История становления местного самоуправления в России от древнерусского государства до наших дней. Учебное пособие

вносил определенную сумму. Результатом стало закрепление имущественного ценза на уровне законодательства, который впоследствии стал тем самым первоначальным институтом формирования местного самоуправления, при этом формы осуществления местного самоуправления оставались неизменными.

Вечевые собрания не утратили свою значимость, и результаты деятельности вече все также носили соподчиненный контекст. Само местное самоуправление осуществлялось выборными должностными лицами, избиравшихся вечевым собранием (старосты общин, улиц, а также сельские и волостные старосты).

Важно отметить, что вся деятельность местного самоуправления в данный исторический период была достаточно неплохо определена, то есть ведомственность вече и выборных должностных лиц была разделена. Так,

выборные должностные лица обладали функциями исполнительной власти, а на собрании вече разрешались вопросы общего характера.

Вопросы для самоконтроля:

1. Назовите объективные причины, предшествовавшие становлению местного самоуправления?

1.Какой режим народовластия был характерен для Киевской Руси?

2.Какие два этапа в формировании местного самоуправления можете назвать?

21

2 Местное самоуправление в России на рубеже XVXVII веков

Первый период в указанном историческом отрезке можно условно назвать,

как «система кормлений», осуществляемая наместниками князя в городах и волостелями в сельских местностях. Причем, деятельность наместников и волостелей четко не была очерчена – в их ведении находились судебные,

административные и финансовые дела, а в качестве вознаграждения получали часть собранного с населения налога («корма»).

По завершении процесса централизации русских земель существенно видоизменяется положение, так называемых «кормленщиков», а, именно:

1.Устанавливается размер налога («корма»).

2.Осуществляется регламентация прав и обязанностей.

3.Определен срок службы «кормленщиков» (до этого времени срок службы был не ограничен).

4.Появились границы прав «кормленщиков» в области административных и иных дел.

Также начинает формироваться система губных органов, которые стали заниматься решением уголовных дел. Как следствие, появляются центральные органы по обжалованию решений суда и рассмотрению жалоб на решения местных судов. Так, уже к концу XV – XVI веков реорганизованы вооруженные силы, в состав которых вошли дворянское поместное, народное, феодальное ополчения и княжеское дворцовое войско.

Итак, в период «кормлений» на землях, не приписанных к княжескому двору, господствовали наместники и волостели. В свою очередь, наместник являлся главой уездной территории, а волостели, соответственно, управляли волостями, но были независимы от наместников. Таким образом, «кормленщики» олицетворяли собой представителей центральной княжеской власти, опиравшиеся в своей деятельности на тиунов, доводчиков и праведчиков (административный аппарат). К этому моменту народное собрание (вече) уже было упразднено.

22

Местными вопросами, в частности, управление было в компетенции выборных должностных лиц – старостами. В середине XV века территории были разделены на такие территориальные единиц, как «губа» и созданы губные учреждения. Во главе «губы» стоял губной староста, который избирался населением губного округа, а сами выборы осуществлялись на всеуездном съезде.

В подчинении губного старосты были сотские, пятидесятские и десятские полицейские агенты. При каждом губном старосте также находились губной дьяк и целовальник.

Концу периоду «кормлений» предшествовал Указ «Приговор царский о кормлениях и о службах» 1555 года Иван IV7, который ознаменовал собой смену новой системы – системы земского управления. Так, учрежден земский приказ – специализированный орган, осуществляющий контроль за земскими учреждениями. В городах подобная деятельность сосредотачивалась в руках городового приказчика. Городовой приказчик также руководил земской избой (в

ведении земской избы находилось управление городом в целом). Несмотря на это,

как правило, целый ряд городов не имели городовых приказчиков, но имели земские избы, состоящие из земского старосты, дьяка и целовальника. Стоит отметить, что, как и городовые приказчики, земские старосты избирались городским населением.

Следующий «виток» усиления административных реформ в области реформирования местного самоуправления можно отнести к концу XVII века.

Теперь специализированным органом, ведающим координацией местного самоуправления являлся разрядный приказ. Указанный орган ведал вопросами назначения на места воевод, при которых формируются приказные избы.

Изначально в деятельности воевод находились контролирующие функции за

7 Моисеев В.В. История государственного управления России // [Электронный ресурс] https: https://bstudy.net/722879/istoriya/istoriya_gosudarstvennogo_upravleniya_rossii_от 10 января 2024 года

23

земскими и губными учреждениями. Затем, полномочия воевод были постепенно расширены: в подчинении воевод также остаются губные учреждения, а сами губные старосты переводятся в разряд помощников воевод. Так, можно говорить о том, что существенно ограничивается деятельность местного самоуправления только в период приказно – воеводского управления.

Нельзя обойти стороной финансовую составляющую местного самоуправления, основным источником которой являлись платежи местной казны и собственность общинного самоуправления. Основные пошлины, составляющие указанные платежи составляли: судебные пошлины, таможенная, свадебная пошлины и другие платежи.

Реформы Петра I. Екатерины II, Александра II ознаменовали собой следующий этап в развитии местного самоуправлении, характеризующийся значительными преобразованиями и реформами в данной области.

2.1 Местное самоуправление в период царствования Ивана III

Конец XV века ознаменовал собой кардинальную трансформацию местного самоуправления: постепенно исчезает система кормлений. Теперь крупные наместничества были сосредоточены в руках феодалов. Поэтому верховная власть передавала местным землевладельцам специальные уставные грамоты,

регламентирующие размер сборов в пользу наместников и волостелей, тем самым ограничивая власть последних. Также, постепенно подвергался ограничению срок пребывания в должности наместников и волостелей – он (срок) не превышал одного года. Так, такое ограничение власти упомянутых должностных лиц было связано напрямую с увеличением влияния дворян в политике, изначально подобная ситуация наблюдалась, лишь, на местах, а впоследствии, только продолжала расти одновременно с централизацией местного самоуправления

Уже в начале XVI столетия вводится институт городских приказчиков,

ведавшие административными и финансовыми вопросами городах и уездах.

Помимо прочего, городские приказчики занимались вопросами строительства

24

городских укреплений, а также занимались другими вопросами. Таким образом,

введение такого института в местное самоуправление, как городские приказчики дало толчок к новому витку ограничению наместнического всевластия, а также способствовало усилению позиций дворян на местах.

Так, можно говорить о том, что цри царствовании Ивана III свои позиции прочно занимает самодержавная монархия, для которой характерно сосредоточения всей полноты власти в руках монарха. Результатом подобной перестройки власти, стало фактическое умаление прав местного самоуправления.

2.2 Система местного самоуправления в период царствования Ивана IV

Следующий период развития системы местного самоуправления на Руси можно считать период правления Ивана IV, при котором появляется такой орган как Земский двор, являющегося центральной местной структурой. Несмотря на подобные трансформации в области местного самоуправления, основой функционирования последнего, по – прежнему являлось производство.

Последовавшее события такие, как Смута и опричнина спровоцировали переезд населения с одного места жительства на другое, что существенно ограничило производственную мощность, а также привело к разрушению производственной общины. Иерархия вече и должностных лиц пока еще сохранялась прежней.

Существенные изменения в данной сфере произошли в период становления Московского государства – в этот период власть должностных лиц все больше расширялась, а вече (народное собрание) было окончательно упразднено. При этом, выборных должностных лиц выбирало население города, но их кандидатуры утверждал царь. Важно отметить, что выборные должностные лица имели практически неограниченную власть и зачастую совершали произвол в отношении населения, теряя доверии у последнего.

В этот период централизованное русское государство представляло собой объединение земель без жесткой иерархии, где местная власть обладала

25

достаточно широкой независимостью. Необходимо отметить, что при такой системе соподчиненности взаимоотношения верховной власти и сословий строилось на основе сословно – представительных учреждений Земских соборов.

В дальнейшем процесс шел в сторону отделения городского населения от сельского, формируя особые разряды городского общества, существенно отличающиеся правами и положением. Тем самым города постепенно приобретали статус центров сосредоточения торговли и ремесленничества,

население которых поддерживали полностью политику верховной власти.

В целом социально – экономическое развитие государства непосредственно сказывалось и на местном самоуправлении, где складывался путь

«централизаторский», при котором государственная власть существенно ограничивала местное самоуправление. В России происходило замещение патриархального управления государством, который был рассчитан ранее на не очень большие территории. Со временем верховная власть стала все более жестко контролировать и упразднять вольности городов и других территорий. Поэтому,

начиная с периода царствования Ивана IV, происходит, лишь, увеличение разрыва между европейским путем развития местного самоуправления и государственности и русскими землями.

Для XVI века характерен административно – территориальный уклад земель, в частности, появляется такая территориальная единица, как уезд.

Поскольку, именно с появлением уезда и связывают историки историю российского местного самоуправления и территориальной самоорганизации общества. Такая административно – территориальная единица, как уезд формируется из пригородных земель, а также присоединенных территорий.

Именно, в это время начинается процесс возрастания неравенства уездов по отношению друг к другу. Так, из уезда начинают выделяться и другие территории такие, как волости, станы, погосты, трети и четверти. Поэтому уже к концу XVI

столетия уезд становится более крупной административно – территориальной единицей, по сравнению с землями и волостями. В свою очередь, волость сохраняет за собой статус хозяйственной единицы, в частности, в северных

26

территориях, где основную часть населения составляли свободные крестьяне

(«черносотенцы»). В этой связи, важно упомянуть, что длительное время общины существовали на основе объединения по признаку коллективного выживания,

обусловленного климатическими особенностями территорий. Таким образом,

исторически одновременно с поместьем и вотчиной сельская волость становится важнейшей административно – территориальной единицей, как низовая территориальная часть государственного устройства, имеющей собственную самоорганизацию на местном уровне. Итак, в правление Ивана IV начинают формироваться основные тенденции территориальной общности, необходимые для устройства местной власти.

Так, уже в 30-ые годы XVI века вводится институт губных старост,

избиравшиеся на всесословных съездах, но не имеющие возможности решать земские и общегосударственные вопросы по уголовным преступлениям.

Должность губного старосты носила государственный характер, на который указывает и то обстоятельство, что верховная власть давало поручения другим государственным учреждениям. С середины XVI века в институт местного самоуправления вводится выборные земские старосты и целовальники, ведавшие финансовыми и судебными вопросами. Таким образом, земская реформа положила конец институту кормленщиков. А полномочия последних переданы выборным органам, полностью регламентировавшихся верховной властью. Так, в

ведении земских старост находились следующие вопросы:

1.Сбор податей.

2.Повинности.

3.Организация мирских выборов.

4.Функции местной полиции.

5.Записки в тягло.

6.Владение и пользование общинными землями.

В таком случае, общинная власть получила двусмысленный статус,

поскольку выполняла как внутриобщинные обязанности, так и общегосударственные. Сама структура местного самоуправления эпохи Ивана IV

27

носила достаточно сложный характер, поскольку на одной и той же территории действовали сразу несколько различных систем ведомств, как правило, мешавших на практике друг другу.

Несомненно, введенная опричнина в 1565 году нанесла существенный вред развитию местного самоуправления.8 Период опричнины внес децентрализацию в государственный сектор и полностью уничтожил гражданскую самостоятельность в местных вопросах. Бесспорно, период царствования Ивана IV привнес некие

«ростки» гражданской самоорганизации и территориальной независимости, что отрицать безусловно нельзя, которые сохранялись вплоть до смутного времени

XVII века.

Таким образом, государственное устройство древнерусских земель можно охарактеризовать ранеофеодальную монархию, где центральное место занимал великий князь, являющийся старшим по отношению к остальным мелким князьям. Дальнейшие диалоги с мелкими князями выстраивались на основании договоров («крестных грамот»), определявших права и обязанности князя и вассалов (мелких князей).

Вопросы для самоконтроля:

1.Назовите первый период в истории становления местного самоуправления на рубеже XV-XVII веков?

2.Какие вопросы относились к ведению губных органов?

8 Коваленко Н.Е. Местное самоуправление в Московском государстве ХУ1-ХУ11 веков // [Электронный ресурс]https://all-politologija.ru/knigi/mestnoe-samoupravlenie-kak-forma-demokratii-kovalenko/mestnoe- samoupravlenie-v-moskovskom-gosudarstve-xu1-xu11-vekov от 20 января 2024 года

28

3 Институт местного самоуправления в период сословно –

представительной монархии

Итак, в период до середины XVI века существовал институт кормленщиков,

упраздненный впоследствии. Зачастую кормленщики использовали свою власть сверх меры по отношению к местному населению, присваивая себе денежные средства. Вследствие подобных злоупотреблений кормленщики были заменены на выборные земские и губные избы. В задачу земских изб входило собирание податей, а губных изб – осуществление функции местной полиции. Во главе губных изб стояли губные старосты, обладающие функциями судьи по уголовным делам. Губными старостами могли быть дворяне, из числа тех, которые имели какие – либо ограничения для несения военной службы. Важно отметить, тех дворян, которые не желали нести службу губных старост, подвергали тюремному наказанию, а после освобождения принудительно обязывали занимать должность губных старост. Несмотря на это, при усилении верховной царской власти,

органы местного самоуправления существенно подвергаются ограничению:

появляются воеводы, которые назначались царем. Причем, воеводы имели собственную приказную избу. Основными полномочиями воеводы были контроль за сбором налогов и податей, а также надзор за губными и земскими старостами.

Институт опричнины был введен Иваном IV с целью борьбы с боярской оппозицией. Территория государства поделена на опричнину и земства, где на территориях земств существовала Боярская Дума, земское самоуправление и приказы, а территорией опричнины являлась Александровская слобода со своей думой и приказами. Важно отметить, что Иван IV рассматривал опричнину, как собственный удел. Царем был сформирован корпус опричников, наделенный функциями политической полиции. Именно, при помощи опричников проводились в жизнь расправы с неугодной оппозицией. Однако, опричный произвол распространялся и на тех, кто не имел никакого отношения к государственной власти. Так институт опричников просуществовал с 1565 по

29

1572 годы до момента поражения опричников в столкновении с крымским ханом.

Таким образом, опричнина в период своего расцвета нанесла существенный урон государству, тем самым ослабив его.

3.1 Система местного самоуправления в период «смуты»

Так, в период Смуты система земского самоуправления сыграл решающую роль, ведь, годы «смутного» времени стали катализаторами разрушения государства. Земские органы самоуправления, по сути, взяли на себя роль центральной власти, поскольку происходил планомерный процесс разложения института верховного самодержавия. В этот период у земств появляется возможность создавать собственные вооруженные силы и осуществлять ими руководство, соответственно. В данном контексте необходимо упомянуть о том,

что земское «движение» уходит своими корнями на северо – восточных территориях в 1608 – 1609 годах. Впоследствии во многих городах создаются общесословные городовые советы, в состав которых входили местные церковные должностные лица наряду с представителями городских социальных групп. Все решения городских советов носили обязательный характер для всех горожан, в

частности, для воевод, входящих в состав такого совета. Далее местные органы власти приобрели самостоятельность в отношении воинских формирований для борьбы с войсками Лжедмитрия II. Таким образом, стали появляться так называемые отряды «шишей», в этих отрядах состояли крестьяне,

преимущественно из разоренных поляками деревень.9

Далее, общегосударственные полномочия органов земского самоуправления получили статус «чрезвычайных» и сохраняли за собой данный статус до созыва нового Земского собора, на котором должен быть избран новый царь. Так, 30

июня 1611 года принимается «Приговор», своими положениями оформивший

9 Перевезенцев С. В. «Власть» и «земля» в смутное время // [Электронный ресурс] https://cyberleninka.ru/article/n/vlast-i-zemlya-v-smutnoe-vremya/viewer от 10 мая 2024 года

30