действующем законодательстве не содержится. В соответствии со ст. 1352 ГК РФ в качестве промышленного образца охраняется художественно-конструкторское решение изделия

66

промышленного или кустарно-ремесленного производства, определяющее его внешний вид. К существенным признакам промышленного образца относятся признаки, определяющие эстетические и (или) эргономические особенности внешнего вида изделия, в частности форма, конфигурация, орнамент и сочетание цветов.

Статья 10. Регулирование деятельности в области почтовой связи и управление данной деятельностью

Регулирование деятельности в области почтовой связи и управление такой деятельностью осуществляются федеральными органами исполнительной власти в области связи.

Комментарий к ст. 10

1. В комментируемой статье излагаются правовые основы регулирования деятельности в области почтовой связи и управление данной деятельностью.

Регулирование деятельности в области почтовой связи и управление такой деятельностью осуществляются федеральными органами исполнительной власти в области связи. В настоящее время Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (Минкомсвязь России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации

государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере почтовой связи24.

Финансирование расходов на содержание Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации осуществляется за счет средств, предусмотренных

вфедеральном бюджете. Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца, счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации имеет геральдический знак - эмблему, флаг и вымпел, учреждаемые в установленном порядке.

Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации выступает

вкачестве почтовой администрации Российской Федерации и выполняет функции администрации связи Российской Федерации при осуществлении международной деятельности в области связи.

Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами

исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской

67

Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

2.Сегодня структура управления федеральной почтовой связью организована по географическому принципу и включает в себя территориальные управления федеральной почтовой связи, каждое из которых является юридическим лицом с правом ведения хозяйственной деятельности и предоставления услуг почтовой связи только на территории определенного субъекта Российской Федерации, а также специализированные организации федеральной почтовой связи.

Основным недостатком организации федеральной почтовой связи, как отмечается в Концепции реструктуризации организаций федеральной почтовой связи, одобренной Распоряжением Правительства РФ от 28 июня 2002 г. N 885-р, является большое количество юридических лиц. Действующая система взаиморасчетов между организациями федеральной почтовой связи ведет к занижению ими собственных доходов, к недобросовестной конкуренции за оказание услуг почтовой связи и не стимулирует снижение непроизводительных расходов, в частности расходов за избыточный пробег и содержание парка почтовых вагонов.

Отсутствие эффективного централизованного управления в рамках федеральной почтовой связи в целом не позволяет установить и контролировать единые параметры качества почтовой связи. В сложившейся системе каждая организация федеральной почтовой связи, по существу, предлагает клиентам свой собственный набор услуг, что значительно затрудняет стандартизацию услуг почтовой связи на всей территории страны.

Из-за указанных причин практически невозможно проведение масштабных программ модернизации инфраструктуры и улучшения качества работы федеральной почтовой связи. Существование множества независимых друг от друга организаций федеральной почтовой связи не позволяет осуществлять мероприятия по совершенствованию технологического процесса прохождения почтовых отправлений.

3.В настоящее время организационная структура по видам деятельности с сохранением централизованного управления признана оптимальной для государственных операторов почтовой связи в большинстве стран Европы. В рамках государственного оператора почтовой связи создаются подразделения, каждое из которых отвечает за предоставление одной услуги почтовой связи или группы услуг, например экспресс-почта, финансовые услуги и т.д. Каждое подразделение, в свою очередь, может иметь внутреннюю структуру, сформированную по функциональному или географическому принципу. Такой тип организации позволяет управлять качеством и экономической эффективностью каждого вида деятельности.

Однако прямое применение этой организационной структуры в России ограничено значительными различиями между рынками услуг почтовой связи в России и в странах Европы, а также изначальным состоянием государственных операторов почтовой связи. Для России характерны крайне малые объемы почтовых отправлений, что ограничивает целесообразность немедленного введения организационной структуры по видам деятельности. Неоднородность территорий Российской Федерации с точки зрения структуры спроса на услуги почтовой связи и уровня конкуренции обусловливает необходимость разного подхода к управлению федеральной почтовой связью в различных регионах. Низкий уровень технологического развития организаций федеральной почтовой

68

связи определяет потребность в масштабных инвестиционных программах, проведение которых более эффективно с организационной точки зрения в рамках одного юридического лица.

Таким образом, особенности российского почтового сектора требуют создания смешанной организационной структуры для федеральной почтовой связи, которая должна соединить в себе элементы географической организационной структуры и структуры по видам деятельности.

Статья 11. Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие управление деятельностью в области почтовой связи

Федеральные органы исполнительной власти в области связи обеспечивают реализацию единой государственной политики в области почтовой связи и осуществляют общее регулирование деятельности и надзора операторов почтовой связи. Положение о федеральных органах исполнительной власти в области связи утверждается Правительством Российской Федерации.

Федеральным органам исполнительной власти в области связи, предоставляются исключительные права на издание и организацию распространения государственных знаков почтовой оплаты, присвоение почтовых индексов объектам почтовой связи на территории Российской Федерации, а также на изготовление и использование именных вещей для организаций федеральной почтовой связи, формирование Государственной коллекции знаков почтовой оплаты, выдачу разрешений на применение франкировальных машин и определение порядка их использования.

Комментарий к ст. 11

1. Комментируемая статья посвящена правовому статусу федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление деятельностью в области почтовой связи.

Федеральные органы исполнительной власти в области связи обеспечивают реализацию единой государственной политики в области почтовой связи и осуществляют общее регулирование деятельности и надзора операторов почтовой связи. Положение о федеральных органах исполнительной власти в области связи утверждается Правительством РФ.

Как уже отмечалось выше25 Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере почтовой связи26.

25См. комментарий к ст. 10 Закона.

26Постановление Правительства РФ от 02.06.2008 N 418 "О Министерстве связи и массовых коммуникаций Российской Федерации".

69

2. Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации в рассматриваемой сфере осуществляет следующие полномочия:

1)вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, отнесенным к установленной сфере ведения Министерства и к сферам ведения подведомственных ему федеральной службы и федеральных агентств, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства;

2)на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты:

требования к построению сетей связи, применяемым средствам связи и управлению сетями связи;

требования к оказанию услуг связи, в том числе универсальных;

порядок приема и передачи почтовых отправлений и денежных средств между организациями почтовой связи;

порядок применения франкировальных машин, издания и использования государственных знаков почтовой оплаты, формирования Государственной коллекции знаков почтовой оплаты;

требования по организационно-техническому обеспечению устойчивого функционирования сети почтовой связи;

требования по эксплуатации средств почтовой связи;

перечень мест международного почтового обмена на территории Российской Федерации;

акты по вопросам обеспечения контроля и надзора в установленной сфере ведения;

правила оказания услуг почтовой связи;

нормативы частоты сбора из почтовых ящиков, обмена, перевозки и доставки письменной корреспонденции с указанием контрольных сроков пересылки письменной корреспонденции;

порядок временного хранения почтовых отправлений и денежных средств, а также изъятия, вскрытия и уничтожения почтовых отправлений;

нормативные правовые акты по другим вопросам установленной сферы деятельности Министерства и подведомственных Министерству федеральной службы и федеральных агентств, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

70