История становления местного самоуправления в России от древнерусского государства до наших дней. Учебное пособие

сословно – представительную структуру власти, а также устанавливающий порядок управления государством в отсутствии законного монарха.10

Фактически, новый институт «Совет всей Земли» и бояре наделялись полномочиями правительства, но в тексте «Приговора» не было уточнения о форме самого государства, которое указанное правительство должно было возглавлять. Подобное упущение дало возможность многим историкам предполагать о том акте, что, именно, «Приговор» учредил первую республику в России. Однако, характер социально – экономического развития российского государства не мог, по сути, предполагать какую – либо иную форму государственного устройства, кроме, как монархия. В данной ситуации можно предположить, что в начале XVII века служилые люди не достаточно сильно стремились к созданию республики. Об этом обстоятельстве говорит и тот факт,

что само население придерживалось традиционных взглядов того времени – самодержавия, а остальные формы государства рассматривали критично, как

«вредные».

Во многих документах того времени власть местных органов и государственных носила временный характер. Так, например, жалованные грамоты и поместья «опечатывались желтой печатью». Уже осенью 1608 года создается общесословный городовой совет, первоначально появившийся в Нижнем Новгороде, а затем распространившийся и в остальных русских городах.

Так, в 1613 – 1622 годы исключительная роль на политической арене опять стала принадлежать земским соборам. Важно отметить, что земские соборы становятся сословными органами, действующими на постоянной основе. Поэтому на Земском сборе 1613 года избирается новый самодержец М.Ф. Романов, и, именно,

это событие подчеркивает, вновь, возросшую роль земских соборов в управлении государством и на местах. Таким образом, земские соборы становятся прочной опорой царской власти в России на долгое время. Однако, период «расцвета» земских соборов завершился к 1622 году, причина которого явилась – нарастающая стабилизация общественно – политической обстановки в

10 См. Перевезенцев С. В. «Власть» и «земля» в смутное время

31

внешнеполитического статуса страны.

3.2 Период земских соборов, как форма непосредственной демократии

В истории развития местного самоуправления институт земских соборов появился достаточно поздно, поскольку первоначально для Руси был характерен вечевой порядок правления государством. В данном контексте вече рассматривалось с позиции посредника между верховной властью князя и населением. Как уже известно, вече могло избирать посадников, также ведало вопросами внешней политики и обладало законодательной функцией.

Эпоха «земщины» начинается примерно в период царствования Василия III.

Земские соборы представляли собой нечто усредненное и с парламентом не имели ничего общего. Отличительной чертой земских соборов было то, что они (земские соборы) не обладали статусом судебных и законодательных органов и не входили в исполнительную ветвь власти. Земские соборы, прежде всего, носили контекст консультативных структур, отсюда можно наблюдать постоянную смену численного состава последних. Однако, впоследствии, земские соборы стали, так называемой «правой» рукой верховной власти и, фактически, созывались тогда,

когда возникала необходимость решить какие – либо общегосударственные и местные вопросы. Постоянными заседатели на земских соборах являлись бояре и представители высшего духовенства.

Важно отметить, что периодом «расцвета» земских соборов стало восшествие на престол представителя первых Романовых, именно, «смутное» время и положило начало этому, поскольку привела к практически полному разрушению государственности. В такой сложный для государства временной промежуток, именно, на плечи земского правительства легли решение всех важнейших общегосударственных вопросов, позволившее стране выйти с минимальными потерями из кризиса. Так, 1613 год на Земском соборе избирается

32

Михаил Романов на царствование и на долгие годы Земские соборы начинают созываться на постоянной основе. На деле земские соборы представляли собой большой Земский собор, в круг полномочий которых входили вопросы формирования вооруженных сил, собирание налогов и податей, а также ряд иных функций. Несмотря на, казалось бы, такие положительные плюсы Земских соборов, постепенно процесс шел к тому, что верховная власть все меньше нуждалась в обеспечении своей деятельности данными учреждениями, и уже во второй половине XVIII века Земские соборы прекратили свою деятельность.

Важно упомянуть про церковное влияние на Земском соборе – практически в каждом Земском соборе принимали участие представители высшего духовенства, называвшиеся «Освященный Собор» или «собор в соборе». Как правило, «Освященный Собор» включал архиереев во главе с митрополитом, а

начиная с 1589 года – с патриархом Московским. Существовало такое правило,

которое гласило о том, что, если кто – то из духовных лиц не мог присутствовать по какой – либо уважительной причине (например, в случае болезни), то направлялась соответствующая грамота с изложением своего мнения по определенному вопросу. Иногда «Освященный Собор» мог требовать расширенного заседания, в такой ситуации к высшему духовенству добавлялись настоятели, келари и старцы. Таким образом, уже к 1566 году «Освященный Собор» насчитывал своем составе тридцать два представителя духовенства.

Самый многочисленный по числу духовных лиц Земский собор считается Земский собор 1613 года. Так, историками до сих не достигнуто согласия относительно роли духовенства на Земских соборах: одни считали, что

«Освященный Собор» закреплял все решения верховной власти, благодаря своему авторитету, но, однако, влияния какого – либо не имел. Однако, другая часть исследовавших данный вопрос, полагала, что, именно, церковь обладала весомой репутацией одновременно с Боярской думой и монархией. Так, можно говорить,

что влияние церкви нельзя умалять на Земских соборах, то есть, фактически церковь не была безгласна. Духовенство выражало свою позицию, а уже авторитет главы духовной власти придавал этом мнению исключительную

33

значимость. В качестве примера, можно привести Земский собор от 1566 года, где церковь высказала решающее мнение о продолжении литовской войны.

Несмотря на то, что эпоха Земских соборов в императорской России уже канула в лету, попытки восстановления последних предпринимались. Так, в конце

XIX века министром внутренних дел правительства Александра III граф Н.П.

Игнатьев подавал императору проект о возрождении Земских соборов, но данный проект был отклонен. 11

Вместе с тем, вечевое начало в управлении оставалось только у казаков периода конца XVII века. Такой порядок управления казачеством сохранилось вплоть до имперского периода, постепенно изживая себя, поскольку казачья служба приобретала статус государственной. Еще одной причиной изживания Земских соборов можно назвать стремление народа к самоуправству, которое было стеснено растущим влиянием государственного аппарата.

Вопросы для самоконтроля:

1.Назовите, что входило в ведение земских изб?

2.Назовите лиц, которые могли быть губными старостами?

slovo.ru/history/35641.php от 20 мая 2024 года

34

4 Предпосылки организации местных выборных учреждений эпохи Петра I

Значительный вклад в развитие местного самоуправления в России привнесли петровские преобразования, где ключевой целью являлось стремление дать городам некоторую самостоятельность на началах выборности в управлении своими делами. Однако, данные реформы носили фискальный контекст, и

предполагали в своем содержании создание торгово-промышленного класса в качестве общегосударственного сословия, необходимого для упорядоченного отправления повинностей. Важным новшеством петровских трансформаций местного самоуправления можно назвать создание Бурмистерской палаты.

Созданию данного учреждения способствовали сложное социально-

экономическое положение населения, выливавшееся в недоборы по повинностям и иным платежам. Так, Бурмистрская палата стала высшей центральной инстанцией и помимо этого, наделялась полномочиями земской избы, то есть в ее ведении находился надзор за торгово - промышленным людом. Структура Бурмистерской палаты, а равно и земских изб была выборной. Выборы назначались ежегодно, важно отметить, что избиратели несли ответственность за своих избранников. Таким образом, реформа Петра I столкнулась с рядом препятствий со стороны бояр. Поскольку данная реформа была направлена на искоренение злоупотреблений воевод во время взимания податей и торговли.

Можно говорить, что данная реформа исходила из того, что в своих положениях подразумевала централизованный контроль за торгово-промышленным населением города.

Как уже отмечалось ранее, земские избы с бурмистерской палатой имели статус городских учреждений, но только потому, что находились в пределах городах. В связи с чем, данные учреждения носили государственно-

принудительный характер, поскольку у последних не было своего обособленного имущества, равно, как и денежного обеспечения для обслуживания своих нужд.

35

Следующей попыткой Петра I по реорганизации городского управления являлось принятие Регламента Главному магистрату и Инструкции городовым магистратам, где управление должно было быть построено по образцу Лифляндии и Эстляндии с некоторыми изменениями. И этот реформаторский этап прошел более удачно, чем предшествующий.

В дальнейшем, был еще проект очередной реформы выборных городских учреждений - учрежден Главный магистрат. Однако, вместе с изданием Регламента Главному магистрату, последнему вменялось в обязанность создания магистратов в городах, но это обязательство исполнялось достаточно медленно,

сподвигшего Петра I издать на имя президента Главного магистрата соответствующий Указ. Касаемо функций Главного магистрата, то с одной стороны он (Главный магистрат) исполнял полномочия начальства города, а с другой - носил статус высшего центрального органа. Поэтому, Главный магистрат имел как бы двойственную природу, поскольку сочетал в себе статус чисто городского учреждения и сословного органа, который не был регламентирован в тексте Регламент Главному магистрату. Запрещались какие-либо самовольные обложения населения под страхом наказания в виде штрафа. В свою очередь,

магистрат, пользуясь своим таким правом (раскладка и сбор пошлин и сборов)

лишался какой-либо независимости, так как ему необходимо было каждый раз истребовать согласие Главного магистрата.

Наряду с магистратами успешно функционировали мирские посадские сходы, во главе которых стоял посадский староста, отвечавший за свою деятельность перед сходами. В мирские посадские сходы входили все граждане.

Основной целью посадских сходов являлось избрание членов магистратов, ратуш и так далее. Вышестоящие должностные лица не имели права оказывать какое-

либо влияние на мирские посадские сходы. Поскольку даже нахождение кого-

либо на подобных сходах, например, бургомистра являлось причиной кассации со стороны Главного магистрата, принимавшего решение схода.

Сама по себе идея создания в России магистратов была заимствована из Европы, но со значительными преобразованиями: Петр I, по сути, перенес только

36

саму идею. Поскольку в Европе магистраты носили статус независимых городских учреждений, а с российской адаптацией магистраты стали чисто правительственными учреждениями. Таким образом, реформы Петра I в области местного самоуправления в общем смысле соответствовали тому уровню социально - экономической обстановки и развитию общества, что послужило материалом, основой для последующих екатерининских реформ.

4.1 Становление системы местного самоуправления в период царствования Петра I

Так, с началом царствования Петра I организация органов местного самоуправления стала основываться на сословиях, а не на земствах. Так, изданы два именных указа: «Об учреждении Бурмистерской палаты для ведомства всяких расправных дел между Гостями и посадскими людьми, для управления казенными сборами и градскими повинностями, и об исключении Гостей и посадских людей из ведомства Воевод и Приказов» и «Об учреждении в городах Земских изб для ведомства всяких расправных дел между посадскими и торговыми людьми, для управления казенными с них сборами и градскими повинностями об исключении торговых и посадских людей из Ведомства и Приказов». Соответственно, первый Приказ предусматривает создание Бурмистерской палаты в качестве выборного городского округа в Москве. Сами члены Бурмистерской палаты избирались городскими корпорациями, а, именно: представителями крупного купечества

(гости), купечеством из представителей горожан и крестьян (гостиная сотня),

московских слобод. Далее по схеме, один из бурмистров избирался президентом палаты сроком на один месяц. Изначально, число бурмистров не было определено и было отдано на выбор избирателей. Но уже согласно Указу «О выборе Гостям и Гостиным сотням Бурмистров из всех слобод по одному» от 7 апреля 1699 года было определено количество избираемых бурмистров по одному человеку.12 В

12 Калугин О.А. Первое законодательство о местных выборах в Российской Империи как основа зарождения избирательной системы страны // [Электронный ресурс] https://cyberleninka.ru/article/n/pervoe-zakonodatelstvo-o- mestnyh-vyborah-v-rossiyskoy-imperii-kak-osnova-zarozhdeniya-izbiratelnoy-sistemy-strany/viewer от 20 мая 2024 года

37

свою очередь, из двенадцати человек, по одному каждый месяц избирались президентом Палаты.

Согласно положениям второго Указа могли создаваться земские избы

(органы выборного городского управления) по желанию населения. Власть воевод

иприказов была упразднена, а в земские избы избирались посадские люди, купцы

и«уездные» люди (их статус не был конкретизирован). Сам процесс создания земских изб заявлялся, как «избавление от злоупотреблений, волокиты,

взяточничества воеводских и приказных людей, за что города должны были платить сборы и пошлины в двойном размере». Результатом реформаторских преобразований стал фактический провал реформы управления городами.

Указом Петра I «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов» существенно трансформируется основа местного самоуправления. Теперь территориальную основу местного самоуправления составляют следующее административно – территориальные единицы: губернии, провинции, уезд,

волость. Возглавлял губернию назначаемый царем губернатор, при котором осуществляло свою деятельность губернское правление и ландратский совет из дворян. В свою очередь, институт ландратства просуществовал всего около пяти лет и затем был упразднен. Провинции же возглавлялись воеводами, уезды – земскими комиссарами, а в городах все еще действовали земские избы, волостями руководили выборные сельские старосты. Нельзя обойти стороной полномочия указанных должностных лиц. Так, в ведении губернатора находились войска,

дислоцировавшиеся в губернии, финансовые вопросы, полицейские и судебные функции, а также им осуществлялось гражданское управление губерниями.

Воевода же ведал вопросами сбора податей, рекрутским набором и другими делами. В управлении земских комиссаров находились дела, касающиеся финансов, уездных полицейских управлений и иные хозяйственные вопросы. Но уже в 1720 году учреждается Главный магистрат и издается позднее регламент Главного магистрат (январь 1721 год). Теперь по упомянутому регламенту в городах учреждаются городовые магистраты (сословные выборные органы)

вместо земских изб.

38

Таким образом, политика местного самоуправления подверглась существенной корректировке. Указом «О сборе разных пошлин и податей и о наблюдении за исправностью взимания оных» было предусмотрено избрание населением бурмистров. Соответственно, это говорит о создании системы выборного местного самоуправления в городах, при этом Бурмистерская палата

(г. Москва) оставалась централизованным органом, ведающим контрольными функциями управления в остальных городах. Несмотря на то, что ранее принятые акты не устанавливали определенного порядка отношений между московской Ратушей (Бурмистерской палатой) и местными выборными органами; их взаимоотношения сводились только к обязанностям местных выборных органов сдавать в казну собранные подати.

Основным направлением деятельности выборных местных органов являлся сбор податей в центральную казну, поэтому, именно, этим полномочиям во всех указах уделяется пристальное внимание. Также были введены должности земских, кабацких, таможенных бурмистров. Помимо прочего, Указ об учреждении Бурмистерской палаты содержал в себе положение о том, что в случае, если подати были собраны не в полном объеме и/или выявлялась недостача, то указанную разницу было позволено собирать с выбранных бурмистров. Таким образом, можно говорить о том обстоятельстве, что горожане являлись ответственными за действия (бездействия) выбранных должностных лиц

(бурмистров).

Следующей знаковой функцией называлась судебная функция: местные городские выборные органы осуществляли суд по частным искам, а также рассматривали споры по торговым спорам. Местное правотворческая деятельность не допускалась, а все судопроизводство базировалось на государственном законодательстве.

39

Так, согласно Указу «Об учреждении губерний и о росписании к ним городов» от 18 декабря 1708 года было образовано восемь губерний.13

Назначались царем губернаторы, возглавлявшие образованные губернии. Причем,

в подчинении губернаторов находились должностные лица, в ведении которых были отдельные отрасли управления губернией (например, обер – комендант,

ведавший военными вопросами). Однако, говорить о месте действительного выборного аппарата в системе губернского управления не представляется возможным.

Поэтому боясь формирования общиной власти губернаторов, Петр I издает Указ «О жаловании разным лицам, об учреждении при губернаторах и вице – губернаторах Ландратского Совета и о наказании вредителей государственного интереса» (24 апреля 1713 год). Теперь в губерниях создавался Совет, в составе которого были губернаторы и ландрихтеры. Исходя из вышесказанного,

представляется актуальным говорить том, что местное самоуправление приобретает коллегиальный характер. В таком случае, губернатор играет роль президента Совета и, как следствие, имел два голоса, но остальные члены Совета

– ландрихтеры были подконтрольны Сенату. Сенат осуществлял выборку из предоставленных списков губернатором и назначал на должность ландрихтера по своему убеждению. Так, губернатор мог оказывать косвенное влияние на формирование Ландратского Совета.

16 января 1721 года издается новый Указ «Регламент или Устав Главного Магистрата», в результате которого кардинально видоизменяется система городского управления. Создается Главный магистрат в Санкт – Петербурге, в

ведении которого находилось следующее полномочие: создание городских магистратов и управление ими. При этом, начальник Главного магистрата назначался царем. Сообразно, новой реформе – все города делились на пять частей в зависимости от численности.

13 Буканова Р. Г. Феномен персистентности в проведении губернской реформы Петра I в Урало – Сибирском регионе // [Электронный ресурс] https://cyberleninka.ru/article/n/fenomen-persistentnosti-v-provedenii-gubernskoy- reformy-petr-i-v-uralo-sibirskom-regione/viewer от 20 мая 2024 года

40