Инвестиционный потенциал экономики России. Учебник

субъект РФ не в состоянии ставить и реализовывать сколь-нибудь самостоятельные программы и проекты развития по той простой причине, что ни в одном из них не набирается КМ для такого рода деятельности.

По опыту других стран КМ для уровня регионального управления развитием должна основываться на следующих количественных показателях: население – 5-10 млн. чел. для развитых стран, и 10-25 млн. чел. для развивающихся стран; объем производства – не менее 50-75 млрд. дол.

А в России многие субъекты Федерации по населению не достигают и одного миллиона жителей (а в республиках Адыгея и Алтай нет и 250 тыс. населения) и, тем более, далеко отстают по требуемому минимуму объема производства.

Парадоксально также и наличие таких субъектов РФ, как Астраханская область, в которой из общего населения в 1 млн. чел. больше половины живет в одном городе, в Астрахани. Примерно такое же соотношение между Калининградом и Калининградской областью, а также в Костромской, Курской, Магаданской, Мурманской, Нижегородской, Новосибирской, Тюменской областях, на Камчатке и т.д.

Вэтих субъектах Федерации власти регионального уровня представляют лишь политическое управление, в хозяйственном отношении они абсолютно зависят от подчиненного им главного города региона. А сам такой главный город тоже не самостоятелен, так как имеет над собой региональную властную надстройку и при этом ограничен в любых своих проектах только своей городской территорией.

Но нельзя сказать, что проблема регионального развития не заботит государственные власти. Попытки ее решения предпринимались

ипрежде, и в более поздние времена. В РФ, к примеру, была реализована идея создания федеральных округов, однако в итоге все свелось к созданию еще одной надзорной (сверх региональных управлений федеральных органов власти) инстанции, с соответствующим аппаратом чиновников.

Витоге уровень хозяйствующего региона по формальным показателям для каждого федерального округа достигнут, однако на деле задач регионального развития перед ними даже не ставится, и имеющиеся на местах ресурсы по-прежнему остаются раздробленными между не способными их эффективно использовать крупными городами и субъектами Федерации.

91

Более вменяемая попытка создать надлежащий уровень управления региональным развитием имела место при Н. Хрущеве, в форме создания советов народного хозяйства (СНХ). Однако эта здоровая идея, во-первых, столкнулась с теми же политическим ограничениями (по экономическим соображениям единые совнархозы надо было создавать из республик Прибалтики, в Закавказье и в Средней Азии (что, конечно, было непроходным вариантом) и, вторых, совпала с противоположной, по сути, реорганизацией партийной власти – разделением на сельские и городские партийные комитеты.

Но в любом случае этот проект был обречен на провал, поскольку не была разрешена проблема разделения полномочий хозяйственного управления между региональными совнархозами и жестко централизованными структурами союзных министерств. Поднимавшаяся же тогда правильная и перспективная идея сосредоточения министерств на разработке и проведении научно-технической политики в своих отраслях и отхода их, таким образом, от функций непосредственного управления деятельностью подведомственных предприятий, была слишком смелой и не имела в тех условиях ни единого шанса на успех.

В нынешней ситуации требования развития регионального управления хозяйственной деятельностью в РФ становятся еще более актуальными. Однако добиться принципиального решения – создания адекватного уровня регионального развития – сейчас все еще очень сложно, в первую очередь, из-за политических соображений. Политическая власть в регионах пока распределяется между формально самостоятельными субъектами Федерации и представляющими центральную власть руководителями федеральных округов и «вставлять» в эти отношения новую модель регионального хозяйственного управления очень и переформатировать эти отношения под новую модель регионального хозяйственного управления очень сложно.

Самым радикальным, но и самым простым решением было бы переформатирование всей административной структуры Российской Федерации на 10-12 укрупненных субъектов, с закреплением на их уровне всех функций регионального хозяйственного управления. Федеральные округа тогда бы просто ликвидировались (их полезность временем так и не доказана), а нынешние субъекты РФ остались бы на уровне национально-культурных автономий (хотя правильнее было бы их просто ликвидировать) – при резком повы-

92

шении роли местного самоуправления: городов, поселков, сельских районов и т.д.

Можно предложить и более мягкий, промежуточный (и, очевидно, менее эффективный) вариант: создание хозяйственных союзов субъектов Федерации – новых совнархозов, в уже указанных масштабах, с закреплением за ними собственных источников доходов. Одновременно сразу следует ликвидировать федеральные округа: их функции сейчас уже дублируются управлениями федеральных министерств по субъектам Федерации, нужно будет просто передать их функции в ведение новых совнархозов и начать постепенную передачу им соответствующей части полномочий и финансовых источников от уровня субъектов РФ.

Между тем, во всех развивающихся зарубежных странах региональное развитие является одним из главных двигателей инноваций, технического перевооружения производства и основным источником повышения уровня жизни и благосостояния населения. В России этот элемент экономической политики пока никак не задействован и это обстоятельство остается одним из факторов стагнации и замедления роста (вплоть до перехода в негативные значения) национального богатства страны.

Самоуправление на местном уровне предполагает и самофинансирование на этом же уровне. А самофинансирование на уровне местного самоуправления возможно только при условии, что два вышестоящих уровня управления государства поделятся с ним налоговым потенциалом.

Если предположить, что нормальное развитие рыночной экономики возможно при общей налоговой квоте, не превышающей 30% от ВВП, то на долю местного самоуправления должно приходиться не менее одной пятой – одной трети из этой суммы (соответственно, сумма налоговой квоты для общегосударственного и регионального уровня управления, вместе взятых, должна снизиться до 20-22% от ВВП). Более высокая доля – для тех ситуаций, когда на уровень местных органов спускается часть обязательств, установленных общегосударственными законами, более низкая – когда местные власти обязываются финансировать только те обязательства, которые они сами берут на себя.

При этом, как показывает опыт других стран, в целом использование налогового потенциала более эффективно именно на уровне

93

местных органов власти – в сравнении с двумя вышестоящими уровнями.

Во-первых, меньше надо тратить на налоговое администрирование – налоговая дисциплина у налогоплательщиков при уплате местных налогов более высока, поскольку люди видят, как и на какие цели расходуются их налоги, и особенно эффективным оказывается соседский контроль за уплатой налогов – достаточно просто вывешивать в мэрии списки: кто и сколько уплатил налогов.

Во-вторых, на местном уровне в бюджетных расходах значительно меньше доля общеадминистративных расходов, поскольку сами граждане способны контролировать как расточительность, так и завышение окладов местных чиновников – через требования не утверждать эти повышенные расходы местными выборными органами, расторгать трудовые контракты с соответствующими чиновниками или просто отказываясь платить местные налоги.

В-третьих, местные жители могут просто решить исполнять некоторые общественные обязанности на безвозмездной основе: добровольные пожарные дружины, общественные контролеры за соблюдением экологических требований, добровольные отряды и посты охраны общественного порядка и т.д.

В отношении финансирования развития на местном уровне также значительно шире арсенал используемых инструментов: введение дополнительного самообложения – для реализации особо важных местных проектов, сложение ресурсов с властями соседских территорий – для реализации проектов, представляющих для них общий интерес, запросы о частичном целевом дофинансировании – у региональных и федеральных органов власти и т.д.

Последний метод может быть с успехом использован для создания и развития свободных производственных зон как центров привлечения инвестиций и инноваций. В этом случае помощь со стороны вышестоящих органов власти выражается в отмене налогов, собираемых в пользу этих органов власти на определенный, достаточно длительный срок (не менее 15-20 лет) или в обмен на обязательство местных органов власти обеспечить некий минимальный объем производства в рамках этих зон.

Применяя критерий КМ, мы увидим, что такой минимум должен составлять примерно 1,5 тысячи производственных единиц. Считая, что в среднем на каждом предприятии будут работать 20 человек,

94

получаем общую численность работников в такой зоне в 30 тыс. чел., и всего проживающих в данной зоне (считая членов семей работников) – не менее 50-70 тыс. чел.

При достижении такой КМ становятся экономическими оправданными вложения в инфраструктуру (имея в виду, что для успеха такой зоны она должна располагать морским портом или аэропортом, обеспечивающим прямые связи с внешним рынком), а также в создание и поддержание соответствующей сети коммунальных услуг.

Но самое важное, что при такой КМ обеспечивается дальнейшее саморазвитие (что обычно выражают понятием «устойчивый рост») данной зоны. Действительно, при таком количестве производственных единиц становится оправданным создание в этой зоне целой сети обслуживающих фирм (транспортных, логистических, строительных, ремонтных и т.д.), а также передача на аутсорсинг многих функциональных служб предприятий: ведение учета, работу юридического и кадрового отдела, ведомственной охраны, рекламной деятельности, разработки новых продуктов и внедрения новых технологий и т.д.

За счет последнего оптимальная численность работников на среднем предприятии может быть снижена примерно вдвое. Иначе говоря, пользующееся услугами аутсорсинга среднее предприятие с численностью работников 50 человек в такой зоне выпускает продукции столько же, сколько выпускается на аналогичном предприятии вне зоны, на котором при этом занято 100 работников.

При этом в соглашении местной власти, проявившей инициативу по созданию такой свободной зоны, с вышестоящими уровнями государственного управления оговаривается минимальный срок достижения соответствующей КМ и жесткий график достижения этого показателя – и налоговые льготы предоставляются только при условии соблюдения этого графика.

Такой минимальный срок должен составлять не более 1,5-2 лет, что означает необходимость проведения большой предварительной работы по проекту создания данной зоны. По имеющемуся опыту эта работа занимает от 3 до 5 лет, если она вся совершается силами местных органов власти, и 1-3 года, если к этой работе подключаются государственные органы федерального и регионального уровня.

При этом должно быть установлено одно важное ограничение – все производственные единицы, предполагающие осуществлять свою деятельность на территории данной свободной зоны и включа-

95

емые в состав для определения КМ, должны представлять самостоятельные фирмы и предприятия, управляемые их хозяевами; филиалы или дочерние предприятия крупных национальных и международных компаний в зачет критерия КМ включаться не должны. Это условие необходимо, чтобы данная зона не могла быть использована просто для перемещения уже действующих подразделений крупных предприятий в целях получения ими налоговых и иных льгот.

На самом деле, это – очень важное условие, которое в российских условиях обычно игнорируется. А если сравнить с зарубежным опытом, то в Германии, например, вся система государственной поддержки малых и средних предприятий завязана на обязательное соблюдение качественного критерия, который предполагает, что: а) на таком предприятии одно лицо или семья соединяет в себе функции как собственника, так и управляющего; б) это лицо или семья отвечают за свои решения всем своим имуществом: в) они вкладывают в это предприятие свой личный капитал и свой труд.62Количественные показатели следующие: число наемных работников – до 500 чел. (выше – предприятие считается уже крупным), годовой оборот – до 50 млн. евро.

При этом в Германии отмечают, что «малые и средние предприятия вносят впечатляющий вклад в экономику страны: на их долю приходится почти половина оборота, облагаемого налогом на добавленную стоимость, и около 50% всей вновь создаваемой стоимости. Почти три миллиона граждан в Германии имеют собственное, самостоятельное дело».63

Пока же весь наш опыт показывает, что метод свободных экономических зон в РФ не срабатывает, при том, что в Китае, например, он показал свою исключительную эффективность.

4.3 Необходимые условия для воспроизводства частного капитала в России отсутствуют

Как показывает сравнительный анализ практики РФ и опыта других стран, в России производительное применение и инвестирова-

62  Тихи Р. Актуальная роль среднего предпринимательства в социальной рыночной экономике. BASIS-INFO 20-1996. IN-PRESS.С. 3.

63 Там же.

96

ние частного капитала сейчас невозможно (исключая госзаказ и экспорт сырья) по причине недопустимо высоких налоговых изъятий. Поэтому, казалось бы, соответствующее снижение налогов, предоставление особых налоговых льгот предприятиям должно было бы привлекать их к инвестированию в существующих свободных зонах

вРФ, но этого так и не происходит.

Ипричина этого состоит в том, что в РФ, в отличие от других стран, кроме обычной налоговой системы предприятия подвергаются воздействию еще нескольких, квазиналоговых систем.

Первая из них – это регулирование внешнеэкономической деятельности. В других странах большинства действующих у нас таможенных ограничений просто нет, и у них на долю таможенных пошлин приходится не более 2-3,5% налоговых доходов бюджета, а у нас – до 35-40%.

Вторая причина – это бремя административного регулирования. Все эти тяготы и сборы взятые вместе, включая и коррупционные запросы, по некоторым оценкам, достигают до трети от суммы основных налоговых платежей.

Третья – это поборы банковской системы, включающие в себя и повышенные ставки кредитования, и широкое применение разного рода комиссионных платежей и сборов, и нерационально высокая банковская маржа.

Витоге получается, что прибыли банков все время растут, даже в периоды спада производства и снижения общей экономической активности в стране. Между тем, хорошо известно, что рост доходов банков происходит за счет удорожания их услуг для своих клиентов, а перекачивание средств в банковский сектор (в том числе и с использованием механизмов бюджета) означает прямое уменьшение инвестиционного потенциала в производительном секторе экономики страны.

Ичетвертая причина – это широкое применение так называемого эмиссионного налогообложения, которое в классической экономической теории признается худшим видом налогообложения.

С учетом всех этих фискальных и квазифискальных механизмов представляется неудивительным, что режима просто обычных налоговых льгот для привлечения инвесторов в российские свободные экономические зоны оказывается совсем недостаточно.

Кроме того, следует обратить внимание и на сохраняющуюся практику дискриминации российских производителей по сравне-

97

нию с иностранными: например, первые должны покупать сырье в России с НДС, а для вторых из экспортной цены НДС исключается, а также наличие особых льгот, предоставляемых иностранным инвесторам по имеющимся у России налоговым соглашениям с другими странами.

При этом практика применения против РФ санкций со стороны развитых стран дает хороший повод для пересмотра (или отмены) невыгодных для России налоговых соглашений с этими странами.

Более конкретно – необходим перевод регулирования наших налоговых отношений с этими странами на нормирование этих отношений в нашем национальном налоговом законодательстве в одностороннем порядке.

Пока же у нас упор в этой сфере делается на заключение двусторонних налоговых соглашений с другими странами (сейчас таких соглашений насчитывается уже порядка восьмидесяти). При этом основным их недостатком для РФ является использование для этих целей модели налогового соглашения ОЭСР, которая приспособлена именно для отношений между развитыми странами, с примерно равной структурой внешней торговли и состава платежей и переводов во взаимных отношениях. Для отношений между этими странами такая модель уместна и справедлива, но России ее применение приносит ежегодные убытки порядка нескольких миллиардов долларов ежегодно.

Убытки для России – но соответствующие выгоды для бюджетов стран-партнеров России по таким соглашениям. А сейчас многие их этих стран объявили и поддерживают режим экономических санкций против нашей страны. В этой ситуации вполне логичным и справедливым представляется прекращение действий этих налоговых соглашений, для чего со стороны России требуется просто сделать соответствующее заявление, предусмотренное в самих этих соглашениях (обычным является положение о соблюдении срока в шесть месяцев – от заявления о прекращении до вступления этого прекращения в силу).

Одновременно с этим необходимо будет разработать и ввести в

действие соответствующий раздел Налогового кодекса РФ, определяющий односторонние нормы регулирования налоговых отношений России с другими странами – уже с полным учетом интересов нашей страны в этой сфере. За образец можно взять соответствую-

98

щие разделы налогового законодательства Франции, Германии или других стран.

Пока же этой проблеме не уделялось должного внимания, и вместо разработки такого полноценного раздела в Налоговый кодекс РФ просто включены льготные нормы для иностранных лиц, скопированные из указанной модели налогового соглашения ОЭСР. Но суть в том, что в обычной практике международных налоговых отношений такие льготные нормы и положения страны предлагают друг другу на взаимной основе, принимая за критерий не нанесение ущерба их текущим налоговым доходам, а Россия такие льготы предоставляет всем иностранцам априори, лишая себя тем самым возможности торга в момент обсуждения условий двустороннего налогового соглашения с той или иной страной.

Но это – частное замечание, главный же вывод состоит в том, что практически все действующие на сегодня налоговые соглашения России с развитыми странами для России крайне невыгодны, и наиболее разумным в такой ситуации был бы как раз переход к методу регулирования международных налоговых отношений нормами исключительно внутреннего, национального налогового законодательства.

Таким образом, можно сделать вывод, что в нынешних условиях необходим радикальный пересмотр всей системы регулирования бизнеса. Что же касается формирования и развития особых зон, как их сейчас именуют, «опережающего развития», то перемены необходимы не только в отношения самих этих зон, но и в бизнес-среде, с которой они взаимодействуют.

Конкретно же для каждой такой зоны необходимо разработать особый бизнес-план, который бы включал в себя все необходимые компоненты и условия, согласованные с потенциальными участниками этих зон.

При этом главным компонентом такого бизнес-плана должно стать определение КМ (критической массы) производственной активности в каждой такой зоне, определенной с учетом особенностей климата и расположения этой зоны.

Опыт Китая показывает, что в среднем такую КМ создают 1,5- 3 тыс. производственных единиц, с числом занятых 50-70 человек, что в итоге дает общую численность в 120-300 тыс. работников (с учетом членов их семей – порядка 0,5 млн. человек). И этот же

99

опыт Китая свидетельствует, что нормальное саморазвитие всякой зоны идет только после достижения минимального показателя такой критической массы: создаются новые предприятия, расширяются объем и номенклатура производства на действующих производствах, приходят новые инвестиции – а с ними растет и спрос на инновации, на изобретения, на развитие НИОКР и т.д.

Отсюда вывод: прежде чем ставить вопрос об открытии или о расширении любой свободной экономической зоны, необходимо на уровне обоснованного бизнес-плана убедиться в возможности наполнения этой зоны КМ производственной активности в период не более 2-3 лет. А если такой результат представляется недостижимым, то не стоит и поднимать вопрос о создании свободной зоны в данном регионе (или вообще о развитии деятельности госорганов в данном направлении).

Но, на самом деле, эта задача не представляется неразрешимой. В Китае с ней справились. У нас наиболее подходящими регионами для реализации проектов свободных экономических зон представляются Крым и Калининградская область. В Крыму можно было бы сразу пойти по китайскому пути; вместо этого власти пока озабочены, в основном, распространением на этот регион негодной для развития частного бизнеса общероссийской многократной системы налогообложения.

Надо сказать, что на уровне государственных органов уже появляется понимание истинных причин нынешней провальной ситуации в экономическом развитии страны: в критическом анализе даются правильные оценки, но проблема в том, что для выхода из кризиса предлагаются все те же, не оправдавшие себя в прошлом рецепты и рекомендации.

Например, в одном из документов экономического блока правительства указывается на следующие важнейшие проблемы.

Первая – сложная демографическая ситуация.

По всем вариантам демографического прогноза Росстата ожидается продолжение снижения численности населения в трудоспособном возрасте (-2,0 млн человек в течение 2018-2020 гг.) на фоне быстрого роста численности населения старше трудоспособного возраста (+1,8 млн. человек).

При этом поддержание стабильного коэффициента замещения (соотношение среднего уровня пенсии и заработной платы в эко-

100