Гражданско-правовой режим недропользования

регламентирующих правоотношения, вытекающие из реализации данногоправа.Рассмотримболееподробноосновныенормативные правовые акты, так или иначе затрагивающие вопросы реализации права недропользования в условиях Кыргызской Республики.

Нормативным правовым актом, обладающим наивысшей юридической силой, является Конституция Кыргызской Республики.

Согласно ч. 5 ст. 12 Конституции КР земля, ее недра, воздушное пространство, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные ресурсы являются исключительной собственностью Кыргызской Республики, используются в целях сохранения единой экологической системы как основы жизни и деятельности народа Кыргызстана и находятся под особой охраной государства.

Таким образом, в законодательстве Кыргызской Республики имеется принципиальное положение, устанавливающее исключительную возможность нахождения недр в качестве объекта на праве собственности исключительно государства.

Среди кодифицированных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы недропользования, можно назвать Гражданский кодекс Кыргызской Республики, Земельный кодекс Кыргызской Республики.

Гражданский кодекс Кыргызской Республики хоть и не регулирует прямо отношения недропользования, однако содержит общие положения об обязательствах и выполнении договоров, а также общие положения о юридических лицах, предпринимательской деятельности, объектах гражданских прав. Таким образом, ГК КР урегулированы наиболее общие вопросы, которые, тем не менее, имеют большое значение для понимания отношений, складывающихся в рамках недропользования.

Что касается Земельного кодекса Кыргызской Республики, то, в соответствии со статьей 2, отношения по использованию и охране недр прямо отнесены к соответствующему законодательству Кыргызской Республики и изымаются таким образом из под действия земельного законодательства. Однако, принимая во вниманиенеразрывнуюсвязьучастканедрсземельнымучастком,

21

Земельный кодекс Кыргызской Республики, регулирующий все аспекты отношений, складывающихся по поводу использования земельных участков, нельзя не учитывать при исследовании вопроса о нормативной основе недропользования.

Поскольку институт недропользования, как уже было отмечено ранее, носит исключительный характер и потому приобретает черты комплексного правового института, вполне логичным и обоснованным является наличие в правовой системе Кыргызской Республики отдельного законодательного акта, посвященного недрам и их использованию. Речь идет о Законе о недрах.

Нужно отметить, что Закон о недрах является уже четвертым по счету за период независимости Кыргызской Республики.

Первым аналогичным законом был Закон Республики Кыргызстан «О недрах» от 15 декабря 1992 года. В 1997 году данный закон утратил силу в связи с принятием нового на тот момент Закона Кыргызской Республики «О недрах» от 2 июля 1997 года, на смену которому пришел Закон Кыргызской Республики «О недрах» от 9 августа 2012 года № 160.

Полагаем, что наличие четырех законов о недрах символизирует собой четыре этапа исторического формирования законодательства Кыргызской Республики о недропользовании. На сегодняшний день нормативная система, регулирующая соответствующие правоотношения, в значительной мере преобразилась

всравнении с теми законодательными актами, которые действовали в 1992, 1997 и 2012 годах, соответственно.

Мы полагаем, что период с 1992 по 1997 год характеризовался объективной, исторически предопределенной потребностью

вминимальной правовой регламентации отношений, возникающих в связи с использованием недр. На тот момент, в связи с развалом Советского Союза, существовала реальная угроза утраты государственной собственности, в том числе, на недра. Слишком резким был переход от командно-административной системы хозяйствования к рыночной. Активные приватизационные процессы и явное отрицание любых методов государственного контроля за экономикой на тот период могли привести к полной потере государством контроля за сферой недропользования, передаче ее

22

вчастные руки, ухудшению экономической основы деятельности государства и существования общества в целом. Именно поэтому закон 1992 года закреплял базовые принципы государственного управления недропользованием. Устанавливалось, что государственное регулирование отношений по использованию и охране недр осуществляется посредством управления, системы лицензирования, учета и контроля. Нормы закона 1992 года носили

вбольшей степени упрощенный характер, особенно в сравнении с пришедшим ему на замену законом 1997 года. Принятие указанного закона ознаменовало собой начало нового этапа в развитии законодательства Кыргызской Республики о недрах.

Закон 1997 года уже содержал глоссарий, в котором нашли отражение категории, характерные для международных и зарубежных практик регулирования недропользования (например, роялти, бонус и прочие). Можно предположить, что принятию рассматриваемого закона в 1997 году предшествовало изучение опыта зарубежных стран в части регламентации отношений недропользования. Впервые на законодательном уровне внедряются процедуры аукциона и конкурса применительно к институту недропользования. Очевидно, что подобный законодательный подход во многом обеспечил более прозрачный и экономически эффективный процесс использования недр.

После принятия рассматриваемого закона была разработана Концепция геологоразведочных работ и совершенствования регулирования недропользования в Кыргызской Республике1.

Вней, в частности, содержались прямые отсылки к опыту законодательного регулирования недропользования зарубежных стран и было указано, что в странах с развитой экономикой и богатых полезными ископаемыми (США, Австралия, Франция, Россия, Канада и др.) развитие и воспроизводство минераль- но-сырьевой базы возведено в ранг государственной политики,

1 Постановление Правительства Кыргызской Республики «О Концепции развития геологоразведочных работ и совершенствования регулирования недропользования в Кыргызской Республике» от 4 июля 1998 года № 418 [Электронный ресурс]. ИЦ «ТОКТОМ». Режим доступа: info@toktom.kg.

23

реализуемой государственной геологической службой. Последней предоставлены большие права, позволяющие осуществлять действенный контроль за всеми геологоразведочными работами независимо от источников их финансирования.

Таким образом, некоторый опыт законодательного регулирования недропользования зарубежных стран был воспринят, в том числе, на концептуальном уровне.

Кроме закона о недрах 1997 года в рассматриваемый период был принят также Закон Кыргызской Республики «О соглашениях о разделе продукции при недропользовании»1. Данный закон устанавливал правовые основы отношений, возникающих в процессе осуществления отечественных и иностранных инвестиций в поиск, разведку и разработку месторождений полезных ископаемых на территории Кыргызской Республики, на условиях соглашений о разделе продукции. Нужно отметить, что с момента принятия указанный закон не подвергался каким-либо корректировкам. Рассматриваемый законодательный акт одним из первых обозначил значимость договорного оформления недропользования, перевода данной категории правоотношений из сферы абсолютного приоритета публичного права в сферу сочетания частнопубличных интересов.

Следует отметить, что после принятия Закона Кыргызской Республики «О недрах» в 2012 году был разработан целый ряд нормативных правовых актов, опосредующих отношения недропользования в различных аспектах.

В декабре 2012 года было принято постановление Правительства Кыргызской Республики «Об утверждении нормативных правовых актов в сфере недропользования»2. Указанным

1 Закон Кыргызской Республики «О соглашениях о разделе продукции при недропользовании» от 10 апреля 2002 года № 49 // ЭркинТоо. 17 апреля 2002 года № 30 [Электронный ресурс]. ИЦ «ТОКТОМ». Режим доступа: info@toktom.kg

2 Постановление Правительства Кыргызской Республики «Об утверждении нормативных правовых актов в сфере недропользования» от 14 декабря 2012 года № 834 // Эркин-Тоо. 25 декабря 2012 года № 115 [Электронный ресурс]. ИЦ «ТОКТОМ». Режим доступа: info@toktom.kg

24

постановлением утверждено одновременно три подзаконных нормативных акта:

1)Положение о порядке лицензирования недропользования;

2)Положение о порядке и условиях проведения конкурса на право пользования недрами;

3)Положение о порядке и условиях проведения аукциона на право пользования недрами.

Положение о порядке лицензирования было разработано в соответствии с Законом о недрах 2012 года и одновременно выводило недропользование из общей системы видов деятельности, подлежащих лицензированию, подчеркивая, тем самым, его особый характер, напрямую зависящий от специфики объекта пользования – недр.

Положением установлено, что организационное обеспечение государственной системы лицензирования прав пользования недрами осуществляет уполномоченный государственный орган по реализации государственной политики по недропользованию. Он же осуществляет администрирование лицензирования прав пользования недрами в качестве лицензионного органа – лицензиара.

На нормативном уровне было установлено, что лицензированию подлежат все виды пользования недрами по всем видам минерального сырья, в том числе пресные, минеральные и термальные подземные воды, за исключением предоставления прав пользования недрами по концессионному договору и по соглашению о разделе продукции, а также проведения работ на основании государственной регистрации.

Положение о порядке проведения конкурса на право пользования недрами закрепило важнейший принцип организации конкурсной процедуры – обеспечение ее проведения межведомственной комиссией. Как мы полагаем, это было сделано для минимизации любых коррупционных рисков в области недропользования и присуждения права на пользование недрами ненадлежащему лицу.

Положением установлено, что при проведении конкурса на право пользования недрами с целью геологического изучения и разработки месторождений полезных ископаемых по каждому

25

объекту общегосударственного значения Правительством Кыргызской Республики должна быть образована межведомственная конкурсная комиссия в составе не менее 7 членов комиссии. Следует отметить, что распоряжения Правительства Кыргызской Республики, устанавливающие порядок создания и образования комиссий для проведения каждого отдельного конкурса, а также фиксирующие результат работы указанных комиссий, составляют самостоятельный массив подзаконных нормативных актов в области недропользования.

Что касается проведения аукционов на предоставление права недропользования, то положением предусматривается, что организационное обеспечение подготовки и проведения аукционов осуществляет уполномоченный государственный орган по реализации государственной политики по недропользованию.

В2015 году были разработаны правила уплаты, исчисления платежа и ставок платежей за удержание лицензий на право пользования недрами1.

В2017 году постановлением Правительства Кыргызской Республики было утверждено Положение о рекультивации земель, нарушенных в процессе пользования недрами2.

Вконце 2017 года было утверждено Постановление Правительства Кыргызской Республики «О вопросах предоставления земельных участков под недропользование»3. Согласно данному постановлению, земельные участки под недропользование

1 Постановление Правительства Кыргызской Республики «Об утверждении Порядка уплаты, исчисления платежа и ставок платежей за удержание лицензий на право пользования недрами» от 6 ноября 2015 года № 760 // Эркин-Тоо. 17 ноября 2015 года № 112 [Электронный ресурс]. ИЦ «ТОКТОМ». Режим доступа: info@toktom.kg

2 Постановление Правительства Кыргызской Республики «Об утверждении Положения. Режим доступа: info@toktom.kg

3 Постановление Правительства Кыргызской Республики «О вопросах предоставления земельных участков под недропользование» от 15декабря2017года№810//Эркин-Тоо.12января2018года№3[Элек- тронный ресурс]. ИЦ «ТОКТОМ». Режим доступа: info@toktom.kg

26

предоставляются уполномоченным органом в соответствии с территориальной принадлежностью:

1)земельные участки, находящиеся в ведении местной государственной администрации, предоставляются государственная администрация);

2)земельные участки, находящиеся в ведении органов местного самоуправления, в том числе и пастбища, предоставляются исполнительным органом местного самоуправления;

3)земельные участки государственного лесного фонда предоставляются территориальным государственным органом управления лесным хозяйством.

Земельные участки, находящиеся в частной собственности или во временном пользовании, могут быть предоставлены собственником земельного участка или пользователем земельных прав по договору с недропользователем. Таким образом, были определены субъекты недропользования и их компетенция в зависимости от вида земельного участника и собственника земельного участка.

Нужно отметить, что правовой статус уполномоченного государственного органа по реализации государственной политики по недропользованию урегулирован рядом нормативных правовых актов.

Положение о Государственной инспекции по недропользованию Государственного агентства по геологии и минеральным ресурсамприПравительствеКыргызскойРеспубликибылоутверждено соответствующим постановлением 2 декабря 1998 года.

Государственная инспекция по недропользованию Государственного агентства по геологии и минеральным ресурсам при Правительстве Кыргызской Республики представляет собой орган государственного регулирования недропользованием в Кыргызской Республике, который наделен ответственность за обеспечение организации государственной системы лицензирования недропользования; контроля за соблюдением недропользователями установленного порядка пользования недрами; охрану недр.

Нужноотметить,чтовнастоящиймоментфункциирегулирования недропользования возложены на Государственный комитет

27

промышленности, энергетики и недропользования Кыргызской Республики1. Соответствующим положением установлено, что Комитет является центральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по разработке и реализации государственной политики в области промышленности, за исключением пищевой промышленности, топливно-энергетического комплекса и недропользования.

Нужно отметить, что подзаконные нормативные акты не совсем точно описывают правосубъектность уполномоченных органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования.

Ситуация усугубляется тем, что в Законе о недрах также содержится описание полномочий отдельных органов государственной власти в части реализации государственной политики

вобласти недропользования. Все это порождает определенные противоречия между нормативными актами, так как они имеют различнуююридическуюсилуипо-разномурегулируютфункцио- нальные направления деятельности соответствующих государственных органов.

Очевидно, что подзаконные нормативные акты, определяющие правовой статус уполномоченных государственных органов, нуждаются в обновлении и пересмотре с позиций обеспечения их соответствия требования Закона о недрах и установленным им критериям разграничения компетенционных блоков в статусе каждого из рассмотренных органов государственной власти.

Внастоящее время центральным нормативным правовым актом, регламентирующим горнодобывающую промышленность в Кыргызстане, является Закон «О недрах», принятый

вмае 2018 года. Отметим, что указанный закон немного изменил подходы к определенным категориям. Так, в сравнении с Законом о недрах от 2012 года, подверглась изменениям группировка

1 Постановление Правительства Кыргызской Республики «О вопросах Государственного комитета промышленности, энергетики и недропользования Кыргызской Республики» от 15 июля 2016 года № 401 // Эркин-Тоо. 5 августа 2016 года № 68 [Электронный ресурс]. ИЦ «ТОКТОМ». Режим доступа: info@toktom.kg

28

полезных ископаемых, конкретизированы полномочия уполномоченного органа недропользования, местных органов власти, исключены отдельные виды недропользования (сбор минералогических и т. д. коллекций, камней для декораций) и др.

Как видно, нормы недропользования закреплены в разных нормативных правовых актах, и наличие единого акта послужило бы более эффективному правовому регулированию указанной сферы.

Таким образом, подводя итоги исследованию вопроса о законодательномрегулированииотношенийнедропользованиявКыргызской Республике, можно сделать ряд выводов:

1)формирование законодательства Кыргызской Республики прошло несколько этапов, при этом каждый этап характеризовался усилением государственного регулирования в недропользовании;

2)непоследовательный переход от командно-администра- тивной к рыночной системе отношений обусловил неравномерность правового регулирования в сфере недропользования; если этап становления выделялся минимальной регламентацией отношений, то современный этап характеризуется изобилием различных по юридической силе нормативных правовых актов, привносящих элемент несистемности и неопределенности, в том числе,

виспользуемый понятийный аппарат;

3)на законодательном уровне требуется обеспечить единообразный подход правовой регламентации недропользования путем принятия кодифицированного нормативного правового акта, который также позволит определить единство проводимой политики в сфере недропользования, сочетание режимов.

1.3. Особенности государственного регулирования недропользования

Ранее мы рассматривали вопросы, связанные с нормативными основами недропользования. Что касается общей характеристики государственного регулирования недропользования, то необходимо отметить, что в этом контексте прежде всего следует

29

выяснить, что представляют собой процессы государственного регулирования и государственного управления в целом.

Так, государственное управление – это исполнительная и распорядительная деятельность по непосредственной, практической организации общественных процессов в развитии общества1. Государственное управление всегда выступает в качестве общественных отношений, которые складываются между соответствующими государственными органами и юридическими лицами, а также гражданамипоповодутогоилииногоблага,вданномслучае–недр. Управление осуществляется посредством взаимодействия определенных элементов системы – субъекта и объекта управления.

Применительно к недропользованию управляемой подсистемой выступают недропользователи – физические или юридические лица, обладающие в соответствии с действующим законодательствомправомнапроведениеоперацийпонедропользованию; управляющей подсистемой – соответствующие органы государственного управления, министерства, ведомства и т. д.

Осуществляяфункциигосударственногоуправлениявобласти недропользования и охраны недр, государство в лице своих компетентных органов устанавливает определенные правила и нормы.

При этом следует различать управление государства в качестве собственника, хозяина недр. Это хозяйственное управление реализуется путем предоставления права недропользования на определенный срок определенному лицу с соблюдением определенной процедуры.

Второй вид управления – управление государства как суверена, обладающего верховенством в отношении всех своих недр. Властный характер предписаний государства в лице его исполнительных органов адресуется недропользователю при государственном контроле, установлении экологических требований, мониторинга, установлении обязательных платежей за недропользование и т. п.

Государственное регулирование отношений недропользования заключается в создании правовых, экономических

1 См.: Ибрагимов, Х.Ю. Административное право Республики Казахстан [Текст] / Х.Ю. Ибрагимов. Алматы: Данекер, 2000. С. 9.

30