Гражданско-правовой режим недропользования

всвоемправовомстатусекпрочимучастникамправоотношений1. Однако, когда речь идет о субъектах недропользования, статус государства может приобретать гораздо более выраженные черты публичности, чем это имеет место в традиционных договорных отношениях, в основном, за счет конституционно закрепленного положения об исключительном праве собственности государства нанедракакобъектнедропользования.Поэтомуврамкахданного параграфа, в первую очередь, мы рассмотрим тех, кто осуществляет права недропользования – физических и юридических лиц.

Так,всоответствиисост.4Законаонедрахпользовательнедр (недропользователь) – это как физическое, так и юридическое лицо, которое имеет право пользования недрами. Мы полагаем, что субъект недропользования и недропользователь являются для целей настоящего исследования синонимичными категориями.

Ниже представлена таблица 2.1, демонстрирующая количество предприятий в сфере недропользования, в частности в сфере добычи полезных ископаемых.

Таблица 2.1 – Количество субъектов недропользования в сфере добычи полезных ископаемых2

Число предприятий в сфере добычи полезных ископаемых

Изтаблицывидно,чтоколичествопредприятийвданныхсфе- ре,тоестьнедропользователей–юридическихлиц,увеличивается

1См.: Арабаев, Ч.И. Гражданское право Кыргызской Республики

/Ч.И. Арабаев [Текст]. Б.: Наука и образование, 2004. С. 41.

2 Деятельность предприятий с иностранными инвестициями в Кыргызской Республике. Б.: Национальный статистический комитет Кыргызской Республики, 2018. С. 32.

41

с каждым годом. Данная тенденция, безусловно, имеет большое значение для обоснования необходимости проработки правового статуса юридического лица-недропользователя.

Отдельный учет ведется по недропользователям – малым предприятиям (таблица 2.2).

Таблица 2.2 – Количество малых предприятий-недропользователей1

Число малых предприятий в сфере добычи полезных ископаемых

Видно, что в сравнении с показателями, зафиксированными в 2013 году, количество малых предприятий, осуществляющих добычу полезных ископаемых, увеличилось почти вдвое. Это говорит о том, что недропользование как вид коммерческой деятельности становится все более привлекательным для субъектов малого бизнеса.

Что касается индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере недропользования, то их количество также увеличивается (таблица 2.3).

Согласно ст. 19 Закона о недрах, пользователями недр могут выступать как юридические лица, так, в свою очередь, и физические лица. При этом для юридических лиц существует требование о том, что они должны быть зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Кыргызской Республики. В качестве физических лиц-недропользователей выступают сами граждане Кыргызской Республики, граждане иностранных государств. При этом последние регистрируются в соответствии

1 Промышленность Кыргызской Республики. 2013–2017. Б.: Национальный статистический комитет Кыргызской Республики, 2018.

С. 214.

42

с законодательством Кыргызстана в качестве индивидуальных предпринимателей.

Таблица 2.3 – Количество индивидуальных предпринимателей-недропользователей1

Число зарегистрированных индивидуальных предпринимателей по видам экономической деятельности

Законом о недрах устанавливается правило, в соответствии с которым недропользование осуществляется по принципу равенства физических и юридических лиц независимо от страны гражданства или регистрации.

Пункт 5 Положения о порядке лицензирования недропользования содержит перечень лиц, выступающих недропользователями. Так, недропользователями указаны юридические и физические лица, которые созданы по законодательству Кыргызстана, юридические лица, признаваемые иностранными, однако в отношении которых проведена государственная регистрация по законодательству КР, а также физические лица, зарегистрированные индивидуальными предпринимателями2.

Таким образом, независимо от страны гражданства или страны регистрации, все субъекты недропользования должны быть

1 Малое и среднее предпринимательство в Кыргызской Республике. Б.: Национальный статистический комитет Кыргызской Республики, 2018. С. 197.

2 Положение о порядке лицензирования недропользования, утверждено Постановлением Правительства Кыргызской Республики от 14 декабря 2012 года № 834 // Приложение к газете Эркин-Тоо «Нормативные акты Правительства Кыргызской Республики» от 31 декабря 2012 года № 23–24 (428–429). [Электронный ресурс]. ИЦ «ТОКТОМ». Режим доступа: info@toktom.kg

43

зарегистрированы на территории Кыргызской Республики либо

вкачестве юридического лица, либо в качестве индивидуального предпринимателя.

Данное требование является определяющим для характеристики правового статуса субъектов недропользования в целом.

Так, согласно ст. 19 Закона о недрах, если иностранное юридическое лицо участвует в соответствующем конкурсе или аукционе, или прямых переговорах и признается победителем, то в целях получения лицензии на недропользование такое лицо обязано открыть на территории Кыргызской Республики организацию

вкачестве дочерней компании, при котором полное долевое участие принадлежит такому иностранному юридическому лицу.

Данное требование к субъектам недропользования является более чем обоснованным и гарантирует, в конечном итоге, национальный статус каждого из субъектов, вовлеченных в данный процесс. Прохождение процедуры регистрации в органах юстиции для юридических лиц либо процедуры регистрации в качестве индивидуального предпринимателя обеспечивает первичный уровень соответствия субъектов недропользования установленным критериям ведения деятельности на территории Кыргызской Республики, включая организацию и ведение бухгалтерского учета. Это в значительной мере снижает риски судебных разбирательств на территории иностранных государств и практически полностью исключает любые возможности применения коллизи- онно-правовых норм.

Приэтомотметим,чтосогласноанализуматериаловсудебной практики в среднем количество споров с участием недропользователей, имеющих иностранное участие, равно количеству споров, рассматриваемых в суде, с участием недропользователей – резидентов Кыргызской Республики, не привлекающих к своей деятельности иностранный капитал1.

1 См.: Обобщение судебной практики в области горнодобывающей отрасли в Кыргызской Республике / Жедигерова И. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.ucentralasia.org/Content/Downloads/ generalisation_of_judicial_practice_in_the_field_of_mining_industry_in_ the_kyrgyz_republic.pdf

44

Следующим обобщающим признаком, характерным для субъектов недропользования, является коммерческий характер деятельности, осуществляемой ими. При этом нужно отметить, что в законе отсутствует четкое указание на то, что юридические лица должны быть коммерческими, то есть при буквальном толковании норм законодательства можно прийти к выводу о том, что и некоммерческие организации вправе выступать субъектом отношений недропользования.

Однако, как мы полагаем, некоммерческий характер самого юридического лица противоречит самой сути недропользования, которое хоть и не определяется через деятельность, направленную на извлечение прибыли, тем не менее, указанную цель преследует в первую очередь.

Характеризуя правовой статус субъектов недропользования, полагаем, что в целом он по своим характеристикам и содержанию во многом определяется общими признаками правосубъектности физических и юридических лиц. При этом схожий подход к правовому статусу субъектов недропользования наблюдается практически во всех странах бывшего Советского Союза1.

Правосубъектностьвсовременнойгражданско-правовойнау- ке определяется в качестве социально-правовой возможности субъектов выступать субъектами гражданских правоотношений2.

Часть 1 ст. 84 ГК КР устанавливает, что юридические лица имеют права и обязанности исходя из целей деятельности на основе учредительных документов. Коммерческие юридические лица, кроме государственных и муниципальных предприятий, имеют гражданские права и обязанности для осуществления любого вида деятельности в рамках закона. Законом устанавливается перечень видов деятельности, на осуществление которых необходимо получение лицензии. Данная норма провозглашает так называемую общую правоспособность юридического лица,

1 См.: Козьяков, И.Н. Недропользование в странах СНГ: сравни- тельно-правовой анализ: монография: в 2 кн. [Текст] / Козьяков И.Н. –

К.: ООО «Имидж Принт», 2009. Кн. 1. 2009. С. 80.

2 См.:Гражданскоеправо:учебник;в4т.Т.1/отв.ред.Е.А.Суханова. 3-е изд., перераб. и доп. [Текст]. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 125.

45

которая, по мнению большинства исследователей, признается за коммерческими организациями.

Как отмечают многие ученые, в цивилистике помимо общей

испециальной правоспособности юридических лиц, также наличествует исключительная правоспособность, которая предполагает возможность осуществлять определенный вид деятельности, наряду с этим запрещает другие виды деятельности1.

Рассмотрев имеющиеся в теории гражданского права мнения относительно общей и специальной правоспособности, хотелось бы сформулировать собственное видение данной проблемы.

Как мы полагаем, правоспособность юридического лица есть, прежде всего, абстрактная возможность обладания субъективными правами и обязанностями. По нашему мнению, не совсем целесообразно ограничивать подобную абстрактную возможность определенными рамками, поскольку любые пределы

иограничения имеют значение лишь тогда, когда они реально осуществляются в отношении того или иного явления. Более правильным, с нашей точки зрения, будет вести речь о существовании некоей специальной дееспособности, то есть действительной возможности юридического лица совершить определенные действия фактического или юридического характера, которая может быть ограничена рядом обстоятельств.

Вэтом случае автоматически отпадает необходимость во введении таких категорий, как исключительная правоспособность, дополнительная правоспособность. Правоспособность как наиболее общая возможность иметь определенные права и обязанности является изначально неограниченной, поскольку при соблюдении определенных условий любая организация может осуществлять любые виды деятельности.

Ввиду значимости недр как объекта гражданских правоотношений и целенаправленной деятельности субъектов недропользования, как мы полагаем, помимо общих требований к правосубъектности недропользователей, законом предъявляются некие особые требования, о которых речь шла вначале. К примеру,

1 См.: Козлова, Н.В. Правосубъектность юридического лица [Текст] / Н.В. Козлова. М.: Статут, 2005. С. 59.

46

требования, связанные с местом регистрации как юридического лица, так и индивидуального предпринимателя.

Вэтой связи можно говорить о том, что субъект недропользования должен обладать неким отличным от общего правовым статусом, что, в свою очередь, должно предопределяться особыми требованиями к правосубъектности такого лица. В частности, именно применительно к недропользователям имеет смысл говорить о наличии у них некоей специальной правосубъектности.

По большому счету, право пользования недрами представляет собой некое исключительное право, которое необходимо использовать исключительно и только в строгом соответствии

сзаконом, когда любое отхождение от установленных норм может быть чревато нанесением непоправимого вреда окружающей среде1. Тем не менее, законодатель не предъявляет жестких требований к правосубъектности таких лиц, ограничиваясь в одном случае лицензионными требованиями, а в другом – положениями соответствующих договоров и соглашений.

Если провести аналогию с банковской сферой, то в последней требования к правосубъектности организаций, осуществляющих соответствующую деятельность, гораздо более строгие как на уровне регистрации юридического лица (например, требования к организационно-правовой форме, размеру уставного капитала, видам органов управления и их компетенции), так и на уровне регулирования хозяйственной деятельности (лицензионные и прочие требования).

При этом нужно отметить, что финансовая и банковская сферы по своим характеристикам являются гораздо менее значимыми в контексте обеспечения жизнедеятельности общества, чем деятельность в сфере недропользования хотя бы потому, что недра представляют собой безусловно исчерпаемый, зачастую невосстановимый объект человеческой деятельности.

Всвязи с изложенным нам видится весьма обоснованным

установить законодательные требования к правовому статусу

1 См.: Хохлова, І.В. Правове регулювання припинення права надрокористування в Україні: автореф. дис. на здобуття наук ступеня канд.

юрид. наук: 12.00.06 [Текст] / І.В. Хохлова. К., 2008. С. 8.

47

субъектов недропользования по отношению к участкам недр общегосударственного значения путем формулировки общих параметров правосубъектности, которыми должно обладать лицо, планирующее осуществлять деятельность в данной сфере. При этом говорить об ограничении прав не приходится, а подобная мера видится одним из способов государственного регулирования недропользования.

В частности, нами предлагается на законодательном уровне закрепить следующие требования к субъектам недропользования по участкам недр общегосударственного значения:

yy во-первых, исключить индивидуальных предпринимателей из числа лиц, которым может быть предоставлено право недропользования в отношении участков недр общегосударственного значения.

Данное предложение обусловлено тем, что тенденции развития предпринимательского права таковы, что наблюдается отход от индивидуального предпринимательства в сторону усиления корпоративных начал. Кроме того, структура и сущность юридического лица как объединения лиц или капиталов позволяет аккумулировать значительно большие по объему финансовые средства, привлекать инвестиции, обеспечивать прозрачность принимаемых решений;

yy во-вторых, установить, что недропользователями могут быть только юридические лица, организационно-правовая форма которых акционерное общество (открытого и закрытого типа). Данный метод правового регулирования позволяет косвенно, новтожевремяэффективноповлиятьнаправовойстатуссубъектов недропользования, устанавливая минимальный набор требований, соответствие которым будет обеспечивать эффективность

деятельности по пользованию недрами.

Введение данного ограничения позволяет исключить любые разночтения в определении возможности участия в отношениях недропользования некоммерческих организаций, а также государственных предприятий. Мы полагаем, что подобный подход отражаетисложившуюсянапрактикеситуациюивнаилучшейстепени отражает потребности системы недропользования в Кыргызской

48

Республике по наиболее значимым месторождениям. Ведь акционерные общества являются универсальными с точки зрения правовых систем современности коммерческими организациями, правовой статус и объем правосубъектности которых понятен практическилюбымлицам,втомчислеиностранныминвесторам, участие которых является одним из непременных условий успешного развития деятельности в области недропользования;

yy в-третьих, если законодательно будет закреплена возможность участия в качестве недропользователя акционерных обществ, это будет автоматически означать установление минимальных требований к уставному капиталу, поскольку согласно законодательству КР об акционерных обществах их минимальный уставный капитал составляет 1000 расчетных показателей (ст. 21 Закона КР об акционерных обществах).

Данное требование необходимо для обеспечения первоначального минимального уровня законности осуществляемой деятельности через гарантии интересов кредиторов и контрагентов субъекта недропользования.

Сформулированные выше предложения обосновываются также и экспертными оценками состояния горнодобывающей отрасли в Кыргызской Республике на сегодняшний день.

Таким образом, очевидно, по нашему мнению, что установление более строгих критериев для лиц, планирующих осуществлять деятельность в сфере недропользования, вполне отражает объективные потребности государственного регулирования и общественного контроля в данной сфере.

Что касается государства как субъекта недропользования, то в настоящее время его позиция изменилась. Так, государству предоставляется более обширная роль, не ограничивающаяся исключительно только функцией защиты собственности и охраны общественного порядка. Это предопределяет эффективную роль государства в формировании отношений, в которых находит свое отражение интересы общества1. В силу ограниченности ресурсов

1См.: Иоффе, О.С. Спорные вопросы учения о правоотношении

//Очерки по гражданскому праву. Сб. статей [Текст] / О.С. Иоффе. Л.: Изд-во Ленинград. ун-та, 1957. С. 3.

49

недр, а также значимости минерально-сырьевой базы для экономики, социального и военно-промышленного секторов, в интересах общества и государства требуется эффективное правовое обеспечение указанной стратегической сферы.

Внастоящее время помимо проблем, существующих в системе лицензирования, особый интерес вызывают аспекты правовой регламентации договорных отношений между государством – собственником недр и недропользователями.

Вюридических источниках упоминается о следующих основных формах участия государства в отношениях недропользования. Так, во-первых, государство участвует в отношениях недропользования на равноправных началах в качестве собственника природных ресурсов исходя из гражданско-правовых начал. Во-вторых, государство выступает в качестве органа публичной власти.

По основаниям, предусмотренным в законодательстве, государство сохраняет за собой право использования всего инструментария властно-правовых полномочий. Так, по критерию «государственные и общественные нужды», уполномоченным государственным органам предоставлено право изъятия природного ресурса, либо приостановления хозяйственной деятельности,

вслучае нарушения установленных требований.

КакуказываетС.П.Мороз,врамкахотношенийпонедропользованию находят свое отражение две группы правоотношений:

1)отношения, опосредующие право собственности на недра;

2)отношения, возникающие из владения и пользования недрами.

При этом автор определяет, что первая категория отношений образует институт собственности государства на недра, вторая группа – институт недропользования. Государственное управление недрами – публично-правовой институт, институт недропользования – частноправовой институт. При этом, установление четкойгранитяжело,иможетбытьпоявлениеособыхчастно-пуб- личных образований1.

1 См.: Мороз, С.П. Участие государства в частноправовых и пуб- лично-правовых инвестиционных отношениях [Текст] // Государство

50