История становления местного самоуправления в России от древнерусского государства до наших дней. Учебное пособие

службу по найму, срок такой службы не был установлен. Избранный на должность волостного старшины должен быть утвержден в своей должности мировым посредником и присягнуть на верность службе. Далее, мировой посредник должен был об этом сообщить становому приставу; об избрании волостного старшины сообщал бывший волостной старшина мировому посреднику. Так, избранные на выборные должности обязаны были приступить к своим обязанностям незамедлительно после избрания. В случаях, когда в деятельности выборных должностных лиц усматривалось недобросовестное исполнение своих обязанностей, они удалялись со своих должностей по постановлению уездного мирового съезда. Данные постановления должны были быть представлены начальнику губернии, если наличествовали какие-либо уважительные обстоятельства, мировой посредник имел право отстранить от должности волостного старшину до получения разрешения съезда. Лица,

служащие по найму (или) получавшие жалование непосредственно от сельского общества, имели следующие преференции:

1.Волостной старшина на срок службы, как и члены его семьи освобождались от отправления рекрутской повинности.

2.Волостной старшина, как и прочие выборные лица на срок службы были освобождены от телесных наказаний.

3.Волостной старшина, прослуживший в должности два срока подряд

навсегда освобождался от несения рекрутской повинности.

При этом, волостные старшины за незначительные проступки подвергались выговорам и денежным штрафам и (или) аресту, а за проступки большей степени

- предавались суду. На действия сельских и волостных должностных лиц подавались жалобы мировому посреднику, где жалобы на действия сельских должностных лиц мировой посредник самолично рассматривал, а на действия волостных должностных лиц жалобы передавались на рассмотрение мирового съезда. За свои правонарушения выборные должностные лица представали перед уездным судом, а предавались суду мировым посредником или мировым съездом.

Таким образом, земская и городская реформы Александра II с сохранением

81

крестьянского общественного управления стали результатом возникновения местного самоуправления, постепенно снижая влияние централизированного управление обществом: при этом, власть приобретает статус выборной и формируется финансовая основа местного самоуправления.

Вопросы для самоконтроля:

1.Назовите основные идеи земской и городской реформ местного самоуправления?

2.Назовите особенности земского и местного (волостного)

самоуправления?

3. Перечислите особенности развития местного самоуправления после

отмены крепостного права?

82

10. Становление местного самоуправления в Советский период

Так, революционные события 1900-х годов «обнажили» проблему,

заключающуюся в том, что население фактически не обладало возможностью,

опираясь на закон, отстаивать свои права и свободы, что и привело к прямому столкновению с самодержавием. Итогом событий февральской революции 1917

года стало привнесение всеобщих избирательных прав и установление пропорциональной избирательной системы (примером можно считать выборы в Московскую городскую думу). Однако, новая система выборных органов существовала непродолжительный период: этому способствовало политическая раскоординированность общества. Таким образом, местное самоуправление в тот период времени не смогло стать реальной политической силой в государстве и превалировать над еще одной новой формой общественного правления – Советами. В этой связи партия большевиков взяла под свой контроль все местные органы власти сразу после событий Октября 1917 года.

Тем временем, Временное правительство принимает декларацию от 03

марта 1917 года, которая определяла основную цель реформы местного самоуправления, с включением всеобщего, равного и прямого избирательного права для всех граждан двадцатилетнего возраста.

Так, согласно распоряжению Временного правительства от 05 марта 1917

года власть в губерниях и уездах передавалась комиссарам Временного правительства, назначавшихся из представителей земской управы. Также создается Особое совещание при Министерстве внутренних дел, задачей которого являлась подготовка необходимых документов и материалов по реформе местного самоуправления.

Далее, было подписано и утверждено Положение о поселковом управлении от 15 июля 1917 года, согласно которому оно (поселковое управление) должно вводиться в фабрично – заводских, железнодорожных и иных населенных

83

пунктах, естественно, при условии необходимости. Волостное земство было учреждено Постановлением «О волостном земском управлении» Временного правительства от 21 мая 1917 года. Таким образом, можно говорить о том факте,

что была создана весомая законодательная база, ставшая основой для преобразования местного самоуправления

С принятием Конституции РСФСР от 10 июля 1918 года – Советы образуются в городах и селениях; депутаты избираются сроком только на три месяца. В населенных пунктах вопросы местного значения решаются на общем собрании избирателей конкретной местности непосредственно. Советы избирали из своего состава исполнительный комитет для ведения текущей работы. Данный исполнительный орган был подотчетен и нес ответственность перед Советом. Так,

Конституция 1918 года декларировала, что «в границах своего ведения Совет (а в отдельных случаях общее собрание избирателей) есть высшая в пределах данной территории власть» (статья 56).19 Так, практически с первых дней своего существования Советы стремились взять под свой полный контроль органы местного самоуправления и/или сменить последние. Но позднее Советы депутатов все же сменяли на местах выборные органы земского и городского самоуправления. Соответственно, можно говорить о том, что конституционные положения Конституции 1918 года закрепили принцип единства Советов депутатов, в качестве органов государственной власти с жесткой иерархичностью подчинения нижестоящих органов вышестоящим. Так, основой организации местной власти являлся принцип единства Советов как органа государственной власти, поскольку все Советы считались компонентами единой системы,

представляли собой высшие организационный механизм. Фактически было провозглашено демократическое начало, которое допускало самостоятельность на местах, а на практике – жесткая централизация власти, лишающая всякой самостоятельности местных органов власти.

19 Смыкалин А.С. Конституция Конституция РСФСР 1918 г. : первый опыт законодательного закрепления Советского государственного строя // [Электронный ресурс] https://cyberleninka.ru/article/n/konstitutsiya-rsfsr-1918- g-pervyy-opyt-zakonodatelnogo-zakrepleniya-sovetskogo-gosudarstvennogo-stroya?ysclid=lxqcslbwf4505587984 от 20

мя 2024 года

84

Несмотря на, такие позитивные тенденции в системе местной власти в России, по - прежнему, органы местного самоуправления представляли собой элемент буржуазии. Лишь, только в 1960 – годах наметились исследования о местном территориальном самоуправлении. Также оставался актуальным вопрос о правовом статусе местного самоуправления, в частности, остро этот вопрос встал на этапе подготовки Конституции 1977 года. Важнейшим в указанной Конституции стало закрепление в ее положениях статуса местного самоуправления, как органов государственной власти, не имеющих значительной разницы с ранее действующим конституционным принципом. Теперь в предметы ведения местных Советов относились вопросы реализации всех решений высших органов власти (например, принятие всех необходимых мер к поднятию определенной территории в культурных и хозяйственных сферах). Так, можно утверждать, что положения Конституции 1918 года провозглашали единство предметов ведения всех выборных органов. Съездам Советов равно, как и их исполнительным органам (исполнительным комитетам) были подконтрольны местные Советы, в свою очередь в ведении областных съездов Советов находились вопросы отмены решений действующих в их местности Советов с обязательным уведомлением вышестоящих органов власти. Избирательнее права граждан предоставлялись с учетом цензов гражданства, возраста и другие. К

выборам не допускались те лица, которые использовали наемный труд, частные торговцы, церковные служащие, члены царского дома и так далее. Спорной представляется точка зрения В.А. Слепака о том, что принятая на основе союзной Конституции РСФСР 1925 года не изменила прежние нормы, регулирующие положение и компетенцию местных органов власти.20 Помимо прочего, к

функциям Советов добавились еще, а, именно: они отвечали за местный бюджет и обязаны были обеспечивать порядок и законность в пределах подконтрольной им местности.

20 Беспалова Ю.М. Особенности развития местного самоуправления в Российском государстве в советский период

// [Электронный ресурс] https://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-razvitiya-mestnogo-samoupravleniya-v-rossiyskom- gosudarstve-v-sovetskiy-period?ysclid=lxqczwpwc8472444964 от 20 июня 2024 года

85

Уже Конституция РСФСР от 21 января 1937 года внесла свои корректировки – был добавлен целый раздел «Местные органы государственной власти». Советы работали уже на постоянной основе, избирались на два года и назывались Советами депутатов трудящихся. Несмотря на это, Советы депутатов трудящихся не приобрели статус высших органов власти на местном уровне, а стали фактически выполнять исполнительно – распорядительные полномочия. Такой порядок построения местных органов власти фактически сохранялся до

1990-х годов.

Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 09 апреля 1990 год № 1417 (далее – Закон) определял «местное самоуправление» как самоорганизацию граждан для решения всех вопросов местного значения непосредственно и/или через своих представителей. Данный Закон в своих положениях совмещал два демократических положения, а, именно:

1.Закон четко устанавливал принципы существования местного самоуправления, тем самым определяя структуру и функции системы органов местной власти.

2.Положения Закона гарантировали финансово - экономическую независимость и самостоятельность органов местного самоуправления.

Наиболее четко обозначил статус местного самоуправления в Законе РСФСР от 06 июля 1991 года № 1550 -1 «О местно самоуправлении». Одним из важнейших преимуществ данного документа стала возможность его (Закона) применять напрямую. Так, например, статья первая Закона дает определение «местного самоуправления», как самоорганизации граждан для решения вопросов местного характера непосредственно и/или через своих представителей, исходя из интересов населения и территориальных особенностей на основании положений закона и соответствующей материальной и финансовой базы. Таким образом, можно предполагать, что «переходный» период в истории местного самоуправления носил характер противоречивости законодательного

регулирования. Но, именно, этот «переходный» период сыграл достаточно

86

весомую роль, поскольку данный исторический отрезок стал отправной точкой для формирования направления деятельности системы местных органов власти на долгие десятилетия, положив начало российскому муниципальному праву.

Октябрь 1993 года ознаменовал собой намечавшийся политический кризис и переход к конституционной реформе, закреплявшейся Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 ода № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Указ). Положения Указа устанавливали:

1.В городских и сельских поселениях с численностью до пяти тысяч человек местное самоуправление может осуществляться населением непосредственно собранием, сходом граждан и выборным главой местного самоуправления, периодически отчитывающийся перед данным собранием и сходом.

2.Органами местного самоуправления в городских и сельских

поселениях, а также других населенных пунктах выборные органы былии представлены другими выборными органами местного самоуправления (собранием представителей, например).

3. Выборный представительный орган, как правило, осуществлял свою деятельность на непостоянной основе и подлежал созыву главой местного самоуправления.

4.В компетенцию главы местного самоуправления входили вопросы управления муниципальным хозяйством, исполнения местного бюджета, а также иные вопросы финансово – распорядительного характера.

5.Органы местной власти обладали самостоятельностью в

определении структуры местного самоуправления.

Так, важнейшим направлением в развитии системы местного самоуправления явилось принятие Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года, которая придала органам местного самоуправления современные черты, а, именно – форму народовластия, гарантии местного самоуправления, самостоятельность и независимость местной власти в области

87

финансов и иных хозяйственных вопросов. Таким образом, именно, послепериод

12 декабря 1993 года развернул ситуацию в пользу местного самоуправления,

признав тем самым необходимость существования последнего в правовом российском поле.

Вопросы для самоконтроля:

1.Назовите особенности местного самоуправления в Советский

период?

2.Что стало итогом событий февральской революции 1917 года?

3.Какая Конституция стала важнейшим направлением в развитии системы местного самоуправления?

88

11 Развитие местного самоуправления на рубеже XX – XXI веков

История развития местного самоуправления в российской истории имеет довольно длинный и извилистый путь, поскольку никогда не останавливалось в своем развитии, адаптировавшись к конкретным исторически изменениям.

Важно отметить, что в положениях советских конституций отсутствовало понятие «местное самоуправление» фактически, но и практически не наблюдалась деятельность местного самоуправления. Официальный уровень институт местного самоуправления был закреплен, лишь, в последние годы существования советской власти. Сам процесс становления института местного самоуправления начался с 1990-х годов. Итогом стало принятие Закона СССР «Об общих принципах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 09 апреля 1990 года21, положения которого определили основные направления развития местного самоуправления, как самоорганизации граждан. Так, принятием данного Закона ознаменовался процесс реформирования местных органов власти.

С принятием Конституции 12 декабря 1993 года начался следующий значимый этап в трансформации местного самоуправления, а, именно, в положениях новой Конституции признавалась и гарантировалась система местного самоуправления. Таким образом, на конституционном уровне впервые было закреплено власти народа для решения вопросов местного значения, как независимой от государства власти. Следующим шагом в указанном направлении стал Федеральный Закон № 154 – ФЗ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».22

Упомянутые законодательные акты значительно расширили полномочия

21 Черноситов В.А. Местные Советы в годы активной модернизации государственности (конец 1980-х начало 1990-

х гг.) // [Электронный ресурс] https://cyberleninka.ru/article/n/mestnye-sovety-v-gody-aktivnoy-modernizatsii- gosudarstvennosti-konets-1980-h-nachalo-1990-h-gg?ysclid=lxqd5qc171561375090 от 20 июня 2024 года

22 Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Федеральным законом от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ настоящий Федеральный закон признан утратившим силу с 1 января 2009 г.) // СЗ, 1995. № 35, ст. 3506

89

субъектов Российской Федерации в области решения вопросов и задач местного значения.

В настоящее время российское правовое поле существует в условиях недавно вступивших в силу конституционных поправок. Так, сообразно поправкам, внесенным в статью 132 Конституции Российской Федерации: органы местного самоуправления и органы государственной власти представляют собой единую систему публичной власти в Российской Федерации, взаимодействие которых осуществляется во исполнение задач в интересах населения соответствующей территории. Таким образом, можно увидеть, что стоящие перед государственными органами политическими силами, а также гражданами задачи,

требуют новой конституционной модели, как гражданского общества, так и правового государства. Соответственно, формирование такой новой модели невозможно без осмысления опыта предыдущих исторических периодов,

отрицательных положительных аспектов реформ, так называемого «низового» управления.

Именно, начиная с XX века, Российская Федерация оказалась на «сломе» социально – политической ситуации, явившейся следствием модернизации долго существовавшей монархии. В таком случае органы местной власти были организованы для решения задач «низового» характера вне зависимости политических взглядов и принадлежностью к какому - либо сословию.

Кардинальные перемены произошли после событий 1905 – 1917 годов, когда монархия потерпела свой крах и передала часть своих полномочий новым общественным структурам.

Следующая значимая веха в истории развития местного самоуправления произошла после принятия Конституции РСФСР 1918 года, когда местная власть была сосредоточена в руках населения и осуществлялась посредством городских и сельских советов. Существенным испытания система местной власти подверглась в годы гражданской войны. Именно, здесь перераспределение полномочий в пользу исполнительных органов власти – исполнительные

90