Комментарий к Федеральному закону от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне»

Под ред. Епифанова А.Е., Абдрашитова В.М.

В.А. Кузьмин

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

ОТ 12 ФЕВРАЛЯ 1998 Г. № 28-ФЗ «О ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЕ»

2011

1

УДК 351

ББК 68.4

Под редакцией:

Епифанова А.Е. — доктора юридических наук, профессора кафедры теории и истории права и государства ФГОУ ВПО «Волгоградская академия государственной службы», автора более 30 опубликованных научных работ, из которых 6 монографий, 1 учебное пособие, 5 работ, изданных за рубежом (в ФРГ и Австрии);

Абдрашитова В.М. — кандидата юридических наук, доцента кафедры теории и истории права и государства Волгоградского Государственного Университета.

Автор:

Кузьмин Валерий Александрович — подполковник милиции в отставке, член Союза журналистов России, автор многих работ и статей в области уголовного и уголовнопроцессуального права, автор комментариев к Федеральному конституционному закону от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации», федеральным законам: от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ «О ведомственной охране», от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» и др.

Кузьмин В.А.

Комментарий к Федеральному закону от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне» / под ред. Епифанова А.Е., Абдрашитова В.М.

© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2011

Настоящее издание представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону Российской Федерации от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне». В комментарии изложены вопросы функционирования и устройства гражданской обороны в Российской Федерации, ее задачи. Комментируя закон, автор учитывает изменения смежного законодательства, приводит примеры практического применения норм закона, анализирует его пробелы и несовершенства, дает практические авторские рекомендации по применению отдельных законодательных норм

Комментарий предназначен для практических и научных работников.

2

Федеральный закон «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ

(с изменениями от 9 октября 2002 г., 19 июня, 22 августа 2004 г., 19 июня 2007 г., 25 ноября 2009 г., 27 июля 2010 г., 23 декабря 2010 г.)

Настоящий Федеральный закон определяет задачи, правовые основы их осуществления и полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в области гражданской обороны.

Комментарий к преамбуле

Одним из первых нормативных актов, затрагивающих вопросы гражданской обороны в нашей стране, можно считать утвержденные Революционным комитетом обороны Петрограда правила поведения граждан при налетах авиации противника, которые были зафиксированы в воззвании «К населению Петрограда и его окрестностей».

В1932 году была образована самостоятельная организация в области гражданской обороны — местная противовоздушная оборона (МПВО). Порядок действия МПВО был установлен в Положении о противовоздушной обороне страны, утвержденном Советом народных комиссаров СССР 4 октября 1932 г. (см. постановление СНК — СМ СССР «Об утверждении Положения о противовоздушной обороне Союза Советских Социалистических Республик» № 1525/319сс от 4 октября (№ 1597/ко от 5.10)). По сути, именно эта дата и считается днем рождения Гражданской обороны страны.

Развитие вооружения, высокотехнологического производства требовало совершенствования структуры гражданской обороны. В 1961 г. местная противовоздушная оборона была реорганизована в Гражданскую оборону СССР.

В1991 г. на базе штаба ГО РСФСР и Госкомитета РСФСР был создан Государственный комитет по делам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации стихийных бедствий. 10 ноября 1994 г. данное ведомство было реорганизовано в Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее — МЧС России).

Гражданская оборона является одной из важнейших функций государства, составной частью оборонного строительства, обеспечения безопасности государства.

Основным законодательным актом, регулирующим вопросы функционирования и устройства гражданской обороны в Российской Федерации, является комментируемый закон.

Внем изложены задачи, правовые основы, требования по организации, ведению гражданской обороны. Закон закрепляет полномочия органов государственной власти РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций в данной сфере деятельности.

3

Глава I. Общие положения

Статья 1. Основные понятия

Гражданская оборона — система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

мероприятия по гражданской обороне - организационные и специальные действия, осуществляемые в области гражданской обороны в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

территория, отнесенная к группе по гражданской обороне - территория, на которой расположен город или иной населенный пункт, имеющий важное оборонное и экономическое значение, с находящимися в нем объектами, представляющий высокую степень опасности возникновения чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время;

требования в области гражданской обороны - специальные условия (правила) эксплуатации технических систем управления гражданской обороны и объектов гражданской обороны, использования и содержания систем оповещения, средств индивидуальной защиты, другой специальной техники и имущества гражданской обороны, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Комментарий к ст. 1

1. Комментируемый закон использует ряд понятий, характеризующих те или иные действия, затрагивающие сферу его регулирования. При этом данные понятия являются базовыми не только в контексте самого закона, но и применительно к иным нормативным правовым актам в области гражданской обороны.

В первую очередь, в единое понятие сведена система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории РФ от различных опасных воздействий. Она определяется единым словом — гражданская оборона. Вся совокупность ее мероприятий сосредотачивается в Плане гражданской обороны и защиты населения РФ.

Кчислу основных опасностей, где требуется применение мер гражданской обороны,

можно отнести военную угрозу и военные конфликты. Под военной угрозой понимается состояние межгосударственных или внутригосударственных отношений, характеризуемое реальной возможностью возникновения военного конфликта между противостоящими сторонами, высокой степенью готовности какого-либо государства (группы государств), сепаратистских (террористических) организаций к применению военной силы (вооруженному насилию).

Кчислу основных военных угроз относятся:

а) резкое обострение военно-политической обстановки (межгосударственных отношений) и создание условий для применения военной силы;

б) воспрепятствование работе систем государственного и военного управления Российской Федерации, нарушение функционирования ее стратегических ядерных сил,

4

систем предупреждения о ракетном нападении, контроля космического пространства, объектов хранения ядерных боеприпасов, атомной энергетики, атомной, химической промышленности и других потенциально опасных объектов;

в) создание и подготовка незаконных вооруженных формирований, их деятельность на территории РФ или на территориях ее союзников;

г) демонстрация военной силы в ходе проведения учений на территориях сопредельных с Российской Федерацией или ее союзниками государств с провокационными целями;

д) активизация деятельности вооруженных сил отдельных государств (групп государств) с проведением частичной или полной мобилизации, переводом органов государственного и военного управления этих государств на работу в условиях военного времени.

Военный конфликт — это форма разрешения межгосударственных или внутригосударственных противоречий с применением военной силы (понятие охватывает все виды вооруженного противоборства, включая крупномасштабные, региональные, локальные войны и вооруженные конфликты). Военные конфликты характеризуются целями, способами и средствами достижения этих целей, масштабами и сроками военных действий, формами и способами вооруженной борьбы и применяемыми вооружением и военной техникой.

Характерными чертами современных военных конфликтов являются:

•комплексное применение военной силы и сил и средств невоенного характера;

•массированное применение систем вооружения и военной техники, основанных на новых физических принципах и сопоставимых по эффективности с ядерным оружием;

•расширение масштабов применения войск (сил) и средств, действующих в воздушнокосмическом пространстве;

•усиление роли информационного противоборства;

•сокращение временных параметров подготовки к ведению военных действий;

•повышение оперативности управления в результате перехода от строго вертикальной системы управления к глобальным сетевым автоматизированным системам управления войсками (силами) и оружием;

•создание на территориях противоборствующих сторон постоянно действующей зоны военных действий.

Среди особенностей современных военных конфликтов можно выделить такие, как:

•непредсказуемость их возникновения;

•наличие широкого спектра военно-политических, экономических, стратегических и иных целей;

•возрастание роли современных высокоэффективных систем оружия, а также перераспределение роли различных сфер вооруженной борьбы;

•заблаговременное проведение мероприятий информационного противоборства для достижения политических целей без применения военной силы, а в последующем - в интересах формирования благоприятной реакции мирового сообщества на применение военной силы.

5

2. В целях снижения риска возможного возникновения военных угроз и военных конфликтов необходимо принятие со стороны государства соответствующих действенных мер, направленных, в первую очередь, на защиту населения, т.е. людей, проживающих на всей территории страны или отдельных ее территориях. Большое значение имеет также

защита и восстановление материальных ценностей. К материальным ценностям, по сути, можно отнести любые объекты материального мира. К ним относятся здания, сооружения, имущество, товары, предметы, способные удовлетворять какие либо потребности человека, общества, государства, служить их интересам и целям. В жизни людей большое значение имеют и культурные ценности.

В соответствии с Законом РФ от 15 апреля 1993 г. № 4804-I «О вывозе и ввозе культурных ценностей» (далее — Закон «О вывозе и ввозе культурных ценностей») под культурными ценностями понимаются движимые предметы материального мира, находящиеся на территории Российской Федерации, а именно:

•культурные ценности, созданные отдельными лицами или группами лиц, которые являются гражданами Российской Федерации;

•культурные ценности, имеющие важное значение для Российской Федерации и созданные на территории Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации;

•культурные ценности, обнаруженные на территории Российской Федерации;

•культурные ценности, приобретенные археологическими, этнологическими и естественно-научными экспедициями с согласия компетентных властей страны, откуда происходят эти ценности;

•культурные ценности, приобретенные в результате добровольных обменов;

•культурные ценности, полученные в качестве дара или законно приобретенные с согласия компетентных властей страны, откуда происходят эти ценности.

Согласно положениям ст. 7 Закона «О вывозе и ввозе культурных ценностей» к культурным ценностям также относятся:

1)исторические ценности, в том числе связанные с историческими событиями в жизни народов, развитием общества и государства, историей науки и техники, а также относящиеся к жизни и деятельности выдающихся личностей (государственных, политических, общественных деятелей, мыслителей, деятелей науки, литературы, искусства);

2)предметы и их фрагменты, полученные в результате археологических раскопок;

3)художественные ценности, в том числе:

•картины и рисунки целиком ручной работы на любой основе и из любых материалов;

•оригинальные скульптурные произведения из любых материалов, в том числе рельефы;

•оригинальные художественные композиции и монтажи из любых материалов;

•художественно оформленные предметы культового назначения, в частности иконы;

•гравюры, эстампы, литографии и их оригинальные печатные формы;

•произведения декоративно-прикладного искусства, в том числе художественные изделия из стекла, керамики, дерева, металла, кости, ткани и других материалов;

•изделия традиционных народных художественных промыслов и пр.

6

3. Человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей могут вызвать различные чрезвычайные ситуации. Защита от них состоит в виде предупреждения и ликвидации его последствий.

Чрезвычайные ситуации возникают в результате аварии, катастрофы, опасного природного явления, стихийного или иного бедствия. Под аварией понимается опасное техногенное происшествие., представляющее угрозу жизни и здоровью людей. Во время аварии происходит разрушение зданий, сооружений, оборудования и транспортных средств, нарушение производственного или транспортного процесса, а также к нанесение ущерба окружающей природной среде. Катастрофа влечет гибель людей и необратимое разрушение того или иного объекта.

Официальное определение чрезвычайной ситуации закреплено в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее — ФЗ от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ), где под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. В свою очередь предупреждение чрезвычайных ситуаций — это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения. А под ликвидацией чрезвычайных ситуаций понимаются аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.

Стихийные бедствия и опасные природные явления могут быть геофизического или метеорологического происхождения. К ним относятся землетрясения, наводнения, селевые потоки, оползни, снежные заносы, извержения вулканов, засухи, лесные и полевые пожары и т.д. Классификация чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера регламентируется постановлением Правительства РФ от 21 мая 2007 г. № 304

Чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера подразделяются н

1)чрезвычайную ситуацию локального характера. В результате такой ситуации

территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация и нарушены условия жизнедеятельности людей, не выходит за пределы территории объекта, при этом количество людей, погибших или получивших ущерб здоровью, составляет не более 10 человек либо размер ущерба окружающей природной среде и материальных потерь составляет не более 100 тыс. рублей;

2)чрезвычайную ситуацию муниципального характера. В данном случае зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного поселения или внутригородской территории города федерального значения, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба составляет

7

не более 5 млн. рублей, а также данная чрезвычайная ситуация не может быть отнесена к чрезвычайной ситуации локального характера;

3)чрезвычайную ситуацию межмуниципального характера. В этом случае зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более поселений, внутригородских территорий города федерального значения или межселенную территорию, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн. рублей;

4)чрезвычайную ситуацию регионального характера. Здесь учитывается факт того, что зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного субъекта РФ, при этом количество пострадавших составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 5 млн. рублей, но не более 500 млн. рублей;

5)чрезвычайную ситуацию межрегионального характера. При такой чрезвычайной ситуации ее зона затрагивает территорию двух и более субъектов РФ, при этом количество пострадавших составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 5 млн. рублей, но не более 500 млн. рублей;

6)чрезвычайную ситуацию федерального характера. В результате ситуации такого уровня количество пострадавших составляет свыше 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 500 млн. рублей.

4. В области гражданской обороны осуществляются определенные мероприятия, под которыми понимаются организационные и специальные действия.

Организационными действиями является принятие установленных правил и процедур для осуществления мер в области защиты населения и территорий. Ведущая роль в них принадлежит МЧС России. Оно является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. Деятельность МЧС России обуславливается федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

К таким документам, в частности, можно отнести: ФЗ от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ, Указ Президента РФ от 28 августа 2003 г. № 991 «О совершенствовании единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», постановление Правительства РФ от 4 сентября 2003 г. № 547 «О подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и другие. Такие нормативно правовые документы обеспечивают единообразие в законодательстве, подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для регулирования гражданской обороны, финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в подобных ситуациях.

К мероприятиям по гражданской обороне относятся и специальные действия. К ним относятся, в большей мере, конкретные действия по предупреждению и ликвидации различных опасностей, проведению эвакуационных мероприятий, сбор и обмен информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций,

8

своевременное оповещение и информирование населения об этом, проведение аварийноспасательных и другие неотложные работы при чрезвычайных ситуациях. Такие действия, в частности, были объявлены летом 2010 г. во время лесных пожаров Указом Президента РФ от 2 августа 2010 г. № 966 «Об объявлении чрезвычайной ситуации, связанной с обеспечением пожарной безопасности». В настоящем указы предусмотрены территории, на которых может возникнуть чрезвычайная ситуация, связанная с обеспечением пожарной безопасности. Указ временно ограничивает допуск граждан на определенные территории и осуществление на них хозяйственной деятельности.

5. При осуществлении мероприятий по гражданской обороне в соответствии с комментируемым законом учитывается степень важности или опасности определенной территории страны или населенного пункта. На этом основании происходит отнесении территорий к группам гражданской обороны. Они определяются от важности оборонного и экономического значения территории, города или иного населенного пункта. Учитывается также находящиеся там объекты, представляющие высокую степень опасности возникновения чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время. Порядок отнесения территорий к группам по гражданской обороне утвержден постановлением Правительства РФ от 3 октября 1998 г. № 1149. Он устанавливает особую, первую, вторую и третью группы по гражданской обороне.

Города федерального значения Москва и Санкт-Петербург отнесены к особой группе территорий по гражданской обороне.

Города, где численность населения превышает 1 млн. человек, входят в первую группу. В нее включены города с численность населения составляет от 500 тыс. человек до 1000 тыс. человек и на их территории расположены не менее трех организаций особой важности по гражданской обороне или более 50 организаций первой (второй) категории по гражданской обороне. К первой группе отнесены города, где более 50 процентов населения либо его территории попадают в зону возможного опасного химического заражения, радиационного загрязнения или катастрофического затопления.

Во вторую группу территорий по гражданской обороне включаются города с численностью населения от 500 тыс. человек до 1000 тыс. человек. В нее входят, и города с численностью населения составляет от 250 тыс. человек до 500 тыс. человек, при условии, что на их территории расположены не менее двух организаций особой важности по гражданской обороне либо более 20 организаций первой (второй) категории по гражданской обороне. Ко второй группе отнесены города, в которых более 30% населения либо их территории попадают в зону возможного опасного химического заражения, радиационного загрязнения или катастрофического затопления.

Города с численностью населения от 250 тыс. человек до 500 тыс. человек объединены в третью группу территорий по гражданской обороне. В нее входят города, где численность населения составляет от 50 тыс. человек до 250 тыс. человек и там расположены одна организация особой важности по гражданской обороне либо более двух организаций первой (второй) категории по гражданской обороне. В том случае, когда менее 30% населения города либо его территории попадают в зону возможного опасного химического заражения, радиационного загрязнения или катастрофического затопления, его включают в третью группу территорий по гражданской обороне.

9

К ней же относятся также территории закрытых административно-территориальных образований.

Перечень территорий, отнесенных к группам по гражданской обороне, уточняется Правительством РФ по мере необходимости, но не реже одного раза в пять лет, по представлению МЧС России и Министерства экономики РФ.

6. В целях развития единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны создано федеральное государственное учреждение «Национальный центр управления в кризисных ситуациях», которое находится в ведении МЧС России. Его деятельность регламентирована постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».

Предупреждение и ликвидации чрезвычайных ситуаций осуществляется с использованием систем связи и оповещения, представляющих собой организационнотехническое объединение сил, средств связи и оповещения, сетей вещания, каналов сети связи общего пользования и ведомственных сетей связи, обеспечивающих доведение информации и сигналов оповещения до органов управления, сил единой системы и населения. Условия (правила) эксплуатации технических систем управления гражданской обороны обусловлены распоряжением Правительства РФ от 25 августа 2008 г. № 1240-р «О Концепции создания системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб через единый номер «112» на базе единых дежурно-диспетчерских служб муниципальных образований», приказом Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 5 февраля 2010 г. № 26 «Об утверждении Правил применения базовых станций и ретрансляторов сетей подвижной радиосвязи. Часть IV. Правила применения оборудования подсистем базовых станций сетей подвижной радиосвязи стандарта DMR», приказом Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 21 октября 2009 г. № 133 «Об утверждении Правил применения оборудования коммутации сетей подвижной радиосвязи. Часть I. Правила применения оконечно-транзитных узлов связи сетей подвижной радиосвязи» и другими нормативно-правовыми актами.

Приоритетное использование любых сетей связи и средств связи, приостановление или ограничение использования этих сетей и средств связи во время чрезвычайных ситуаций осуществляется в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. № 895 «Об утверждении Положения о приоритетном использовании, а также приостановлении или ограничении использования любых сетей связи и средств связи во время чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Объекты гражданской обороны эксплуатируются на условиях и правилах, установленных постановлением Правительства РФ от 29 ноября 1999 г. № 1309 «О порядке создания убежищ и иных объектов гражданской обороны», постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1994 г. № 359 «Об утверждении Положения о порядке использования объектов и имущества гражданской обороны приватизированными предприятиями, учреждениями и организациями», приказом МЧС РФ от 15 декабря 2002 г. № 583 «Об утверждении и введении в действие Правил эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны» и иными документами.

Статус защитного сооружения как объекта гражданской обороны определяется наличием паспорта убежища, заверенного организацией, эксплуатирующей сооружение, и

10