История развития системы государственной безопасности России. Учебное пособие

31

Три коллегии являлись финансовыми: Камер-, Штатс-контор- и Ревизион-коллегия.

Камер-коллегия являлась главным органом финансового управления, она занималась вопросами государственных доходов.

Штатс-контор-коллегия (впоследствии Штатс-контора) ведала вопросами государственных расходов. Она составляла росписи государственных расходов на содержание армии, государственного аппарата, являлась также государственным казначейством, выдавая денежные суммы учреждениям по указанию царя или Сената.

Ревизон-коллегия наделялась функциями финансового контроля. Она следила за расходованием денежных средств центральными и местными учреждениями путем сверки приходных и расходных книг.

Берг-коллегия управляла горно-рудной и металлургической промышленностью, занималась строительством казенных предприятий, осуществляя надзор за частными предприятиями, обеспечивала заводы рабочей силой, производила геологическую разведку полезных ископаемых. Всей остальной крупной промышленностью управляла Мануфактур-коллегия.

Коммерц-коллегия осуществляла руководство торговлей, главным образом внешней.

Вотчинная коллегия выделилась из Юстиц-коллегии в 1721 г. Она ведала дворянским земледелием.

Юстиц-коллегия являлась центральным учреждением, ведавшим судебной частью, на нее возлагалась организация местных судебных учреждений, назначению на судебные должности, надзор за судами и т.п.

Делами духовенства занималась созданная в 1721 г. Духовная коллегия, переименованная затем в Святейший Правительственный Синод.

В 70–80-х годах XVIII в. большинство коллегий было упразднено. Продолжали свою работу лишь четыре коллегии: Военная, Адмиралтейская, Иностранных дел и Медицинская (с 1763 г.). Однако в 1796 г. коллегии вновь восстановлены, но с введением в них едино-

32

началия. Каждая коллегия была подчинена «директору над коллегией», имевшему право личного доклада царю.

Местные органы управления. Во второй половине XVII в. в

основном действовала система местных органов управления, сложившаяся в предшествующий период.

Существенная перестройка местного аппарата произошла в первой четверти XVIII в.

В1699 г. в Москве была учреждена Бурмистрская палата, которая ведала управлением посадским населением всех городов. Возглавлял Бурмистрскую палату президент. Бурмистрской палате (с 1700 г. она называлась Ратушей) подчинялись учрежденные в городах выборные бурмистрские (или земские) избы. Она являлась центральным казначейством, куда поступали доходы с городов. Бурмистрские избы были независимы от воевод. Воеводы осуществляли в городах только военные и полицейские функции.

Указ Петра I от 1702 г. отменил губных старост и передал их функции воеводам. Воеводы управляли совместно с особыми дворянскими советами, члены которых (в больших городах по 3–4, в небольших по 2) избирались дворянами из своей среды. В сферу местного управления введено коллегиальное начало.

В1708 г. было введено новое административнотерриториальное деление. В соответствие с указом от 18 декабря 1708 г. вся территория России разделена на восемь губерний. В период 1713–1714 гг. количество губерний увеличилось до 11. Во главе губерний стояли губернаторы. Петербургскую, Азовскую губернии возглавляли генерал-губернаторы. В их руках находилась административная, судебная и военная власть. Помощником губернатора являлся вице-губернатор. Кроме того, у губернатора были четыре помощника, ведавшие определенными отраслями управления.

В1713 г. при губернаторе были учреждены ландраты (советники), по 8–12 человек из числа местных дворян. Исполнительным органом губернатора являлась губернская канцелярия. Она была основным административным, финансовым и судебным органом губерн-

33

ского управления. Губернии разделялись на уезды, во главе их стояли коменданты.

В1712–1715 гг. вся территория государства была разделена на губернии, губернии – на провинции, провинции – на уезды. В 1715 г. уезды были ликвидированы.

С 1719 г. территория государства была разделена на 11 губерний, 45 провинций, провинции – на дистрикты (округа).

Городское управление регулировалось регламентом Главного магистрата 1721 г. и Инструкцией городовым магистратам 1724 г.

В1724 г. территория России разделена на полковые дистрикты, границы которых не совпадали с гражданскими дистриктами. Они были созданы для усиления военно-карательных мер на местах.

В1726–1727 гг. были упразднены земские и полковые комиссары и дистрикты, а также ликвидирован Главный магистрат, при этом были восстановлены уезды.

К 1775 г. было 23 губернии, 66 провинций и около 180 уездов. После 20 летней реформы в стране насчитывалось 50 губерний. Губерния составляла территорию с населением в 300–400 тыс. человек и делилась на уезды по 20–30 тыс. человек. Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый и смещаемый императором. Ему принадлежала вся полнота власти в губернии. Он возглавлял губернское правление, в которое, кроме него, входили губернский прокурор и два советника. Всеми доходами и расходами в губернии ведала казенная палата.

Была учреждена должность генерал-губернатора, обычно управляющего несколькими губерниями. Ему подчинялись губернаторы, он являлся главнокомандующим в отсутствие императора. Надзор за законностью управления в губернии возлагался на губернского прокурора и двух его помощников (губернских стряпчих), а в каждом уезде был уездный стряпчий.

Уездную администрацию возглавляли земский исправник и нижний земский суд. Нижнему суду, который состоял из земского исполнителя и двух заседателей, поручались руководство земской полицией, исполнение законов и т.д.

34

В городах была введена должность городничего.

Армия. В 1687 г. были созданы Преображенский и Семеновский полки. В 1700 г. было создано 27 пехотных полков. В 1708 г. армия имела 52 пехотных полка и 33 кавалерийских. К 1710 г. Балтийский флот насчитывал 56 крупных кораблей. Армия делилась на полки, полки – на эскадроны и батальоны; те же делились на роты. Временными военными соединениями являлись дивизии и бригады. В 1716 г. был введен воинский устав. Организация службы на флоте регламентировалась Морским уставом 1720 г.

В новом воинском уставе Петра I разведывательная работа впервые приобретала правовую основу. Она была поручена генералквартирмейстерской службе, созданной в 1701 году. Наряду с этим продолжена традиция негласного использования официальных дипломатических представителей, включая послов, для выполнения разведывательных заданий.

Были открыты специальные военные школы: бомбардиров (1698 г.), артиллерийские (1701, 1712 гг.), Морская академия

(1715 г.).

Впервое десятилетие XVIII в. войны вызвали увеличение армии

с40 до 100 тыс. человек, создание военного флота.

В1763 г. Екатериной II был утвержден Генеральный штаб армии, в состав которого была включена генерал-квартирмейстерская служба.

Следственные органы. Общее руководство следствием по уголовным и государственным делам во второй половине XVII в. осуществлял Разбойный приказ. В Москве эти функции исполнял Земский приказ. Наиболее крупные дела разбирались в Приказе тайных дел. В конце XVII в. следствие и суд по политическим делам были сосредоточены в Преображенском приказе. Именной указ от 25 сентября 1702 г. подтвердил исключительные полномочия данного учреждения в расследовании преступлений против государства и предписывал всех провинившихся присылать в Преображенский приказ.

Указом от 25 января 1715 г. Петр I расширил перечень преступлений и к делам о злом умысле против персон Его Царского Величе-

35

ства, измене, возмущении или бунте добавил еще и третий пункт «о похищении казны», что впоследствии было подтверждено указом от 19 января 1718 г. В сравнении с Уложением 1649 г. смертная казнь вводилась по 200 видам преступлениям.

Однако количество дел по «государеву слову» возрастало и перегрузка Преображенского приказа различными делами по заведованию Преображенским и Семеновским гвардейскими полками, по полицейскому управлению Москвы, его отдаленность от новой столицы Санкт-Петербурга и наличие дел, которые интересовали самого Петра I, побудило императора ввести еще одно новшество, до сих пор не встречавшееся в практике следствия и судопроизводства в истории России. Для «розыска» таких важных дел, в которые он хотел входить лично, минуя всякие государственные учреждения, государь выбирал «надежных людей» среди офицеров гвардии. Так, 23 декабря 1717 г. Сенатом издан указ, предписывающий определить к «розыскным делам» господ офицеров.

Каждый из офицеров, назначенных для «розыска», имел право образовать свое следственное учреждение – канцелярию, которая, как правило, называлась по его фамилии. В своем подчинении они имели заместителя (асессора) – «гвардии офицера» и нескольких дьяков и подъячих, командируемых в их распоряжение из других государственных приказов.

В 1718 г. возник новый орган – Тайная канцелярия. Для слушания «розыскных дел» Тайной канцелярии отводился один присутственный день в неделю – понедельник. В эти дни министры должны были являться в Петропавловскую крепость в 4 часа пополудни, где начиная с ноября 1718 года Петр I лично выслушивал их доклады и выносил резолюции по делам. Во время его отсутствия в Петербурге министры допрашивали свидетелей обвинения, давали указания секретарям и приказным людям о ходе ведения следствия, присутствовали на допросах «с пристрастием» («допрос с пристрастием» – допрос, при котором палач или «кат» по знаку судьи поднимал на дыбе обвиняемого) и «розыскивали» («розыск» –допроса с пыткой) по делам

36

обвиняемых или, как их называли, «колодников», выносили приговоры.

Для «розыска» по делам Тайной канцелярии отводилось специальное место в Петропавловской крепости, которое называлось «застенок», где кроме мест, отведенных для судьи, секретаря и подьячего, записывающего все «пыточные речи», находились пыточные устройства.

Тайная канцелярия не имела никакого юридического акта, который бы регламентировал порядок ведения следствия. В этом деле царил полный личный произвол следователей. Хотя существовал обычай, что если колодник трижды повторял одни и те же показания и не путался в них, третьи утверждались как окончательные. Однако если он хотя бы раз «речи переменял», то его пытали до тех пор, пока «с трех пыток одинаково не скажет».

Пытки являлись неотъемлемой частью судопроизводства того времени, они были в порядке вещей, притом петровские пытки выглядят игрушками в сравнении с теми разнообразнейшими истязаниями, какие существовали в цивилизованной Европе.

Тайная канцелярия (в 1726 г.) и Преображенский приказ (в 1729 г.) были ликвидированы, и их полномочия перешли сначала к Сенату и Верховному Тайному Совету, а затем – к созданной в 1731 г. Канцелярии тайных розыскных дел, которая в 1762 г. была упразднена. В 1762 г. учреждена Тайная экспедиция Сената. Она подчинялась генерал-прокурору и находилась под контролем императрицы Екатерины II. Кроме Тайной экспедиции создавались многочисленные секретные следственные комиссии для расследования определенных дел. В начале XVIII в. появился новый орган в системе государственного аппарата – полиция.

Первоначально полицейские органы были созданы в Петербурге и Москве. В 1718 г. учреждена должность генерал-полицейместера в Петербурге, в 1722 г. в Москве – обер-полицеймейстера. Они возглавляли канцелярии полицейместерских дел. В дальнейшем полицейские органы были созданы и в других городах страны. В их распоряжении был небольшой (до 10 человек) вооруженный отряд.

37

Компетенция полиции – это охрана порядка, борьба с преступностью, городское благоустройство, поимка преступников.

С 1775 г. полицейские функции в уездах осуществляли исправники и нижние земские суды; в городах – городничие; в Москве и Петербурге – обер-полицеймейстеры. В 1782 г. в городах были созданы специальные полицейские органы – управы благочиния. Они подчинялись губернскому правлению и состояли из городничего (в столице

–полицеймейстера), пристава по уголовным делам, пристава по гражданским делам и двух ратманов, избиравшихся горожанами. Город делился на полицейские части во главе с частным приставом. Часть включала от 200 до 700 дворов и подразделялась на кварталы (от 50 до 100 домов), возглавлявшиеся квартальными надзирателями. В каждом квартале в помощь квартальному надзирателю придавалось по одному квартальному поручику.

Законодательство. Отечественное законодательство начала XVIII в. развивалось под сильным влиянием зарубежных политикоправовых доктрин. Среди наиболее распространенных идеологий следует отметить протестантскую концепцию «общего блага» и доктрину «полицейского государства», которая строилась на значительном усилении регулирующей роли государственной власти в жизни общества. В законодательных актах и правовой публицистике начала

–середины XVIII в. появляются по-разному определяемые, и весьма объемные понятия «интересы государственные», «спокойствие и безопасность государства», «безопасность империи и подданных». Тогда же (в начале XVIII в.), впервые в русском праве, были определены понятие и система государственных преступлений, как наиболее опасных и тяжких, поскольку грозили уничтожением «общего блага».

Во второй половине XVIII в. в многочисленных законах и записках Екатерины II были даны более четкие определения к терминам «безопасность государства и населения». В «Учреждении управления губерний» 1775 г., в главах, посвященных определению полномочий «государева наместника», губернского правления, городничего и нижнего земского суда, под безопасностью понималось беспреко-

38

словное и своевременное использование законов, исходящих от «воли монаршей», «смотрение чтоб никто в противность подданнического долга и послушания не предпринял», а также «общее спокойствие», добронравие и порядок. «Устав благочиния или полицейский устав» 1782 г. продолжил эту традицию и еще более конкретизировал понятие безопасности. Под ним понималось спокойствие, исполнение законов, недопущение возмущений, контроль за соблюдением паспортного режима и деятельностью подозрительных иностранных подданных. Однако вплоть до 1917 г. в законодательных актах Российской империи исчерпывающего определения безопасности самодержавного государства не появляется, что естественно приводило к многовариантности в трактовках и толковании этой дефиниции.

Законодательство Екатерины II определило круг лиц, на которые возлагается обязанность по поддержанию спокойствия и безопасности в губерниях страны. Это генерал-губернаторы (в ряде документов – наместники), гражданские губернаторы, уездные капитанисправники и городничие. Обо всех нарушениях или «подозрительных делах» нижестоящие органы были обязаны докладывать руководителям губерний и генерал-губернаторам. Несколько позже сформулированы общие принципы отчетности губернских структур о положении дел на местах, акцентируя внимание на контроле за противогосударственными настроениями и деяниями. Розыскные дела по политическим преступлениям также возлагались на местные структуры.

39

ГЛАВА 5. ЗАЩИТА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНТЕРЕСОВ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX В.

Проблемы, связанные с «охранением» безопасности государства, в течение XVIII–XIX в. реализовывались с помощью разнообразных структур, подчинявшихся только императору. На местном уровне существовали лишь два наиболее сильных исполнительных органа власти (армия и губернатор), привлекавшихся к «охранению» безопасности империи. Государство по многим причинам не имело возможности в течение длительного времени содержать специальный аппарат политического сыска и контроля в губерниях России. По этой причине именно губернатор как начальник губернии в течение XVIII

– начале XX в. оставался практически единственным исполнительным органом, контролирующим вопросы государственной безопасности. В «Наказах» губернатора (1764, 1837, 1857 гг.) обязательной составляющей было присутствие глав, где описывались проблемы, связанные с понятием безопасности государства.

Кроме того, внутренняя ситуация в губерниях всегда различалась. Были территории, присоединенные к Российской империи сравнительно недавно, и государство в большей степени контролировало ситуацию именно в таких губерниях. В других частях страны развивалось крупное промышленное и аграрное производство, либо они становились центрами университетского образования. Эти причины вызывали повышенное внимание к этим губерниям с точки зрения безопасности страны.

Центральные органы власти и управления. Получил даль-

нейшее развитие Совет при императоре. Это был совещательный орган с узким составом членов. До 1801 г. действовал Совет при Высочайшем дворе, затем был создан Непременный совет из 12 человек. Он функционировал до создания Государственного совета, который был учрежден царским манифестом в 1810 г. и просуществовал с некоторыми изменениями до 1917 г.

40

Государственный совет состоял из пяти департаментов: законов, дел военных, дел гражданских и духовных, государственной экономии, дел царства Польского.

Со второй четверти XIX в. законопроекты стали разрабатываться в царской канцелярии, министерствах, специальных комитетах.

«Собственная его величества канцелярия» была органом, связывавшим царя с правительственными учреждениями по всем важнейшим вопросам государственного управления. Во второй четверти XIX в. она превратилась в непосредственный аппарат при царе и рассматривала все важнейшие вопросы жизни страны. Аппарат канцелярии состоял из подразделений: Первого, Второго и Третьего отделения (с 1826 г.), Четвертого (с 1828 г.), Пятого (с 1836 г.) и Шестого (с 1842 г.).

Первое отделение осуществляло контроль над министерствами, ведало назначением и увольнением высших чиновников (с одобрения и утверждения царя). Перед вторым отделением ставилась задача кодификации законов. Третье отделение было создано для борьбы с революционным движением в стране. Четвертое отделение занималось благотворительными учреждениями. Пятое отделение было создано для разработки проектов реформ управления государственными крестьянами. Существовавшее с 1842 по 1845 гг. Шестое отделение занималось подготовкой предложений по управлению Кавказом.

Роль Сената уменьшилась. За Сенатом в основном сохранялась роль высшего судебного учреждения страны.

В соответствии с царским манифестом «Об учреждении министерств», опубликованным в 1802 г., было создано восемь министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Аппарат министерств подразделялся на департаменты и канцелярии, возглавлявшиеся директорами. Далее созданы Министерство полиции (вскоре упраздненное), Государственное казначейство, Ревизия государственных счетов (государственный контроль), Главное управление путей сообщения.