История становления местного самоуправления в России от древнерусского государства до наших дней. Учебное пособие
.pdfтолько введение городского самоуправления, так как, по сути, представляла собой достаточно сложный законодательный документ, который можно без преувеличения назвать и сословной городской реформой. Так, «Жалованная грамота городам» одновременно с организацией городского самоуправления определяла также и сословие. Именно, «Жалованная грамота городам» гарантировала ряд привилегий городского населения, в частности, для купечества первой и второй гильдии (например, они освобождались от телесных наказаний).
Таким образом, сословное самоуправление в виде купцов и ремесленников фактически заменило собой систему городского самоуправления.
5.2 Дворянское самоуправление как часть системы местного самоуправления при Екатерине II
Одним из удачных реформаторских решений в период царствования Екатерины II стала реформа дворянского самоуправления. Так, по мнению, В.В.
Леонтовича: «она даровала дворянству права, принадлежащие статусу свободного гражданина», заложив «первый краеугольный камень для создания гражданского
строя России». Сложно не согласиться с данной точкой зрения, поскольку
«Жалованная грамота городам» стала той точкой, которая завершила процесс
формирования дворянского сословия до издания Манифеста от 1762 года
«Даровании вольности и свободы всему российскому дворянству». Согласно,
данному документу дворяне получали права собирать губернские собрания;
могли занимать выборные должности и обращаться со своими личными вопросами к центральной власти. Так, дворянские уездные собрания получили статус сословных институтов и правовое оформление.
Общим основанием для «Жалованной грамоты городам» и Манифестом от
1762 года «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству»,
являлось то обстоятельство, что данные акты создавали сословные корпорации,
пришедшие на смену территориальной системе местной организации. Таким образом, попытка Екатерин II увязать самодержавие и сословные общества
51
удалась. Поскольку выборная дворянская сословная служба считалась государственной, и, соответственно, стала базой системы местного самоуправления, в дальнейшем, лишь, получившая свое развитие.
Касательно вопроса преобразования положения государственных крестьян реформаторская деятельность Екатерины II особо ничего не изменила, за исключением, Закона от 1775 года «Учреждения для управления губерний» (далее
– Закон). Согласно, данному Закону, государственные крестьяне получили отдельные суды, а также право избирать своих представителей в судебные органы
(нижние расправы, нижние земские суды и совестные расправы).
Вопросы для самоконтроля:
1.Какое должностное лицо могли избирать дворянские собрания?
2.Что получали сельские заседатели вместо чинов?
3.Назовите дату и год принятия «Жалованной грамоты дворянству»?
4.Назовите особенности городской реформы Екатерины II 1785 года?
52
6 Местное самоуправление при правлении Павле I
Однако, прежде чем, перейти к рассмотрению данного вопроса, необходимо упомянуть о попытке нового административно – территориального деления государства, а, именно появились специфические признаки, характерные для губернского реформирования:
1.Происходил постепенный перенос многих учреждений из центра на
места.
2.Усиления чиновничьего аппарата на местах с коллегиальной организацией.
3.Происходил процесс более углубленного административного
деления.
4.Дворяне получали более широкие полномочия в суде и управлении
вцелом.
Так. 12 декабря 1796 года был подписан Именной указ «О новом разделении Государства и Губернии» для укрупнения и централизации. Согласно положениям Указа оставалось теперь сорок одна губерния (ранее было пятьдесят). Важно отметить, что число губерний на периферийных территориях (одиннадцать губерний) находились на положении привилегированном. Например, на землях Лифляндии и Эстляндии были восстановлены органы судебного управления на местах. При этом, по остальным критериям данные территории по-прежнему были в подчинении у центра во избежание сепаратистских настроений.
Также была упразднена в целом власть генерал - губернаторская, расширив полномочия отдельных генерал - губернаторов; повышался уровень ответственности последних. Контроль за деятельностью генерал - губернаторов осуществлялся статс - секретарем. В целом реформаторские преобразования Павла I, направленные преимущественно на ограничение дворянства, не были очерчены только возросшими сборами на содержание чиновничьего аппарата (для
53
сравнения до периода Павла I численность уездного собрания составляла около девяносто четыре человека). Итогом упразднения большинства уездных учреждений стала численность примерно двадцать два человека, а, именно:
оставался один губернский предводитель, десять ученых предводителей, один секретарь и десять депутатов. Вместе с тем под реформу попала и система выборов - теперь губернского предводителя могли забирать только предводители уездного дворянства, а ранее - все дворянство губернии. Сами выборы проводились по уездным городам с обязательным присутствием губернатора.
Так, согласно Указу от 09 августа 1800 года «О неопределении отставленных из военной службы после 06 ноября 1796 года по выборам дворянским, без высочайшего поведения: Из правительствующего Сената»: разжалованные дворяне с 06 ноября 1796 года по 11 августа 1797 года более не утверждались на должности без особого на то повеления. Выборы больше не сопровождались помпезностью и превращались в простой и в то же деловой процесс. Сократился и срок проведения выборов, если ранее срок составлял шесть дней, то теперь сократился до четырех; в первый день выборов дворяне приносили присягу в связи с окончанием службы в церкви; второй день выборов сопровождался избранием уездного предателя и секретаря; третий день посвящен был избранию должностных лиц, а также губернских и уездных судов; четвертый
(заключительный этап) - дворяне собирались опять в церкви для присяги, а затем обедали. Согласно Указу от 06 февраля 1797 года упразднялись земские комиссары и исправники, а на их места назначались чиновники из центрального аппарата. Так, Сенатский Указ номер 19619 обязывал при проведении выборов следовать тем правилам, которые предлагал губернатор. Таким образом, реформы периода царствования Павла I поставили под существенный удар влияние дворян,
поставив последних в жесткую зависимость от губернатора, тем самым практически лишив дворянства инициативы. Соответственно, росло недовольство среди дворян и, как следствие, после кончины Павла I, его преемником практически сразу были восстановлены все утраченные ранее привилегии дворян.
Так, можно говорить о том, что политика Павла I о преобразовании местного
54
самоуправления имела конечной целью укрепить централизованный характер власти и управления, путем существенного ограничения прав дворянства и заменой посредников чиновниками из центра.
Так, в 1797 году вводится система самоуправления в селениях бывших дворцовых крестьян, которая и стала прообразом легитимной сельской общины. В
это же время вводится в оборот положение касаемо управления удельными крестьянами, распространившее свои положения и на государственных крестьян.
Согласно данным преобразованиям несколько селений были объединены в волости и уже на образованных мирских сходах решали вопросы об избрании волостного правления. Необходимо отметить, что у выборного правления был достаточно широкий круг полномочий: например, сбор податей, хозяйственные вопросы и так далее. Помимо прочего, оплата труда выборным лицам предусматривалась за счет сельских обществ, а также вводились санкции за оскорбления в виде штрафа.
В 1785 году привилегии и права дворянского и городского сословий были существенно пересмотрены и даже некоторые полностью отменены. Теперь,
городские правления (рахтгаузы) в ведении которых находились сословно – судебные вопросы, формировались из выборных и назначаемых членов.
Городские правления и по составу формирования были смешанными учреждениями; представляли собой самостоятельные городские департаменты,
входящими в состав губернского правительства. Так, в период правления Павла I
происходит масштабная трансформация системы городского самоуправления в совершенно новое русло развития.
55
7 Реформы Александра I в системе местного самоуправления
Взошедший на престол Александр I заявил о том, что он будет продолжать курс начатый Екатериной II, но продолжая при этом, некоторые мероприятия Павла I, связанные с укреплением централизации власти и правления, поэтому система органов высшей власти, созданная при жизни Александра I, сохранялась в течение многих лет. Первоочередным преобразованием в области местного самоуправления стал Манифест Александра I, который вновь восстановил положения Городового положения 1785 года, именно, с этого момента управление городов осуществлялось на принципах общественного самоуправления на правовых основах. Именно, Указ от 09 сентября 1801 года уточнил в своих положениях структуру губернского правления. Уже Положением от 1805 года об образе отправления земских денежных повинностей в губерниях - начали составляться сметы о денежных издержках на исправление земских повинностей
(это вменялось в обязанность губернатору). Копия указанной сметы должна была быть передана дворянскому собранию.
Началась либерализация земщины: было разрешено покупать землю всем свободным; отменялись на земельную собственность дворянские привилегии.
Таким образом, Александр I предпринял попытки по улучшению положения крестьянства и самое существенное в этом вопросе стал запрет о печатании в газетах объявлений о продаже крестьян с разделением семей и без земли. Уж в
1803 году принимается Указ от 20 февраля 1803 года «О вольных хлебопашцах»,
согласно которому помещики могли заключать с крестьянами соглашения об освобождении последних. Естественно, такое стремление улучшить положение крестьянства было изначально одним из направлений в начале царствования Александра I - император даже обсуждал вопросы об отмене крепостничества, но на практике претворить подобное в жизнь оказалось достаточно сложной задачей. Однако, Указ «О вольных хлебопашцах» позволил освободить больше одного процента крепостных крестьян.
56
Уже в 1802 году принимается один из первых цензурных уставов,
установивший требования к печатным изданиям. Также учреждаются органы отраслевого управления (Министерства). В структуру министерств входили департаменты, совет министров, канцелярия и свои какие-либо ведомственные учреждения. В свою очередь департамент возглавлялся директором; департамент делился далее на отделения, возглавлявшиеся начальниками отделений,
делившиеся на «столы» (во главе стояли «столоначальники»). Директоров департамента назначал император по представлению министра. Так, министр должен был получать еженедельные доклады (докладные записки) от подконтрольных учреждений и сведения, касающиеся срочных вопросов. Вместе с тем, подконтрольные учреждения могли присылать возражения на распоряжения министра. В случаях, когда у министра отсутствовали какие-либо полномочия, то он должен был незамедлительно сообщить об этом императору,
Помимо перечисленных правомочий, министр обладал возможностью выступить перед императором с законодательной инициативой. В конце годового периода министр обязан был подготовить доклад об итогах деятельности министерства,
который рассматривался Сенатом. Помимо прочего, существовало и военное министерство, в ведении которого находились вопросы военного и сухопутного толка. Министерству иностранных дел в свою очередь, были подведомственны вопросы внешнеполитического сношения между государствами, также у данной структуры была на хранении государственная печать; государственные архивы также находились в ведении упомянутого министерства.
Одним из крупнейших министерств являлось Министерство Внутренних дел, оно реализовывало внутреннюю политику государства. Кроме того, данное министерство ведало государственной промышленностью, строительством и содержанием зданий, а также вопросами продовольствия. Так, министерство финансов распоряжалось государственными доходами и расходами, в состав,
которого входили монетный департамент, берг-коллегия и многие другие ведомства. К тому же в ведении министерства финансов находились вопросы,
касающиеся оброчных земель, управление казенными землями, государственные
57
банки и так далее. В обязанность данного министерства вменялось составление соответствующих смет для министерств ежегодно, исходя из размера того бюджета, который был необходим для управления. Так, например, каждый год министры обязаны были подавать свои отчеты в министерство финансов (обычно в октябре), далее до конца ноября министерство финансов должно было сформировать государственный бюджет и затем направить для утверждения императору. Стоит отметить, что в это время было создано одно из первых государственных учреждений, занимающихся вопросами образования -
Министерство просвещения. Так, к подведомственности министерства просвещения относились вопросы относительно воспитания и распространения образования. Только в 1811 году Манифестом «Об общем учреждении министерств» деятельность министерств в целом была юридически определена,
где также было очерчено число самих министерств, предметы ведения, порядок и структура работы, а также назначения на должности и, соответственно, права и обязанности должностных лиц. Таким образом, данный Манифест определили министерства, как исполнительную власть, что означало само собой, что у министерств было право законодательной инициативы. Сами министерства являлись частью комитета министров, уже с 1812 года председатель комитета министров стал назначаться председателем Государственного Совета.
Государственный Совет представлял собой совещательный орган, куда входили высшие государственные должностные лица. Состав министров Государственного Совета назначался императором. На заседаниях Государственного Совета обсуждались принятые новые законы, а также важнейшие государственные темы, однако, сам Государственный Совет не имел права издания законов. В структуру Совета входили департаменты, поэтому проекты законов сначала поступали в департамент, далее по нарастающей - на общее рассмотрение Государственного совета, а после - императора.
Хотелось бы отметить, что составителем Положения о Министерствах 18101811 годов являлся М.М. Сперанский. Под руководством М.Сперанского проводится реформа касательно государственной службы. Важнейшей заслугой
58
М.Сперанского стал проект государственного устройства России, где впервые на легальных основаниях были учреждены представительные органы власти и расширены границы прав и свобод граждан. Таким образом, реформы времени Александра I в основном стали определяющим ориентиром для дальнейшего развития органов исполнительной власти: определяется порядок формирования Правительства, однако, вопросы отмены крепостного права так и не были решены, но для этого были созданы все необходимые предпосылки.
Вопросы для самоконтроля:
1.Назовите год принятия Положения об образе отправления земских денежных повинностей в губерниях?
2.Каким Манифестом была юридически определена деятельность министерств в целом?
3.Какая реформа проводится под руководством М.Сперанского?
59
8 Система местного самоуправления в начале XIX века
Так, уже в начале XIX – го столетия в области местного самоуправления под влиянием нового времени окончательно канули в лету все те преобразования,
что были сделаны при царствовании Петра I. Такая тенденция дает возможность говорить о кардинальных переменах в системе местного самоуправления. При этом, следует упомянуть, что такие исторические документы, как например,
Жалованные грамоты, лишь, стали начальными ориентирами в деятельности выборных местных органов. Таким образом, законодательные документы этого времени стали определяющими для распределения повинности, а также установили в качестве одой из функций представителей различных сословий административные вопросы местного значения.
Так, еще дореформенный период местное самоуправление носило исключительно сословный контекст: основную массу должностей в городах и уездах занимали представители сословий, которые избирались купцами,
мещанами, дворянами и свободными крестьянами. Однако, после реформаторской деятельности Екатерины II главенствующую роль в местном самоуправлении стали играть дворяне. Как следствие, изменения, начавшиеся в конце XVIII века касаемо дворянской выборной службы, а, именно, превращение последней в обязательную, в первой половине XIX века продолжили свое развитие.
Так, при Александре I выборная дворянская служба приравнивалась к обязанности дворян, а те лица, что не желали исполнять указанное бремя подвергались наказаниям. В свою очередь, Николай I придал выборной службе статус государственной, поэтому Манифестом от 06 декабря 1831 года вопрос юридического оформления выборной службы был полностью решен. Именно, в
этот период выборные служащие считались состоящими на государственной службе, соответственно, дававшей выборным служащим получать классные чины,
пенсии и награды. Таким образом, законодатель того времени пытаясь
60