История становления местного самоуправления в России от древнерусского государства до наших дней. Учебное пособие

уравновесить выборную службу с государственной; предпринимал попытку поднять значимость дворянских корпораций. Так, дворяне получили возможность избирать председателей судебных палат, обращаться к правительству с просьбами с вопросами в решении местного значения (раньше только вопросы сословного характера), также заявлять ходатайства о различных злоупотреблениях и так далее. Как результат наметилась тенденция к возрастанию контроля за посещением собраний: в случае, если собрание признавало причин неявки члена неудовлетворительной, то имело все основания применить штраф и/или исключить временно из своего состава. Так, по оценке А.В. Романовича – Словатинского: «дворянское самоуправление было обязанностью дворянского общества наряжать чиновников в губернские и уездные места, т.е. тянуть новое тягло местной службы».

Всвою очередь, количество выборных должностей продолжало свой рост.

Вчастности, кроме членов депутатских собраний и предводителей дворянства,

дворянские корпорации также могли избирать председателей и заседателей палат,

некоторых судей, почетных попечителей гимназий и других должностных лиц на местном уровне. Предводители дворянства занимали особенное положение в системе уездного и губернского правления, где губернаторами и министерствами предводителям дворянства придавался статус администрации. Причем, данная должность являлась безвозмездной.

В общем, политика практически совпадала со стремлениями дворянства к трансформации выборной дворянской службы в государственную. Таким образом, можно констатировать тот факт, что взаимоотношения государства с дворянской корпорацией, в качестве сословной общины были сродни тем, что существовали XVI – XVIII веках между государством и территориальной общиной. Несмотря на это, центральная власть вменяла сословной общине обязанность исполнять общегосударственные полномочия, наделяя их контекстом повинностей, тем самым подталкивая выборных служащих стремиться к статусу государственных.

61

При Александре I происходит процесс восстановления «Жалованной грамоты городам», но уже прежних устоев не было достигнуто. Неоднократно предпринимались попытки к восстановлению и преобразованию городского устройства, которое на местах было достаточно далеко от теории. Так, в 1820 – х

годах общие думы не были практически нигде распространены, единственно, что напоминало об этих учреждениях – были шестигласные думы. Члены указанных дум избирались сословными собраниями, а не общегородскими.

Но уж в начале XIX века система городского правления становится всесословной. Так, Свод законов Российской Империи причислял к «градскому обществу» купцов, ремесленников и мещан. Выборная служба, попрежнему,

носила обязательный характер и не была престижной, поэтому право отказа от избрания на выборные городские должности, полученное, лишь, в 1824 году для купцов первой и второй гильдий было скорее привилегией. Таким образом, в

данный исторический временной период городское правление полностью отсутствовало реально. Фактической властью обладали полицейские учреждения и бюджетные комитеты, в руках которых сосредотачивались городские средства.

В состав бюджетных комитетов входили не только выборные, но и назначаемые члены. Поэтому все реформы 1820 – 1840 – х годов предусматривают только усиление государственного контроля и также увеличение в городских учреждениях представителей дворян и чиновников. Та, в 1846 году была образована новая дума, где представительство получили дворяне – домовладельцы, духовенство и разночинцы, помимо основных пяти разрядов.

Однако, несмотря на то обстоятельство, что в новой думе теперь принимало участие все городское население, дума не являлась всесословной, она также носила сословный характер.

Теперь в руках воеводы была сосредоточен контроль за губными и земскими органами. Именно, земская реформа 1864 года в период правления Александра II дала существенный толчок к дальнейшему развитию системы местного самоуправления в России. Так, по мнению, историка М. Ковалевского,

данные реформы, включая и судебную, стали поворотными во внутреннем

62

развитии России, потому что внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиняться. 17В самих губерниях были созданы земские выборные собрания и избираемые ими соответствующие земские управы. Таким образом, образовались две системы управления, а, именно: государственное управление и земского (городское) самоуправление. Таким образом, именно в эпоху царствования Александра II реформе местного самоуправления уделялось наиболее пристальное внимание. Так, при Александре II Городовое положение от

1785 год применялось, как эксперимент и, как следствие, действие его положений распространено было не на все город. Итак, основными итогами Городового положения явились:

1.Появилась возможность беспрепятственного участия в торговых отношениях.

2.Перестали взиматься налоги за строительство и производство.

3.Появилась возможность объединения в цеха и управы по ремеслам.

4.Теперь стало возможным заниматься каким – либо ремеслом без получения на то дозволения.

Трансформировалось Городовое положение, лишь, к 1870 году, когда произошел процесс структуризации системы городского самоуправления. Теперь следующие органы были представлены в городском самоуправлении:

Избирательным собранием, городской управой и Городской думой. Так, многие историки сходятся в одном, а, именно, в том, что в период с 1870 по 1864 – е годы начинается масштабный процесс развития местного самоуправления. Ведь, 1864

год – год Земской реформы, согласно которой создаются земские учреждения, в

качестве местной формы местного самоуправления. Хотя такой формат местного самоуправления, как земства нельзя считать однозначно «истинной» формой местного самоуправления, поскольку задачи земских учреждений не соотносились с вопросами финансового обеспечения.

17Свирин Ю.А. Исторические этапы развития местного самоуправления в России // Право и жизнь, № 5, 2004. – С. 24

63

Так, при Александре III в земстве увеличилось значение сословий – усиливается значительно роль дворянства, а крестьяне лишаются права избирать гласных, назначавшихся губернатором из числа кандидатов, избранных крестьянами. Сами органы местного самоуправления стали подотчетны правительственным чиновникам.

Также попытку провести реформу местного самоуправления была предпринята Временным правительством уже после событий февральской революции 1917 года. Был принят Закон о земской реформе от 21 мая 1917 года,

согласно которому предполагалось ввести земское самоуправление на уровне волостей. Данная реформа не была полностью претворена в реальность,

поскольку случилась Октябрьская революция 1917 года, в результате которой основное внимание было нацелено на полную ликвидацию прежних институтов местного самоуправления.

Вопросы для самоконтроля:

1.Назовите особенности местного самоуправления в начале XIX века?

2.Назовите, в каком веке дворянская выборная служба была превращена в обязательную?

3.Назовите, при каком императоре в земстве увеличилось значение сословий?

64

9 Европейские модели местного самоуправления через призму российского опыта в 1860-ые годы

Уже к началу шестидесятых годов XIX века в России начинается подготовительный этап к подготовке к земским и городским реформаторским преобразованиям, хотя в странах Европы уже можно было наблюдать разнообразие систем местного самоуправления. Так, по мнению немецкого юриста Л.Штейна, главными из существующих на тот момент систем местного самоуправления, главными он считал три: в Англии – самоуправление в классическом его варианте, оказавшее большее или меньшее влияние на его организацию в других европейских странах; во Франции – «административная централизация», в Пруссии – самоуправление сословных учреждений.18

Основой английской системы самоуправления являлось в первую очередь разграничение сфер компетенции местных и центральных учреждений. При этом,

высшая администрация осуществляла только контролирующую функцию местных учреждений, поскольку чиновников на местах не было предусмотрено.

Таким образом, все местные вопросы были в руках жителей прихода.

Так, в 1871 году создается Министерство местного самоуправления,

осуществляющее контроль за соблюдением и исполнением законов, также получившее достаточно широкие полномочия по отношению к местным учреждениям. Итогом можно констатировать, что XIX столетие ознаменовало собой общую трансформацию английской системы самоуправления посредством усиления влияния центральной власти на местную власть, как следствие,

английская модель местного самоуправления стала похожа на континентальную.

Французскую систему самоуправления или, так называемое «мнимое самоуправление» отличало то обстоятельство, что не было четких границ между сферами деятельности центральных и местных учреждений, поскольку все они

18 Черняк Э.В. Государственная теория самоуправления в трудах европейских ученых Л. Штейна и Р. Гнейста // [Электронный ресурс] https://cyberleninka.ru/article/n/gosudarstvennaya-teoriya-samoupravleniya-v-trudah-evropeyskih- uchenyh-l-shteyna-i-r-gneysta?ysclid=lxqcg1kux2346866268 от 25 мая 2024 года

65

вкупе составляли область правительственной деятельности в целом. При этом на местах осуществляли свою деятельность выборные советы, избиравшиеся на основе всеобщего голосования всеми совершеннолетними гражданами.

«Промежуточное» положение между английской и французской системами местного самоуправления занимала немецкая модель местной власти.

В основе немецкой системы местного самоуправления лежала сословная организация общества, получившая свое широкое распространение в Пруссии,

которая оказала значительное влияние на развитие российской системы выборных органов. Так, в системе местного самоуправления Пруссии принимали участие сословия, причем каждое из сословий обладало своим собственным управлением.

Так, горожане могли избирать бургмейстеров и магистрат, которые занимались решением городских вопросов. При этом круг функций городских выборных органов был четко регламентирован законодательством, а именно:

1.Городские выборные органы имели право обращаться с ходатайствами к центру только в тех делах, что были разрешены законом.

2.Распоряжения городских выборных органов, которые признавались противозаконными воле государства, подлежали отмене.

3.Контроль за их деятельностью был возложен на Министерство внутренних дел.

В свою очередь, при сравнении с Городским положением от 1870 года русским городам было дано больше свободы в области самостоятельности, как общественным учреждениям. Согласно, немецкой системе местного самоуправления – представители все тех сословий составляли число окружных и областных организаций, которые и составляли общеземское самоуправление.

Поэтому все существовавшие общественные союзы были в непосредственном подчинении у окружных начальников (ландратов). Притом, ландраты назначались из числа кандидатов, кандидатуры которых представлялись землевладельцами и являлись связующим «звеном» между общественными учреждениями и государственной властью. Губернские правления осуществляли надзор за деятельностью общественных органов. Таким образом, при сравнительном

66

анализе всех упомянутых европейских систем местной власти, можно увидеть,

что все эти системы имеют одно общее – выборный элемент и являют собой совокупность общественных и административных компонентов, но все равно контролировались государством.

Но уже к середине XIX века в системе местной власти в Европе стало намечаться направление к еще более тесному контакту с администрацией. Так,

например, в той же Пруссии законодательство 1890 – х годов завершило объедение общественных учреждений и администрации в единое целое,

полностью искоренив существующий дуализм местного правления. Таким образом, можно говорить о том, реформаторские преобразования в Пруссии по своему характеру были ближе к России, чем остальные европейские модели местного самоуправления.

9.1 Опыт России в области местного самоуправления

Так, еще до реформ Александра I местные выборные органы и должностные лица являлись частью системы государственного управления, за исключением,

территориальной общины, управление которой носило самостоятельный характер. Но, однако, данная община носила исключительно догосударственный смысл. Одним из переломных моментов в истории развития местного самоуправления стало XVIII столетие, именно в этот период начинается тенденция преобразования приписанных к государственной службе социальных групп в сословия и предоставления последним права на самоуправление. Поэтому реформы периодов царствования Петра I и Екатерины II подтолкнули как раз к тому, что местная власть приобретает окончательно сословный характер, и в дальнейшем наблюдается только сближение сословных выборных учреждений с верховной властью. Как следствие, можно предполагать о том, что в 1860 – годах базой местного самоуправления становится общественная теория самоуправления. Более того, к середин XIX века наметились реальные вполне предпосылки для развития местного самоуправления по пути обобществления.

67

Так, А.Д. Градовский писал, что «употребляя выражение реформы, мы не имеем в виду сказать, что прежние установления были преобразованы согласно новым условиям и потребностям. Напротив, не только прежние установления, но вся система прежнего управления была устранена в главных своих частях и заменена другой системой». Так, после отмены крепостного права вся общественность была в ожидании кардинальных перемен. Либерально настроенная часть общества ратовала за всесословность и практически полную самостоятельность местных учреждений. Так, Земское положение от 1864 года можно предположить, что оправдало подобные ожидания и тем самым предоставило местным выборным органам большую самостоятельность, по сравнению с прусскими выборными местными органами.

Местное самоуправление, переживавшее усиливающуюся бюрократизацию при Николае I, лишь, способствовало законодательному закреплению мнения о недопустимости вмешательства административных элементов в дела общественных учреждений. Немаловажную роль в данном сценарии событий сыграли взгляды и славянофилов, основным тезисом которых было отстаивание общинного строя в противовес государству. Таким образом, Земское положение о

1864 года разрабатывалось под лозунгом, так называемой «теории общественного самоуправления». Результатом стало то обстоятельство, что общественный статус земских учреждений не был введен в общегосударственную систему управления.

Лишь, только при царствовании Александра III система местного самоуправления начинает свою трансформацию под государственное начало.

Так, начиная с 1860 – х годов местные органы стали активизироваться, в

частности, можно это можно отнести к Петербургской думе и, соответственно.

Московской. Таким образом, организация местной власти, которая сочетала в себе совокупность старых и новых начал в полной мере отражала переходной исторический период. Но все же всесословные собрания, хоть и приобрели юридическое оформление, но чисто формально и не отражали насущных потребностей того времени. В устройстве местного самоуправления законодатель отказался от «традиций», которые носили в себе естественный ход исторического

68

российского развития в пользу системы местного самоуправления свободного от сословного элемента и государства. Поэтому царствование Николая I

практически открыло совершенно новый этап в периодизации русской истории.

В общем, в истории развития местного самоуправления можно условно выделить следующие пять этапов:

1.Вечевая община.

2.Территориальные (тяглые) общины.

3.Сословное самоуправление.

4.Территориальные общины с правом местного самоуправления.

Оценивая систему земских учреждений нельзя давать им (земским Учреждениям однозначную характеристику, поскольку земское самоуправление рассматривалось под разными углами истории. Например, сторонниками общественной теории самоуправления, придерживались мнения о том, сфера деятельности земского самоуправления является достаточно узкой и ограниченной, для признания последней реальной («истинной») формой местной власти. Напротив же, почитатели государственной теории самоуправления подвергали критике земскую власть и, соответственно, не спешили придавать земским учреждениям статус органов самоуправления. Таким образом,

становится очевидным то обстоятельство, что и сторонники общественной теории местного самоуправления и сторонники государственной теории сходились в том,

что они все придавали земским учреждениям характер верховной власти, но как альтернативы последней.

9.2 Земская реформа местного самоуправления Александра II

Так, начало 1860-х годов можно охарактеризовать, как кризисная ситуация в системе местной власти в регионах. Поскольку до названного периода должностные лица назначались исключительно центральной властью, как следствие, потребности местного населения в городах не учитывались, поэтому в упадке оказались почти сферы общественной жизнедеятельности.

69

Еще одной предпосылкой проведения Земской реформы 1864год стало нарастающее недовольство дворянской верхушки, которое не оценивало положительно отмену крепостного права. Ко всему прочему, нарастало недоверие дворня и к царской власти, вызванное также освобождением крестьян от крепостного гнета. Таим образом, реформа в области земского управления Александра II была проведена с компенсационной целью дворянам за их потери в результате отмены крепостничества, представив последним частично властные полномочия в остальных регионах.

Так, можно выделить следующие предпосылки для проведения Земской реформы 1864 года:

1.Частичная компенсация дворянской верхушке утраченных привилегий.

2.Привлечение к решению местных вопросов более широких слоев общества

3.Предоставление население права самостоятельного решения местных вопросов.

Итак, 01 января 1864 года Александр II подписывает такой документ,

как «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», положившего начало Земской реформе в целом. Согласно, данной реформе создавались органы местного самоуправления – земства в губерниях и уездах.

Земства представляли собой выборные органы местной власти, где правом голоса обладали лица мужского пола, достигшие возраста двадцати одного года, а

сами избиратели были поделены на три курии: крестьянские, городские и землевладельческие.

9.3 Земское и местное (волостное) самоуправление

Так, губернская и уездная система земской власти были в целом схожи между собой. Губернский и уездный съезд проводились один раз в три года,

соответственно, выбираемые депутаты за свой срок могли принять участие в

70