История становления местного самоуправления в России от древнерусского государства до наших дней. Учебное пособие

Министерство науки и высшего образования Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

«Оренбургский государственный университет»

А.В. Кирпичникова

ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В

РОССИИ: ОТ ДРЕВНЕРУССКОГО ГОСУДАРСТВА ДО НАШИХ ДНЕЙ

Учебное пособие

Рекомендовано ученым советом федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Оренбургский государственный университет» для обучающихся по образовательной программе высшего образования по направлению подготовки 40.03.01 Юриспруденция

Оренбург

2024

УДК 34.342 ББК 67.400

К 43

Рецензенты Заведующий кафедрой теории государства и права и конституционного

права, ФГБОУ ВО «Оренбургский государственный университет», кандидат юридических наук, доцент И.А. Воронина

Заведующий кафедрой организации судебной и прокурорскоследственной деятельности ФГБОУ ВО «Оренбургский государственный университет», кандидат юридических наук, доцент О.В. Журкина

К43 Кирпичникова, А.В.

История становления местного самоуправления в России: от древнерусского государства до наших дней: учебное пособие / А.В. Кирпичникова; Оренбургский гос. ун-т – Оренбург : ОГУ, 2024. - 102с.

ISBN

В учебном пособии рассмотрены периоды становления местного самоуправления в России, начиная с периода древнерусского государства и до настоящего времени.

Учебное пособие предназначено для обучающихся по образовательным программам высшего образования по направлению подготовки направления подготовки 40.03.01 Юриспруденция.

УДК 34.342 ББК 67.400

ISBN

© Кирпичникова А.В., 2024 © ОГУ, 2024

Содержание

4.2Система магистратов как одна из форм осуществления местного

5.1Городская реформа местного самоуправления Екатерины II от 1785 года49

5.2Дворянское самоуправление как часть системы местного самоуправления при

3

4

Введение

История становления местного самоуправления в России уходит своими корнями еще в Древнюю Русь. Именно, в древнерусском государстве общественное управление осуществлялось в вечевой форме, представлявшее собой собрание всех свободных жителей. Во многом сходятся историки,

занимавшиеся изучением данного феномена, считая, что вече носило статус непосредственной демократии. Вечевая форма самоуправления свое особое развитие получила в псковских и новгородских землях - считается, что население этих территорий выработало наиболее устойчивую форму вече (народного собрания).

Следующим этапом в развитии местного самоуправления можно назвать период крещения Руси. В данное время появляется большое число общин,

объединенных по религиозному принципу. Соответственно, растет необходимость территориальных преобразований. Так, период царствования Ивана IV в становлении местного самоуправления охарактеризовался тем, что основой его формирования явилось производство. Но, уже, начиная с петровских времен, местное самоуправление разделилось на три формы - земскую, сословную и бюрократическую. Взошедшая на российский престол Екатерина II начала реформы в области местного самоуправления на началах децентрализации последнего. Здесь представляется интерес такой документ как «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи», которая закрепила за городами единый сословный статус. Важнейшее значение в истории развития местного самоуправления играют земская и городская реформы Александра II,

фактически заложившие в местное самоуправление демократические начала. Так,

функции земств стали ограничиваться полнее юридически уже и 1866 году принимается целый комплекс циркуляров Министерства внутренних дел и Сената, дававшие губернаторам правомочие в отказе утверждения избранного должностного лица, если губернатор посчитает последнего ненадежным. Таким образом, подобные преобразования эпохи Александра II усилили зависимость

5

земских учреждений от правительства. Далее, последуют запреты для земств в разных губерниях сотрудничать друг с другом, плюсом запрещалось печатание отчета о своих собраниях без дозволения на это губернатора. Также председатели земских собраний обязаны были закрывать собрания под угрозой наказания, если повесткой такого собрания являлось обсуждение вопросов, не согласованных с губернским начальством. Так, данные циркуляры еще больше усиливали зависимость земств от губернатора и существенно ограничивали гласность и публичность заседаний земств.

В свою очередь, что касаемо городского самоуправления, то оно также было реформировано на началах земской реформы. В городах организуются всесословные комиссии, занимающиеся разработкой городской реформы. Так,

проект городского положения был не раз пересмотрен и только, лишь, в 1870 году в окончательном варианте принят Александром II, согласно которому органами городского самоуправления стали управы и городские думы.

Период Александра III ознаменовался тем, что органы местного самоуправления стали контролироваться чиновниками из правительственных учреждений. Появляется новое положение «О губернских и уездных земских учреждениях» от 1890 года, закрепившее принципы бессословности, а также выборности, хотя и с большими ограничениями. Помимо прочего, принимается новое Городовое положение, согласно которому существенно ограничивались избирательные права городского населения. Таким образом, на рубеже столетия возникла острая необходимость кардинальной перестройки государственного строя и экономики. Трансформация должна была проходить на огромной территории, где до сих царили пережитки консерватистких воззрений – построение внутренней политики осуществлялось на монархических началах.

Поэтому происходящие революционные события подтолкнули самодержавие к некоторым послаблениям, результатом которых стал Манифест, подписанный Николаем II, где устанавливался законодательный и совещательный орган – Государственная Дума. Вместе с этим, в условиях такой дестабилизационной обстановки начинается Всероссийская политическая забастовка, которая не

6

оставила самодержавию ничего больше, как признать упомянутый Манифест законодательным актом, устанавливающим конституционные принципы развития государства с гарантированием прав и свобод гражданам и, соответственно,

закреплялся юридически законодательный статус Государственной Думы. В

последующем издается ряд нормативных правовых актов, при помощи которых действующая власть пытается провести в жизнь реформы, но все эти попытки оказались неудачными. После государственного переворота 1907 года отменяются гарантированные ранее гражданские права и свободы, а у Государственной Думы ограничиваются ее законодательные полномочия. Так, все попытки воплотить в реальность мирным путем конституционные преобразования не принесли положительного результата, поэтому был один путь

– это революционный путь.

Уже после событий Октябрьской революции 1917 года местное самоуправление стало считаться пережитком буржуазности, и возникшие советы вытеснили местные органы власти. В данный период основой организации власти служит принцип единства системы советов, местное самоуправление полностью исчезло, как таковое.

В общем, к категории «местное самоуправление» обратились, лишь, в конце

80-ых годов в связи с реформированием государственной власти. Так, Законом РСФСР от 1991 года разграничиваются полномочии между местными советами и администрациями, и устанавливается ряд других гарантий местного самоуправления.

Российский этап в истории развития местного самоуправления характеризуется принятием целой плеяды законодательных актов о местном самоуправлении. Так, происходит постепенное конституционное реформирование местного самоуправления в целом. Происходит упразднение местных советов, все их полномочия передаются местным администрациям. Новая Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года1 установила принцип финансовой

1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // СЗ, 2014. № 9 ст.

851.

7

самостоятельности местного самоуправления. Далее принимаются еще федеральные законы, так, например, Федеральный закон № 131 - ФЗ от 06 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2, установившего общие, территориальные, правовые и экономические принципы организации местного самоуправления. Исход из вышеизложенного, можно говорить о том, что система местного самоуправления уходит своими истоками в дореволюционное государство, в частности, благодаря реформаторским преобразованиям Александра II. А уже после октябрьской революции местное самоуправление кануло в небытие и возрождается только под конец 80-х годов, когда наметилась необходимость в кардинальной перестройке государственной власти.

Таким образом, актуальность изучения истории становления местного самоуправления в России кроется в анализе исторических этапов развития местного самоуправления вплоть до наших дней, поскольку многие начала (как например, вечевая форма народовластия) заложили основы для той формы местного самоуправления, что есть в настоящий период времени, а, именно, как непосредственной формы демократии, закрепленной на конституционном уровне.

2 Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ, 2003. № 40 СТ.3822

8

1 Становление местного самоуправления в Древней Руси

История местного самоуправления, в качестве общественного института зародилось еще в глубокой древности, а, именно, уже в Древней Руси местное самоуправление приобретает общие очертания и признаки самостоятельного явления во взаимоотношениях с центральными органами власти.

Так, впервые упоминание о местном самоуправлении можно встретить еще у древних славян. Становление местного самоуправления предшествовали следующие объективные причины:

1.Производственный фактор.

2.Территориальный фактор.

Для государственного строя Киевской Руси было характерно народовластие во главе с вече (народное собрание), являющегося центральным властным органом. Вече являлось одним из древних институтов, ведущим свою историю еще с родоплеменных отношений. Можно говорить о том, что на данном историческом отрезке общественный уклад славян строился на основе самоуправления – все насущные вопросы разрешались на всенародном собрании

(вече). Именно, вече руководило городом, и являлось своего рода центром решения всех текущих городских проблем. Представители вече были на каждой городской улице, выполнявшие функции местного органа самоуправления.

Таким образом, управление делами города осуществлялось в двух формах, а,

именно: в форме непосредственной демократии и представительной демократии.

Так, уже на рубеже X – XI веков на территории восточных славян происходит разложение родоплеменных отношений и строя. Соответственно, вече начинает трансформироваться в государственный институт и теряет черты племенного собрания. Теперь вече представляет собой собрание граждан,

имеющих права (свободные, совершеннолетние мужчины, не подчиненные семейно власти) проживающих на территории старшего города древнерусского

9

государства. При этом, необходимо акцентировать внимание, что у исследователей вызывают разногласия насчет социальной составляющей вече.

Так, М.Н. Покровский писал, что «древнерусские республики начали аристократией происхождения, а кончили аристократией капитала. Но в промежутке они прошли стадию, которую можно назвать демократической: в

Киеве она падает как раз на первую половину XII века. В этот период хозяином русских городов является действительно народ».3 Можно говорить, что М.

Покровский придавал демократический контекст вечевому строю с небольшими оговорками. А, по мнению Б.Д. Грекова и М.Н. Тихомирова: «большую роль на вече играли купцы и ремесленники, к голосу которых князья и бояре должны были прислушиваться, а порой идти им на уступки».4 В противовес можно привести С.В.Юшкова, который считал, что вече в древнерусском государстве носило массовость с преобладанием руководящих лиц города и земель по важным вопросам, созывавшихся в случаях, когда в феодальной верхушки наступали разногласия. Однако, анализируя все упомянутые точки зрения, можно говорить,

что более близки к истине, те мнения, которые относили вече к институту народовластия.

Так, начнем с того, что история местного самоуправления условно делится на два этапа:

1.Данный этап охватывает собой общинный строй, в частности, его развитие и становление.

2.Этот исторический период связывается с образованием и развитием государства, а также принятием христианства на Руси.

Само по себе самоуправление можно было наблюдать еще у древних славян при родовом строе. Категория «местное самоуправление» как таковая применительна к периоду общинного устройства, момент появления союзов общин, объединившихся на основе экономических и политических интересов.

3Покровский М.Н. Русская история с древнейших времен // [Электронный ресурс] https: https://sergeyhry.narod.ru/txt/rus_histI_004.htm от 20 мая 2024 года

4 Государственное устройство Киевской Руси: органы власти, их устройство и функции

[Электронный ресурс https://akademiakhv.ru/teaching/mestnoe-upravlenie-v-kievskoy-rusi.html от 20 мая 2024 года

10