История становления местного самоуправления в России от древнерусского государства до наших дней. Учебное пособие

комитеты местных советов, как раз и были характерной особенность того времени.

Особый интерес может представлять интерес 1960 – 1970 годов, где структура организации работы исполнительных органов носили «низовой» характер. Она (система органов местного самоуправления) состояла из председателя, его заместителей, секретаря и членов, где исполком избирался из числа самих депутатов совета. Однако, наличествующая в то время нормативная база не могла полной мере четко регламентировать деятельность исполкомов («низовых» советов). Результатом стал Указ Президиума Верховного Совета

СССР от 08 апреля 1968 года об утверждении Примерного положения о сельских, поселковых и районных Советов, определившим сферу полномочий районного совета и его исполнительно – распорядительных органов.

Следующим немаловажным этапом в развитии и организации местного самоуправления можно связать с подготовительными «ступенями» законопроекта о местном самоуправления 1989 года. Поэтому Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления о 09 апреля 1990 года № 1417 – 1 установил такую систему местного самоуправления, в структуру которых входили местные советы, органы территориального общественного самоуправления, собрания и сходы граждан, а также иные органы непосредственной демократии23.

Новшеством в законодательстве о местном самоуправлении стало закрепление положения о выборах населением главы местной администрации. Несмотря на этот положительный сдвиг, все еще на практике сохранялся принцип двойственного подчинения местных органов власти вышестоящим.

Уже после принятия Конституции 12 декабря 1993 года в истории местного самоуправления начинается совершенно новый период, когда оно (местное самоуправление) было провозглашено одной из основ конституционного строя. Теперь местное самоуправление наделялось самостоятельностью и

23 Закон СССР от 09 апреля 1990 года № 1417-I «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, 1990. № 16 ст. 267

91

независимостью и важно отметить, что согласно конституционным положениям органы местного самоуправления не входили в систему государственных органов власти. Так, Федеральный Закон от 28 августа 1995 год № 5 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил перечень органов местного самоуправления, центральное место среди которых занимал глава муниципального образования.

Действующий Федеральный Закон от 06 октября 2003 ода № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» четко определяет структуру органов местного самоуправления. Бесспорным положительным нововведением является установление обязательным к формированию в муниципальном образовании, а, именно: представительного органа, главы муниципального образования, исполнительно – распорядительного органа и контрольно – счетного органа. Важно отметить, что должность главы муниципального образования впервые истории законодательства о местном самоуправления вошла в число обязательных в системе органов местного самоуправления, закрепив и компетенцию последнего.

11. 1 Институт местного самоуправления в наши дни

Институт местного самоуправления считается традиционно важной компонентой демократии, определяя самостоятельность населения в самоорганизации в решении вопросов местного значения. Так, Конституция Российской Федерации определяет местное самоуправление, как самостоятельную властную единицу, посредством которой население решает вопросы местного уровня. Поэтом можно констатировать, что органы местного самоуправления независимы и отделимы от государственной власти, поскольку обладают собственной структурой, но по сути своей, являют собой, так называемую общественную форму самоорганизации без вмешательства государства. В этой связи необходимо отметить, что местное самоуправление образует наряду с демократическими началами основу конституционного строя.

92

Однако, стоит отметить, что в конституционных положениях нет указания на то, что институт местного самоуправления представляет собой одну из форм осуществления власти. Поскольку даже Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не отождествляет институт органы местного самоуправления с термином «власть». В этой связи можно говорить о том, что в категорию «местное самоуправление» включен некий элемент самостоятельности гражданского общества, ограниченного конкретной территорией.

После принятия поправок к Конституции в июле 2020 года, можно наблюдать некую трансформацию местного самоуправления, характеризующейся изменениями самой концепции института местного самоуправления. Так какие же поправки коснулись конкретно местного самоуправления? Перечислим основные:

1.Органы государственной власти и органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти и осуществляют взаимодействие, направленное на эффективное решение задач в интересах населения (часть 3 статьи 131 Конституции Российской Федерации).

2.Органы государственной власти могут принимать участие в

процессе формирования органов местного самоуправления, а также назначения и освобождения от должности должностных лиц органов местного самоуправления в случая определенных законом (часть 1.1 статьи 131 Конституции Российской Федерации).

Нельзя не упомянуть наиболее значимые законодательные акты в области регламентации местного самоуправления: Указ Президента от 18 апреля 2018 года № 83 – ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования организации местного самоуправления»24; Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13

февраля 2019 года № 207 – р «Об утверждении Стратегии пространственно развития Российской Федерации на период до 2025 г. (с изменениями и

24 Указ Президента от 18 апреля 2018 года № 83 – ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования организации местного самоуправления» // СЗ, 2018. № 17, ст. 2432

93

дополнениями)»25; утвержденные Правительством Российской Федерации от 29 сентября 2018 года № 8028п – П 13 «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года»26, а также данные городских и муниципальных районов и так далее. Таким образом, проанализировав указанные нормативные акты, дают возможность выделить следующие проблемные области в «поле» местного самоуправления:

1.Зачастую происходит ситуация дублирования полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти.

2.Как правило, само содержание полномочий органов местного самоуправления трактуется неоднозначно. Суть данной проблемы вытекает из-за недостаточного правового разделения некоторых категорий.

3.Несоответствие некоторых полномочий исторической сути

института местного самоуправления.

4.Проблема распределения полномочий.

5.Проблема передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

6.Наличие «острой» подпроблемы разграничения полномочий между органами местного самоуправления субъектов и сельских органов власти.

Так, вопросы дальнейшего развития института местного самоуправления, а также повышения социально – экономического потенциала государства, были отражены в тезисах доклада председателя Всероссийской ассоциации местного самоуправления, местом проведения которого являлся город Красноярск 30 января 2020 года. Президент Российской Федерации В.В. Путин на очередном заседании Совета обратил внимание на то, что эффективное обеспечение единства всех уровней государственной власти, выделив общую задачу развития местного

самоуправления – обеспечение эффективности единства, устранение

25 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 года № 207 – р «Об утверждении Стратегии пространственно развития Российской Федерации на период до 2025 г. (с изменениями и дополнениями)» // СЗ, 2019. № 7 (часть II), ст. 702

26 Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года от 29 сентября 2018 года // [Электронный ресурс] https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71965871/?ysclid=lxqe098qba689255621 от 20 июня 2024 года

94

несогласованности во взаимоотношениях между муниципальными образованиями и субъектами.

12 Проблемы местного самоуправления в России

Для начала необходимо дать определение категории «местного самоуправления», которое представляет собой одну из форм осуществления народом своей власти, гарантированную конституционными положениями и федеральным законодательством, а в исключительных случаях - законами субъектов и осуществляемое через органы местного самоуправления и (или)

непосредственно для защиты своих прав и свобод. Однако, несмотря на то, что местное самоуправление можно считать таким «уникальным» институтом,

существуют и ряд проблем, мешающих его выражению как формы непосредственной демократии граждан. В положениях Конституции Российской Федерации гарантировано, что у граждан есть право лично, так и через посредников реализовывать свою власть (пункт 2, статьи 3 Конституции Российской Федерации). Так, в одном из посланий Президента России Федеральному Собранию, он, акцентировал внимание на том, что местное самоуправление как ближайший к народу элемент публичной власти укрепляет гражданское общество, разрешая насущные проблемы населения.

Соответственно, качество работы существенно влияет на уровень доверия населения к государству в целом. Однако, местное самоуправление, несмотря на то, что оно не входит ни в одну ветвь публичной власти, местному самоуправлению также присущи некоторые черты государственной власти, а

также наличествует ряд правовых актов, регламентирующих осуществление органами местного самоуправления своих полномочий на местном уровне. Так,

95

Е.В. Кузина и О.Л. Казанцева считают местное самоуправление в России нестабильной единицей. По их мнению, это находит своё отражение на реализуемой муниципальной реформе, направленной на повышение значимости государства и включении местного самоуправления в общую вертикаль власти. 27

В свою очередь, поправки к Конституции России установили, что органы государственной власти могут принимать участие в организации органов местного самоуправления, а равно освобождать и (или) назначать должностных лиц. Так, можно констатировать, что включение органов местного самоуправления в систему публичной власти говорит о том, что имеются общие начала указанных властных институтов и можно проследить их взаимосвязанность, соответственно. Однако, тут наличествует некоторое противоречие, заключающееся в том, что местное самоуправление действует на всей территории государства, в связи с чем отказ от такой формы власти не имеет практической цели, в том числе и согласно статьи двенадцать Конституции Российской Федерации. Таким образом, результатом является ориентир государства на централизованный характер с усилением свои позиций путем ослабления местного самоуправления.

Так, одной из проблемных зон, ограничивающих динамику развития местного самоуправления можно назвать слабо выраженное гражданское общество, низкую правовую культуру, а также низкий уровень гражданской позиции. Пожалуй, это одна из ключевых проблемных областей. Результатом такого плачевного состояния гражданского общества является то, что длительное время в нашей правовой системе практически отсутствовала система местного самоуправления, как таковая и поэтому сама по себе идея общественной активности для защиты своих интересов воспринимается как инородное, чуть ли не враждебное. Для решения указанной проблемы важна консолидированная разъяснительная работа всех звеньев властных структур.

https://cyberleninka.ru/article/n/optimizatsiya-rossiyskogo-mestnogo-samoupravleniya?ysclid=lxqe6kj6tr535532316 от 20

июня 2024 года

96

Следующим проблемным звеном можно назвать бюрократическое сопротивление всех уровней власти. Суть упомянутой проблемы заключена в том, что властные учреждения видят в институте местного самоуправления существенную угрозу для своих каких-то интересов. Аргументация подобных радикальных настроений кроется в том, что негативно настроенные политики считают, местное самоуправление может изнутри разрушить существующую вертикаль власти и подорвать, тем самым, доверие и репутацию государственной власти.

Несомненно, что финансово - экономическая основа местного самоуправления выражена и реализуется достаточно слабо - это еще одна из проблем, влияющих на развитие и совершенствование института местного самоуправления. Также данное явление существенно влияет и на разрыв в обязанностях бюджетного ассигнования между федеральным центром и местными муниципалитетами. В свою очередь, приводит к дестабилизации обстановки на местном уровне и подрыву авторитета центра. Так, в 2014 году принимается ряд поправок в Федеральный Закон от 06 октября 2003 года № 131 -

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где субъекты федерации получили право локальными законодательными актами регламентировать процедуру формирования органов власти конкретного муниципального образования и, соответственно, определять перечень их полномочий. На практике у субъектов федерации появилось правомочие устанавливать правовой статус глав муниципального образования и местной администрации. При такой ситуации складывается конституционные решения, исходя из специфики региона, в частности, из его реальной социально -

экономической и политической обстановки. Таким образом, необходимо устранение наблюдаемого финансового разрыва и «сглаживание» дискриминирующего положения в полномочиях на местах и центра. Однако, наблюдаемая низкая материальная обеспеченность на сегодня, безусловно, очень существенно влияет на обособленность местного самоуправления от центра. Поскольку источником формирования местного бюджета являются налоги, а также неналоговые поступления на безвозмездной основе. В связи с этим, для

97

успешного процесса обособления в плане финансов у местного самоуправления должны наличествовать свои источники доходов, расходующиеся местным бюджетом по своему усмотрению.

Очень весомо чувствуется дефицит профессиональных кадров, безусловно,

это еще одно проблемное «пятно», мешающее эффективному развитию местного самоуправления в России. Особенно сильно ощущается кадровая потребность в сельских местностях, что, прежде всего, сильно зависит от рейтинга указанных должностей муниципальной службы среди молодого поколения и старением уже имеющихся кадровых специалистов, также уровень заработной платы сильно сказывается на дефиците (она крайне мала). Для преодоления данного обстоятельства необходимы усилия государства по подготовке специализированных профессиональных специалистов, создание условий для привлекательности муниципальной службы, повышение социальной релевантности (например, какие-либо социальные гарантии).

Таким образом, институт местного самоуправления в России еще недостаточно прочно «стоит на ногах» и, несомненно, остро нуждается в государственной поддержке. Поскольку такая поддержка имеет важнейшее значение, как в политическом, так и в правовом смысле для эффективного социально - экономического развития России.

Вопросы для самоконтроля:

1.Назовите актуальные проблемы российского местного самоуправления?

2.Дайте определение категории «местное самоуправление»:

3.Назовите, какой федеральный закон закрепляет общие принципы местного самоуправления в России?

98

Список использованных источников

1.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // СЗ, 2014. № 9 ст. 851.

2.Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ, 2003. № 40 СТ.3822.

3.Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

(Федеральным законом от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ настоящий Федеральный закон признан утратившим силу с 1 января 2009 г.) // СЗ, 1995. № 35, ст. 3506.

4.Указ Президента от 18 апреля 2018 года № 83 – ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования организации местного самоуправления» // СЗ, 2018.

№17, ст. 2432.

5.Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 февраля

2019 года № 207 – р «Об утверждении Стратегии пространственно развития Российской Федерации на период до 2025 г. (с изменениями и дополнениями)» // СЗ, 2019. № 7 (часть II), ст. 702.

6.Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года от 29 сентября 2018 года // [Электронный ресурс]https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71965871/?ysclid=lxqe098qba68 9255621 от 20 июня 2024 года.

7.Закон СССР от 09 апреля 1990 года № 1417-I «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, 1990. № 16 ст. 267.

8.Беспалова Ю.М. Особенности развития местного самоуправления в Российском государстве в советский период // [Электронный ресурс]

https://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-razvitiya-mestnogo-samoupravleniya-v-

99

rossiyskom-gosudarstve-v-sovetskiy-period?ysclid=lxqczwpwc8472444964 от 20 июня

2024 года.

9. Буканова Р. Г. Феномен персистентности в проведении губернской реформы Петра I в Урало – Сибирском регионе // [Электронный ресурс] https://cyberleninka.ru/article/n/fenomen-persistentnosti-v-provedenii-gubernskoy- reformy-petr-i-v-uralo-sibirskom-regione/viewer от 20 мая 2024 года.

10. Быков А.В. Развитие местного самоуправления в России в конце

XVII – в первой четверти XVIII в.//[Электронный ресурс] https://cyberleninka.ru/article/n/razvitie-mestnogo-samoupravleniya-v-rossii-v-kontse- xvii-pervoy-chetverti-xviii-v/viewer от 20 мая 2024 года.

11. Гаврилина Н.А. Роль приказов общественного презрения в развитии воспитательного направления в России во второй половине XVIII начале XIX века

// [Электронный ресурс] https://cyberleninka.ru/article/n/rol-prikazov- obschestvennogo-prizreniya-v-razvitii-vospitatelnogo-napravleniya-v-rossii-vo- vpolovinetoroy--xviii-nachale-xix-veka?ysclid=lxqbk695sl295442184 от 20 июня 2024

года.

12. Государственное устройство Киевской Руси: органы власти, их устройство и функции [Электронный ресурс] https://akademiakhv.ru/teaching/mestnoe-upravlenie-v-kievskoy-rusi.html от 20 мая

2024 года.

13. Калугин О.А. Первое законодательство о местных выборах в Российской Империи как основа зарождения избирательной системы страны //

[Электронный ресурс] https://cyberleninka.ru/article/n/pervoe-zakonodatelstvo-o- mestnyh-vyborah-v-rossiyskoy-imperii-kak-osnova-zarozhdeniya-izbiratelnoy-sistemy- strany/viewer от 20 мая 2024 года.

14. Ключевский В.О. Краткий курс по русской истории / Изд-во АСТ. –

2016. – С. 545.

15. Коваленко Н.Е. Местное самоуправление в Московском государстве

100