История становления местного самоуправления в России от древнерусского государства до наших дней. Учебное пособие

Так, теперь магистраты стали избираться посадским населением. А

сообразно третьей главе Регламента «О разделении гражданства» определялся порядок о том, кто мог относиться и пользоваться правом избирать и быть избранным. В данном случае «гражданство» трактуется с муниципальной точки зрения, а, именно, как городской житель, обладающий избирательными правами.

Таким образом, исходя из анализа положений указанного документа избирать,

имели право те лица, которые постоянно проживали на территории города,

осуществляющие торговую, мануфактурную и иную производственную деятельность. Избирательными правами не обладали и, соответственно, те,

которые не относились к «гражданам», несмотря на то, что дворяне служили и проживали в черте города. Также не обладали избирательными правами и чернорабочие, работавшие по найму.

Руководство выборами в магистрат осуществлял президент, избиравшийся из числа членов магистрата. Причем, численность магистрата варьировалась от статуса самого города. Так, например, в городах первой части имелось четыре бургомистра. Также выбирались должностные лица административного аппарата магистрата, а это – секретарь и служители (их численность зависела от местных потребностей). Кроме того, для упорядочения размещения войск на квартирование в домах местных жителей учреждалась должность квартирмейстера.

Основополагающим полномочием магистратов являлось сбор, а затем направление в казну государственных налогов, торговых и иных пошлин. По – прежнему, действовала практика, так называемой «круговой поруки», когда недостача покрывалась за счет распределения сборов на посадских людей. Более того, магистраты выполняли функции судебной власти по отношению к горожанам по уголовным и гражданским делам. В данной связке Главный магистрат являлся высшей судебной инстанцией, поэтому в случае вынесения смертного приговора магистратский суд должен был уведомить об этом Главный магистрат и, если последний одобрит такой приговор, то он приводился в

41

исполнение. Также в ведомстве магистратов было учреждение полиции и ее содержание

Обязанность по содержанию больниц и смирительных домов возлагалась на выборные органы городского самоуправления, а также сиротские дома и начальные школы. По мнению, А.А. Кизеветтера магистраты являлись соединительным элементом между центральными органами власти и посадским сходом.14 Главный магистрат выполнял функции надзорного и управляющего органа в отношении городских магистратов. Распоряжения Главного магистрата носили обязательный характер для городских магистратов, соответственно. Кроме того, Главный магистрат выполнял роль арбитра между городским населением и магистратом.

В сущности, магистраты являлись учреждениями с бюрократическим уклоном, несмотря на то, что члены магистрата выбирались населением, в то же время указанные выборные должностные лица подчинялись непосредственно царю, так как приносили присягу последнему. Таким образом, можно говорить о том, что магистратская система представляла собой сочетание элементы низового и, так называемого «естественного» самоуправления, находящегося в подчинении центрального органа власти – Главного магистрата. Уже после смети Петра I в

системе местного самоуправления все элементы выборности приобретают характер единоначалия. Так, по мнению А.Р. Еремина, «критерием реальности местного самоуправления является объем правомочий, которыми обладают органы местного самоуправления, их экономическая составляющая, а также степень участия граждан, формирующих эти органы, в осуществлении местно самоуправления».

При царствовании Екатерины II была осуществлена земская реформа о 7

ноября 1775 года, результатом которой стало учреждение для управления губерниями. Далее была проведена городская реформа, следствием которой стали: Жалованная грамота дворянству и Жалованная грамота на права и выгоды

14 Быков А.В. Развитие местного самоуправления в России в конце XVII – в первой четверти XVIII в.// [Электронный ресурс] https://cyberleninka.ru/article/n/razvitie-mestnogo-samoupravleniya-v-rossii-v-kontse-xvii-pervoy- chetverti-xviii-v/viewer от 20 мая 2024 года

42

городам Российской империи (21 апреля 1785 год), существенно преобразовавшие систему местного самоуправления. Так, для управления вводится двухуровневое административно – территориальное устройство: губерния и уезд. Поэтому к концу правления императрицы Екатерины II число губерний возросло до пятидесяти. В свою очередь, губернией считалось территориальное образование,

численность жителей которой составляла около 300 – 400 тысяч человек, в то время как в уезде было допустимо 20 – 30 тысяч человек. Значимым последствием проводимой реформы стала самостоятельность города, как административной единицы с собственной системой местного самоуправления и управления.

Территориальная основа местного самоуправления согласно реформе Екатерины II представляла из себя следующее: во главе губернии находился губернатор, назначавшийся Сенатом. При губернаторе действовал исполнительный орган власти – губернское управление, осуществлявшее контрольные функции за деятельностью губернских органов и должностных лиц.

Финансовые дела сосредотачивались в руках казенной палаты, возглавляемой вице – губернатором. Также были сформированы ряд судебных органов, а,

именно: Губернский магистрат (споры между гражданами), Верхняя расправа

(вопросы с государственными крестьянами), Верхний земский суд (дела между дворянами). Так, можно говорить, что реформы конца XVIII века ставили

«весомый» след в процессе преобразования сословных групп в так называемые

«регулярные». Именно данными реформами представляется возможном упомянуть сословные корпорации в сословном самоуправлении, которые и предопределили контекст органов местного самоуправления в начале XIX – го столетия. Например, А.Б. Каменский считает, что «реформы Екатерин II создали своего рода конституции», поскольку имели направленность на формирование правового государства с сословным обществом и с оговоренными в законе правами и обязанностями верховной власти и остального населения.

43

4.2 Система магистратов как одна из форм осуществления местного самоуправления

Так, результатом улучшающейся внешнеполитической обстановки стал пересмотр политики в отношении управления городов, поэтому по примеру рижских управленческих инстанций, в Санкт-Петербурге учреждается один из первых отечественных магистратов. Правовой статус магистратов устанавливался Уставом главного магистрата от 21 января 1721 года. Основой упомянутого документа составляют должностные инструкции рижских управлений, а также Генеральный регламент от 22 февраля 1720 года. Данный Регламент являл собой набор универсальных правил о служебном поведении, запретах, ограничениях и так далее. Так, Регламентом был упорядочен порядок поступления на службу,

норму рабочего дня, систему поощрений и санкций за злоупотребления. Таким образом, можно констатировать, что Генеральный регламент от 22 февраля 1720

года стал своего рода важнейшим этапом на пути оформления государственной службы как социально - правового института.

Составной частью Регламента являлась преамбула, где была провозглашена главная цель магистратов - эти учреждения должны были стать неким звеном между городским обществом и государством. Так, по закону Ю.Ю. Трубецкой,

который занял пост обер - президента, он должен был ведать «...всех купецких людей судом и об их делах доносить Сенату». Такая формулировка определила специфическую сословную специализацию Главного магистрата, как судебной инстанции. Однако, большинство исследователей считают, что подобный статус никак не влиял на обособленность судебной власти. Так, из двадцати пяти глав Устава, лишь, одна была посвящена судопроизводству, в то время, как восемь глав регламентировали функции административного толка. Таким образом,

итогом становилась запутанность в системе ведомственности магистратов.

Так как магистраты относились к системе местного самоуправления, то их взаимоотношения с воеводами и губернаторами тоже подвергались регламентации, соответственно. В первую очередь вставала необходимость в

44

минимизации дублирования полномочий между упомянутыми учреждениями сведения к нулю вмешательства и в деятельность друг друга. Так, за воеводами было оставлено право управления городскими слободами и округами. Однако,

важно отметить, что такое разграничение ведомственности получило свое

документальное подтверждение только в 1725 году. До издания «Инструкции

всем магистратам...» ознаменовавшей повсеместное учреждение новых органов самоуправления, реальной властью они не обладали, так, единство городских

материальных ресурсов. На начальном этапе подготовки необходимо было составление ведомости «О состоянии городов», откуда сведения отправлялись далее в столицу для перепроверки. Касаемо выборов - тут процесс сохранялся в своем традиционализме, и каких-либо уполномоченных на то учреждений не было предусмотрено. Губернатор отвечал за процесс выбора и воеводы,

руководствуясь при этом, указами Главного магистрата. Кандидатура

претендентов с одобрения губернатора отсылалась в Главный магистрат.

В это время правительство остро нуждалось в качественном чиновничьем

аппарате, поэтому очень ограничивался круг претендентов. Служащие подлежали имущественному и образовательному цензам, обязательно должны были принадлежать к гражданам и не имели право занимать одновременно другие гражданские должности. Однако, зачастую на практике материальная составляющая превалировала над моральным обликом: при желании иностранного зажиточного гражданина служить в магистрате, последнему предоставлялись льготы в получении гражданства. Таким образом, можно констатировать обстоятельство, указывающее на противоречие принципу равенства к государственной службе, превращая институт государственной службы в закрытый и централизованный. Притом, число служащих не было ограничено и напрямую зависело от потребностей конкретного учреждения.

Регламент также разделял все города на пять категорий в зависимости о числа податных дворов. В главный штат магистратов входили президент, два

45

бургомистры, четыре ратмана и канцелярские служащие. Избранные лица несли ответственность перед общиной и перед государством. Например, когда поступала жалоба на затянувшуюся волокиту, должностные лица наказывались штрафом в размере тридцати рублей за каждый день волокиты. Трудовой режим должностных лиц регламентировался в главе третьей Регламента: для всех предусмотрена была шестидневная рабочая неделя с короткими и длинными днями. Так, в короткие дни время рабочего дня начиналось с шести ура, а в длинные начало было с восьми утра. Численность служащих канцелярии не была четко определена и варьировалась от делопроизводства. Однако, даже при отсутствии подобных ограничений, Инструкция давала напутствие магистратам адекватно оценивать свои потребности в кадрах в целях экономии средств казны.

На всех служащих распространялись единые гарантии, а, именно: отпуск,

денежное довольствие, отдых в выходные и праздничные дни, а также личная неприкосновенность. Таким образом, правительство стремилось повысить престиж государственной службы, в частности, в глазах первостатейных граждан. Пристальное внимание уделялось полномочиям магистратов в области налогообложения - данная деятельность подлежала строгой отчетности, включая Главный магистрат и отраслевые ведомства. Важно сказать, что магистраты занимались и социальным обеспечением - в функции входило строительство школ и академий за счет центральной казны. Подобная деятельность проводилась с целью минимизировать маргинализацию общества, безработицы и уровня преступности. В подведомственности магистрата находились только граждане,

где городские обыватели были поделены на две категории: «регулярные»

(мещане, мелкие торговцы другие) и «знатные» (купцы первой и второй гильдии,

банкиры другие). Итак, магистраты в период правления Петра I получили статус фискальных и административно - судебных инстанций, задачей которых была оптимизация экономического потенциала городов, тем самым обеспечивая практически бесперебойное пополнение центральной казны. Магистраты обязаны были представлять каждый год отчеты в Главный магистрат с подробной статистикой о развитии городской хозяйственной инфраструктуры.

46

Вопросы для самоконтроля:

1.Назовите дату и год принятия Устава главного магистрата?

2.Какие вопросы решал Губернатор?

3.Каким основным цензам подвергались служащие?

4.Назовите особенности система магистратов как одну из форм осуществления местного самоуправления?

47

5 Реформы Екатерины II в области местного самоуправления

Так, «Учреждение для управления губерний» дало толчок к преобразованию местных учреждений и придало им тот характер, который и сохранялся до почти шестидесятых годов XIX века, причем некоторая их часть оставалась без изменений вплоть до 1917 года. Создается сеть новых совершенно судебных учреждений, в основе которых лежали принципы разделения властей,

децентрализации, коллегиальность, выборность. Именно в данном периоде магистраты полностью утрачивают свои административные полномочия и трансформируются в торгово – промышленные суды.

Все коллегиальные учреждения становятся выборными. Теперь выборные из городского населения и дворян, а также свободных сельских заседателей осуществляли заседания в сословных и губернских судах, являющихся открытыми для всех остальных сословий. Для опеки над социально незащищенными слоями такими, как сироты и вдовы были созданы следующие учреждения: сиротский суд и дворянская опека. Так, «Приказ общественного призрения» Екатерины II положил начало общественному самосознанию, что некоторыми историками сравнивалось с английскими съездами мировых судей.15

Введение третейского суда является очевидным свидетельством о совершенно ином направлении в деятельности выборных должностных лиц, суть службы которых теперь была сведена служению не только власти, но и обществу.

Следствием упомянутой реформы стал тот факт, что роль дворян заметно увеличилась системе местного самоуправления. Именно, превалирующее участие в местном самоуправлении сделало данную сферу своего рода уникальной формой осуществления местного самоуправления, поскольку такая форма не

15 Гаврилина Н.А. Роль приказов общественного презрения в развитии воспитательного направления в России во второй половине XVIII начале XIX века // [Электронный ресурс] https://cyberleninka.ru/article/n/rol-prikazov- obschestvennogo-prizreniya-v-razvitii-vospitatelnogo-napravleniya-v-rossii-vo-vpolovinetoroy--xviii-nachale-xix- veka?ysclid=lxqbk695sl295442184 от 20 июня 2024 года

48

существовала ни в одном тогда государстве. Дворянские собрания, в свою очередь, избирали земского исправника, заседателей и уездного судью, то есть,

иначе говоря, большинство всех выборных должностных лиц уезда. Таким образом, законодатель стремился сравнять выборную службу с государственной,

придавая ей характер престижности.

Так, на время занимаемой должности все выборные служащие, за исключением, сельских заседателей, считались состоявшими в чинах: от седьмого класса до четырнадцатого. Сельские заседатели вместо чинов получали право на личную неприкосновенность, а уже после завершения своей службы могли рассчитывать на уважение окружающих. Эти преобразования стали ощутимым шагом в придании правового статуса сельскому сословию. Так, Жалованные грамоты дворянству от 21 апреля 1785 года окончательно завершили процесс формирования местного самоуправления и всего сословного строя.

5.1 Городская реформа местного самоуправления Екатерины II от

1785 года

Так, вместе с торгово – промышленными слоями населения, дворяне – домовладельцы также получили избирательные права, а также представители творческой и научной интеллигенции. Выборы проходили раз в три года, причем по каждому из шести разрядов отдельно. Изначально избирались гласные от общей городской думы, выбиравшие из своих членов уже по одному человеку от каждого разряда. Помимо прочего, законодательство предусматривало собрание градского общества – еще одно выборное учреждение, куда входили только состоятельные люди. Члены градского общества избирали бурмистров, судей торгового суда и других должностных лиц. Центральное место занимал городской глава (эта должность существовала с 1766 года), но стоит оговориться, что городской глава до 1785 года выполнял случайные полномочия правительства и не относился к магистрату.

49

Область деятельности городских дум кардинально отличалась от деятельности земских изб, ратуш и магистратов. Причем, в «Жалованной грамоте городам» не упоминаются никакие государственные налоги и сборы. Так, «Жалованная грамота городам» создала необходимую среду для преобразования городов в самоуправляющиеся общины. Несмотря на это, данные преобразования не были воплощены в реальность по следующим причинам: жесткий контроль со стороны администрации за деятельностью городских дум; несовершенство самой системы; совершенная непринятие общества совместной деятельности;

укоренившийся страх перед административными должностными лицами и учреждениями. Однако, то пространство, которое было позднее отдано в распоряжение городскому самоуправлению, уже было распределено между приказами общественного призрения, управами благочиния и магистратами.

Так, В.О. Ключевский считал «Жалованную грамот городам» замечательной попыткой «правительства в деле «уравнения и сближения русских сословий»,

попыткой образовать всесословное общество из людей, объединенных только местом жительства.16 Однако, одним из ключевых условий формирования всесословного общества стал процесс завершения создания городского сословия и реформы 1775 – 1785 годов стали завершающим этапом в решении указанной задачи. Несмотря на это, попытка власти создать сословные общества в городах была преждевременной: поскольку выборная городская служба все также оставалась в руках торгово – промышленных горожан, а выборные городские думы по своему функционалу мало чем отличались от магистратов. Градская община до 1846 года в Санкт – Петербурге сохраняло контекст посадской, а в остальных городах вплоть до 1870 года, когда было принято Городское положение. Вместе с тем, «Жалованную грамоту городам» от 1785 года можно считать своеобразной точкой отсчета в стадии развития системы городско самоуправления, поскольку, именно, в упомянутом документе можно найти основные принципы (начала), послужившие базой для последующих городских преобразований. Важно отметить, что «Жалованная грамота городам» вводила не

16 Ключевский В.О. Краткий курс по русской истории / Изд-во АСТ. – 2016. – С. 300

50