Гражданско-правовой режим недропользования

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ КЫРГЫЗСКО-РОССИЙСКИЙ СЛАВЯНСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

И.Т. Эратов

ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ

Бишкек 2019

3

ВВЕДЕНИЕ

В Кыргызской Республике на сегодняшний день особенно остро стоят вопросы, связанные с дальнейшим вектором экономического развития. Одной из признанных задач является уменьшение зависимости экономики страны от денежных переводов,

всвязи с чем основная цель экономической политики, проводимой в Кыргызской Республике, заключается в том, чтобы стимулировать экспорт и инвестиции путем повышения конкурентоспособности экономики. Указанная задача видится достижимой, прежде всего, за счет разработки минерально-сырьевых запасов, имеющихся на сегодняшний день. Как известно, именно запасы полезных ископаемых составляют основу экономической системы любого государства, и Кыргызстан в данном случае не является исключением. Однако коренные перемены, которые имели место в связи с распадом СССР и обретением независимости, крайне негативно отразились на горнодобывающем секторе экономики.

Развитие горнодобывающей отрасли также придаст толчок росту и других отраслей. За первое полугодие 2018 года произведено поступлений прямых иностранных инвестиций в сферу добычи полезных ископаемых Кыргызской Республики на сумму превышающую 68 млн долларов США. Численность занятых

вуказанной отрасли составляет более 10 тысяч человек. Объем произведенной продукции только за 2017 год перевалил за 17 млрд сомов1.

Несмотря на незначительную территорию, Кыргызская Республика обладает существенной минерально-сырьевой базой по многим полезным ископаемым, включая топливно-энер- гетические ресурсы, черные, цветные, редкие металлы, драгоценные металлы, нерудное сырье. На государственном балансе содержится около двухсот только полностью разведанных либо

1 См.: Кыргызстан в цифрах. Статистический сборник Национального статистического комитета Кыргызской Республики [Текст].

Б., 2018. С. 170.

4

находящихся в активной разведке запасов минерального сырья. Кроме учтенных балансом запасов имеются потенциальные резервы – перспективные запасы полезных ископаемых1.

Учитывая приведенные данные, необходимо указать, что потенциал добывающей отрасли в Кыргызстане далеко не исчерпан, и при разумном государственном регулировании данного сектора экономики она способна приносить гораздо больше прибыли и обеспечить дальнейшее эффективное развитие экономики страны, чем это складывается на сегодняшний день.

Нужно отметить, что вопросы обеспечения эффективного изучения и разработки недр остаются нерешенными должным образом. Отсутствие соответствующего государственного регулирования и приведенной в единообразие нормативной правовой базы, опосредующей отношения, возникающие в сфере недропользования, является причиной медленного развития горнодобывающей отрасли, а также прочих отраслей экономики, связанных с освоением недр.

Помимо институциональных проблем, возникающих в части государственного управления данной сферой, наблюдается также отсутствие единого понимания сущности правовых и экономических процессов, протекающих в рамках деятельности по недропользованию. Как мы полагаем, институт недропользования находится на стыке публичного и частного права, причем в настоящее время в нем явно преобладают элементы публично-право- вого регулирования. Это обусловлено тем, что отношения в сфере недропользования являются объектом лицензирования со стороны государства. Однако такая практика не всегда является эффективной и приносит ожидаемый результат. Опыт соседних государств показывает, что без ущерба для качества реализуемой деятельности по недропользованию целесообразно внедрять элементы частного права в складывающиеся отношения при сохранении государственного контроля в части, касающейся установления требований к субъектам недропользования.

1 См.: Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// www.gkpen.kg

5

Позитивная правоприменительная практика дает основания предполагать, что в Кыргызской Республике с учетом имеющихся проблем в рассматриваемой сфере имеет смысл обеспечить дальнейшее продвижение элементов частно-правового регулирования. Это позволит повысить степень ответственности и персональной заинтересованности субъектов, а также инвестиционную привлекательность потенциальных проектов, связанных с недропользованием.

Распространение начал частно-правового регулирования на сферу недропользования является в условиях Кыргызской Республики весьма перспективным и одновременно достаточно сложным с точки зрения правовой регламентации и практической реализации.

Данные обстоятельства свидетельствуют о необходимости постановки, последующего научного осмысления и решения проблем теоретического и практического характера, возникающих по вопросу о недропользовании.

6

Глава 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ

1.1. Понятие права пользования недрами

При анализе сущности понятия права пользования недрами, прежде всего, необходимо отметить, что в правовой науке по этому вопросу не так много комплексных исследований. Так, большинство работ выполнены сугубо в прикладном ключе и, по сути, являются примером обобщения правоприменительной практики, однако, по нашему глубокому убеждению, рассмотрение любого вопроса следует начинать с теоретического и научного обоснования.

Правовая природа права пользования недрами имеет, прежде всего,конституционно-правовуюхарактеристику.Всоответствии со статьей 5 Конституции Кыргызской Республики от 27 июня 2010 года (далее – Конституция КР) земля, ее недра, воздушное пространство, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные ресурсы являются исключительной собственностью Кыргызской Республики, используются в целях сохранения единой экологической системы как основы жизни и деятельности народа Кыргызстана и находятся под особой охраной государства.

Наряду с Конституцией КР, в Кыргызской Республике имеется специальный Закон Кыргызской Республики «О недрах» от 19 мая 2018 года № 49 (далее – Закон о недрах), который регламентирует общественные отношения в сфере недропользования. Согласно статье 3 указанного закона, недра являются исключительной собственностью Кыргызской Республики, используются как основа жизни и деятельности народа Кыргызстана и находятся под особой охраной государства.

Таким образом, законодательно установлено, что недра могут находиться только на праве собственности государства ввиду

7

своей исключительности как основы для жизнедеятельности населения страны.

Приэтомочевидно,чтоэффективноеиспользованиенедрвозможнотольковслучаях,когдагосударствобудетпривлекатькэтому иных субъектов оборота, в том числе субъектов предпринимательской деятельности, которые, инвестируя в разработку недр, будут обеспечивать развитие экономики страны за счет использования природных ресурсов. Именно по этой причине возникает такой институт, как пользование недрами. Право пользования недрами по своей правовой природе отлично от права собственности на недра, что вытекает из самого названия, и призвано упорядочить процесс использования соответствующих ресурсов.

Согласно легальному определению, которое содержится в Законе о недрах, пользование недрами (недропользование) представляет собой использование определенного участка недр, включая работы по извлечению полезных ископаемых из техногенных образований. Соответственно, пользователь недр (недропользователь) – это физическое или юридическое лицо, имеющее право пользования недрами (статья 4 Закона о недрах).

Нужно отметить, что нормативное определение недропользования является предельно кратким, однако в правовой науке возникают определенные вопросы, связанные с идентификацией принадлежности данной категории к той или иной отрасли права. Даже самое поверхностное изучение показывает, что институт недропользования является комплексным и сочетает в себе правовые элементы конституционного, земельного, природоресурсного, административного, гражданского права. Каждая из названных отраслей права рассматривает недропользование с позиции своего категориального аппарата, а также с точки зрения тех методов правового регулирования, которые присущи именно ей.

Конституционное право определяет недропользование через призму общественно-государственной значимости недр как объекта правовой охраны и, по сути, единственно стабильного базиса построения экономики государства. Земельное право и природоресурсное право видят недропользование как совокупность отношений, связанных с непосредственным использованием

8

недр, то есть как совокупность конкретных действий субъектов, осуществляющих непосредственное взаимодействие с природными ресурсами и их видами, которое, в свою очередь, оказывает влияние на состояние почвы, земельных пород, природных ресурсов. Административное право регулирует недропользование посредством установления требований к субъектам недропользования, в том числе к получению соответствующих разрешений на разработку и использование недр. Гражданское же право рассматривает специфику полномочий, составляющих суть недропользования в контексте деятельности хозяйствующего субъекта.

Исходя из этого, можно утверждать, что то определение, которое приведено в Законе о недрах, является более чем узким, определяющим лишь одну грань недропользования, связанную с непосредственным воздействием на недра как природный ресурс. Подобный узкоспециализированный подход к пониманию недропользования является, с нашей точки зрения, недостатком законодательного подхода, поскольку ограничивает потенциал института недропользования.

Что касается легальных определений, содержащихся в иных отраслевых нормативных правовых актах, то можно отметить следующее. Статья 1 Гражданского кодекса Кыргызской Республики от 8 мая 1996 года № 15 (далее – ГК КР) устанавливает, что к отношениям по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды, гражданское законодательство применяется

вслучаях, когда эти отношения не регулируются соответственно законодательству об использовании природных ресурсов и охране окружающей среды. Согласно статье 24 ГК КР, участки недр отнесены к такой разновидности объектов гражданских прав, как недвижимые вещи (недвижимое имущество, недвижимость). Статья 226 ГК КР определяет, что право собственности на землю, недра и другие природные ресурсы определяется Конституцией Кыргызской Республики, Земельным кодексом и иным законодательством. Таким образом, недра как объект гражданских прав,

вчастности права собственности, изымаются из под действия гражданского законодательства и фактически подпадают под правовое регулирование публичного права.

9

Самого понятия недропользования или права пользования недрами в ГК КР не содержится. Будучи, по сути, ограниченным вещным правом, то есть правом, производным от права собственности, недропользование не названо в качестве такового в статье 228 ГК КР, где перечислены вещные права лиц, не являющихся собственниками. Недропользование, исходя из смысла вышеуказанной статьи, можно отнести к иным вещным правам на имущество лиц, не являющихся собственниками этого имущества,

вслучаях, предусмотренных законом. Подобное игнорирование недропользования со стороны гражданского законодательства приводит к сужению возможностей применения к пользованию недрами гражданско-правового режима.

При этом, как мы полагаем, для более четкой регламентации требуется нормативное закрепление недропользования в качестве ограниченного вещного права. Такие вещные права, к примеру, как право хозяйственного ведения или оперативного управления, всережевстречаютсявпрактикесовременногогражданскогооборота, несмотря на это, они присутствуют в перечне ограниченных вещных прав, тогда как стремительно развивающаяся отрасль недропользования остается вне регулирования ГК КР, который,

всущности, опосредует все сделки и операции в рамках предпринимательской деятельности, которая, безусловно, охватывает реализацию права на пользование недрами. В связи с этим, по нашему мнению, целесообразно включить недропользование в переченьвещныхправлиц,неявляющихсясобственниками,закрепленный в статье 228 ГК КР, с сохранением отсылочной нормы о том, что порядок осуществления права пользования недрами может быть предметом регулирования иных законов.

Так, на наш взгляд, необходимо изложить ст. 228 ГК КР в следующей редакции:

«Статья 228. Вещные права лиц, не являющихся собственниками

1.Вещными правами, наряду с правом собственности, явля-

ются:

право хозяйственного ведения (статья 230); право оперативного управления (статья 231);

10