Гражданско-правовой режим недропользования

Л.М. Алланина право недропользования в системе правомочий собственника недр рассматривает в качестве приема юридической фиксации, так как указанное правомочие осуществляется не самим государством и объектом пользования является только участок недр, а не целиком государственный фонд недр, являющийся государственной собственностью1.

Настоящая ситуация наглядно показывает незавершенность реформ в горнодобывающей отрасли. В связи с этим можно говорить о конфликте интересов государства как собственника

игосударства – как регулятора. Дополнительно законодательство о недропользовании создает условия для вмешательства в опера- тивно-хозяйственную деятельность недропользователей со стороны как государственных органов, так и органов местного самоуправления.

Таким образом, важно определить реальный правовой статус государства в отношениях недропользования.

Всоответствии со ст. 168 ГК КР, Кыргызская Республика участвуетвгражданскихправоотношенияхсфизическимииюридическими лицами исходя из принципа равенства.

Вюридической литературе правоспособность государства

иего виды рассмотрены по-разному.

Цивилистическая доктрина по-разному определяет вид правоспособности государства. Решение имеющейся ситуации, по мнению Н.В. Даниловой, осуществляется с изменения подхода к пониманию «субъекта права». Если исходить из чисто юридической категории, то для каждой отрасли права будут «сконструированы» субъекты права. Только для публичного права характерно признание присущих государству как субъекту публичного права

и гражданское право: материалы международной научно-практической конференции, посвященной памяти и 85-летию со дня рождения д-ра юрид. наук, профессора Ю.Г. Басина (в рамках ежегодных цивилистических чтений). Алматы, 29–30 мая 2008 года / отв. ред. М.К. Сулейменов. Алматы: НИИ частного права КазГЮУ, 2008. С. 122.

1 См.: Алланина, Л.М. Гражданско-правовое регулирование отношений недропользования [Текст]: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.03 / Л.М. Алланина. Екатеринбург, 2009. С. 15.

51

такихэлементов, каксуверенитетипубличная власть. Частноправовыми же нормами равноправность государства определена, как отсутствие признаков властного характера1.

Как отмечает А.Н. Ниязова, государство, выступая субъектом гражданского права, либо отказывается от такого, присущего ему элемента, как публичная власть, либо теряет его. По своему правовому статусу оно становится в данных отношениях равным физическому и юридическому лицу. Если в правоотношениях государством использован административно-правовой метод, то это – публичное право2.

Как отметил М.К. Сулейменов, в частном праве и публичном праве правовой статус субъектов различен. Таким образом, для субъектов права важны вопросы разграничения публичного права и частного права3.

Для гражданско-правовых отношений признак государства, как системы государственных органов, также имеет важное значение. В соответствии со ст. 169 ГК КР, гражданские права и обязанности приобретаются и осуществляются государственными органами согласно их компетенции.

Вюридической науке выделяются несколько направлений, исследующих вопросы соотношения правосубъектности государства и его органов.

Всоответствии с первым подходом субъектом данных правоотношений является государство, в свою очередь, государственные органы вступают в эти отношения исключительно от имени государства, и исходя из этого, не обладают собственной правосубъектностью. Второй подход, напротив, исходит из самостоятельности государственных органов, а участие государства

вправоотношениях невозможно. Третий подход направлен на

1 См.: Данилова, Н.В. Право государственной собственности на недра [Текст]: автореф. дис. … канд. юрид. наук:12.00.03 / Н.В. Данило-

ва. Тюмень, 2003. С. 12.

2 См.: Право собственности в Кыргызской Республике: вопросы развития / под ред. А.Н. Ниязовой. [Текст]. Б.: Изд-во КРСУ, 2004. С. 4.

3 См.: Сулейменов, М.К. Избранные труды по гражданскому праву [Текст] / М.К. Сулейменов. М.: Статут, 2006. С. 30.

52

признание самостоятельности в качестве субъектов правоотношений и государство, и государственные органы1.

Следует согласиться с позицией А.В. Слепнева, согласно которой государство в качестве субъекта может вступать в правоотношения либо непосредственно, либо опосредованно. А представляют государство как субъект правоотношения государственные органы.

Способами осуществления власти государства как собственника недр выступают, прежде всего, предоставление участков недр и получение доходов от такого вида. Органы государства в таких правовыхотношенияхвыступаютнаравенствесдругимисубъектами права, действуя от имени и в интересах государства2. Как отмечено Ю. Басиным, равенство Казахстана в гражданских правовых отношениях закрепляется многими конвенциями и договорами3.

В соответствии со ст. 2 ГК КР, центральным разграничительным признаком гражданского права от отраслей публичного права признается принцип равенства.

Одним из основополагающих принципов гражданского права являетсяпринциправенства,находящийсвоеотражениевст.2ГК КР,которыйполучилпризнаниеупредставителейкакпубличного, так и частного права в качестве разграничителя данных отраслей права друг от друга. Следовательно, мы говорим о гражданскоправовом договоре, исключительно в контексте равноправного положения субъектов гражданских правоотношений.

1 См.: Слепнев, А.В. Государство как субъект правоотношений [Текст]: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01 / А.В. Слепнев. М., 2009. С. 15.

2 См.: Кирилова, Н.А. Гражданско-правовая ответственность государства [Текст]: автореф. дис. … канд. юрид. наук:12.00.03 / Н.А. Ки-

рилова. М., 2003. С. 13.

3 См.: Басин, Ю.Г. Государство и частное право. Актуальные проблемы частного права // Материалы междунар. научно-практ. конф. (в рамках ежегодных цивилистических чтений). Алматы, 23–24 мая 2002 г. / отв. ред. М.К. Сулейменов [Текст]. Алматы: КазГЮУ, 2003.

С. 28.

53

Как указывает М.К. Сулейменов, «…проблемой является то, что понятие «договор» в настоящий момент не является прерогативой исключительно гражданского права, так как он находит свое отражение в таких отраслях права, как трудовое, земельное, финансовое и др. Однако надо исходить из того, что, в какой бы сфере он ни заключался, он будет иметь гражданско-правовую природу. В исключительном порядке мы можем говорить о частноправовом договоре»1.

Рассматривая отдельные виды договоров, М.К. Сулейменов обращает внимание на контракт на разведку и/или добычу, который заключается при предоставлении в пользование недр, по которому одна сторона государство. Тем самым, как указывает М.К. Сулейменов, государство, выступая субъектом частного права не должно игнорировать принципы гражданского права2.

Государство, выступая субъектом недропользования должно блюсти не только свои собственные интересы, но и учитывать интересы бизнеса, сохраняя между ними баланс.

Констатируя, что исключительная собственность на недра закреплена за государством, важно рассмотреть правовую природу договора недропользования. Исходя из первичной гражданскоправовой природы договора, основополагающим началом является принцип равенства. Исходя из этого, по нашему мнению, договорные отношения, одним из субъектов которых, наряду с физическими и юридическими лицами выступает государство, имеют частноправовую природу.

Резюмируя исследование правового статуса субъектов недропользования, сделаем следующие выводы:

1) к субъектам недропользования как гражданско-правово- го отношения относятся в настоящее время физические лица, юридические лица и государство; при этом государство выступает в таких отношениях в качестве субъекта, наделенного особыми властными полномочиями, однако стремится к тому, чтобы

1 См.: Сулейменов,М.К. Договор в гражданском праве: проблемы теории и практики [Электронный ресурс]. Режим доступа http://www. cac-civillaw.org/beitraege/beitraege.ru.html.

2Там же.

54

занять такое положение, в котором его правовой статус был бы приближен к обычным участникам договорных отношений;

2) в целях внедрения дополнительных косвенных мер государственного регулирования сферы недропользования предлагается законодательно установить критерии и требования к субъектам недропользования по участкам недр общегосударственного значения, определив, субъекты могут выбрать только такую орга- низационно-правовую форму, как акционерное общество.

Таким образом, предлагается внести дополнения абзац 2 в часть 1 статьи 19 Закона Кыргызской Республики «О недрах», и изложить его в следующей редакции:

«Пользователями участков недр общегосударственного значения могут быть только юридические лица в организационноправовой форме акционерного общества».

2.2. Участки недр как объекты гражданских правоотношений

В настоящий момент экономика Кыргызской Республики находится на переходном этапе. Это имеет место в связи с тем, что происходит переустройство всей экономической системы государства в области недропользования.

Соответствие отношений недропользования рыночным реформам, которые осуществляются на территории Кыргызской Республики, непосредственным образом откладывает отпечаток на экономическую ситуацию в Кыргызстане и ее дальнейшее развитие.

ГорнодобывающаяотрасльКыргызскойРеспубликивнастоящий момент является одной из самых важных отраслей экономики, имеющей стратегическое значение. Она требует создания со стороны государства особых условий для привлечения инвестиций с целью разработки природных богатств нашей страны.

Политика экономического развития, которая нашла свое отражение в рамках Национальной стратегии устойчивого развития на 2013–2017 годы, непосредственным образом нацелена

55

на рациональное использование имеющихся национальных ресурсов1.

Фактическое состояние недр как объекта недропользования

вКыргызской Республике таково, что, исходя из оценки экспертов, после распада Советского Союза горнодобывающая отрасль нашей страны претерпела упадок. Отдельная часть шахт и рудников подверглась консервации, на остальных по различным причинам был сокращен выпуск продукции. Лицензии на право пользования недрами почти что бесплатно выдавались без какого бы то ни было экономического обоснования. Происходило повсеместное нарушение порядка выдачи лицензий, что, в свою очередь, привело к огласке информации о закрытых геологических исследованиях в стране, которые были проведены за последние пятьдесят лет.

Внастоящее время горнодобывающая промышленность представлена такими отраслями, как золотодобывающая промышленность, цветная металлургия, угледобывающая промышленность, нефтегазодобывающая промышленность, месторождения строительных материалов.

Общераспространенные проблемы горнодобывающей отрасли в нашей стране непосредственным образом взаимосвязаны,

впервую очередь, с незавершенными реформами в данной области, а также с отсутствием совершенства нормативной базы

всфере недропользования.

Необходимо заострить внимание на том, что на государственном уровне отсутствует целевая программа, направленная на будущее концептуальное развитие данной отрасли, что, в свою очередь, затрудняет проведение каких-либо существенных реформ.

В настоящий момент процедура по оформлению пакета документов по недропользованию сильно усложнена, а также предусматривает непомерно большое количество различных согласований и многочисленных экспертиз.

1 Национальная стратегия устойчивого развития Кыргызской Республики на период 2013–2017 годы, утверждена Указом Президента Кыргызской Республики от 21 января 2013 № 11. [Электронный ресурс]. ИЦ «ТОКТОМ». Режим доступа: info@toktom.kg

56

Отдельные положения действующих на территории Кыргызской Республики законов «Об угле»1, «О концессиях и концессионных предприятиях»2, «О недрах», «О соглашениях о разделе продукции при недропользовании», «О нефти и газе»3, а также принятых на их основе иных подзаконных актов входят в противоречие друг с другом либо порождают их двойственное толкование.

На данный момент остается неурегулированным целый ряд вопросов касательно права собственности, например, на горное имущество, и правового режима землепользования при осуществлении разработки месторождений полезных ископаемых. Законодательство Кыргызстана в области недропользования порождает обширное вмешательство в хозяйственную деятельность горнодобывающих предприятий со стороны государственных и местных органов. Помимо этого, имеется тенденция передачи изученных

вполной мере месторождений от одного инвестора другому.

Внастоящий момент земля, как и другие природные ресурсы, перестает быть «бесплатным дарами, данными нам самой природой», она стала приобретать характер простого товара. То- варно-денежный характер присущ отношениям, которые связаны с пользованием указанных даров4. В связи с этим важно изучение правового режима участков недр как объектов гражданских правоотношений.

Из содержания ст. 4 Закона о недрах, мы можем установить, что почвенный слой представляет собой не только составной

1 Закон Кыргызской Республики «Об угле» от 3 февраля 1999 года № 18 // Эркин-Тоо. 17 февраля 1999 года № 12. [Электронный ресурс]. ИЦ «ТОКТОМ». Режим доступа: info@toktom.kg

года № 77 // Эркин-Тоо. 19 июня 1998 года № 77–78 [Электронный ресурс]. ИЦ «ТОКТОМ». Режим доступа: info@toktom.kg

4 См.: Бобин, П.Н. Гражданско-правовой режим природных объектов [Текст]: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.03 / П.Н. Бобин. Екатеринбург, 2009. С. 3.

57

компонент земли, но и выступает определенной границей между недрами и землей. При возникновении права недропользования у недропользователя наряду с отмеченным правом возникает необходимость закрепления, возникновения прав на соответствующий земельный участок. Указанное имеет место, в случае если права на участок недр не распространены на соответствующий участок земли. Без права на земельный участок невозможно реализовать право недропользования. Исходя из этого, решение вопроса о разграничении земли и недр даст и ответ относительно непосредственного объекта права и его правового содержания.

ЗаконодательствоКыргызскойРеспубликинесодержитчеткой регламентации понятийного аппарата земельного участка – в качестве определенной территории или поверхностного слоя земли.

Земельный кодекс КР рассматривает земельный участок преимущественно в качестве территории.

Так, в соответствии со ст. 1 Земельного кодекса КР, земельный участок определяется как площадь земли в замкнутых границах. Наряду с этим гражданское законодательство устанавливает, что, если иное не предусмотрено законодательством, право собственности, в том числе распространяется и на поверхностный, то есть почвенный слой (ст. 233-2 ГК КР).

На наш взгляд, следует согласиться с дефиницией, предложенной С.Г. Колесниченко, который определяет, что «земельный участок представляет собой площадь земли в замкнутых границах, описанных и удостоверенных уполномоченными государственными органами в соответствующих правоудостоверяющих документах,характеризующаясяцелевымназначением»1.Легальныедефиниции«почвы»и«почвенногопокрова»находятсвоезакрепление в ГОСТе 27593-88 «Почвы. Термины и определения»2.

1 См.: Колесниченко, С.Г. Право частной собственности на земельный участок в Кыргызской Республике [Текст]: автореф. дис. … канд. юрид. наук:12.00.03 / С.Г. Колесниченко. Бишкек, 2010. С. 13.

2 ГОСТ СССР. Почвы. Термины и определения. ГОСТ 27593-88 (утвержден и введен в действие постановлением Государственного комитета СССР по стандартам от 23 февраля 1988 года № 326). М.: Изд-во стандартов, 1988. С. 2.

58

Законодательством Кыргызской Республики почва определена в качестве как естественного, так и измененного поверхностного слоя земли, в состав которого входят органические и минеральные соединения, воздух, вода и другие элементы, который обладает такими характеристиками как структура, свойства, плодородие и другими свойствами, которые являются основой для существования растений и животных, а также необходимы для жизнедеятельности самого человека. Плодородный же слой земли рассматривается как верхний слой почвы, со свойствами, необходимыми для благоприятного роста растений1.

В настоящее время практики все чаще задаются вопросами, которые доселе не имели существенного значения. Например, осуществление строительства подземных сооружений, которое требует наличие котлована, подразумевает снятие слоя почвы. Наряду с этим, требуется наличие либо земельного отвода, либо отвода участка недр.

Однако данные понятия подразумевают их разное правовое содержание. Таким образом, квалификация таких отношений, как землепользование и/или недропользование, должна исходить из параметров слоя почвы.

Особо значимым указанный вопрос становится в тех ситуациях,когдаподземноеинадземноепространстваподлежатосвоению разными лицами. В том числе имеют место случаи, когда от конкретного способа размещения объектов, имеющих одинаковые характеристики, определяется и конкретный вопрос об изменении целевой характеристики земельного участка. Отсюда вытекает признание или непризнание преимущественного права

1 Постановление Правительства Кыргызской Республики «О проектах законов Кыргызской Республики «О недрах», «О концессиях», «О горной концессии», «О соглашениях о разделе продукции», «О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Кыргызской Республики» и «О внесении изменения и дополнений в Земельный кодекс Кыргызской Республики» от 15 декабря 2009 года № 759 [Электронный ресурс]. ИЦ «ТОКТОМ». Режим доступа: info@toktom.kg.

59

арендатора земельного участка на заключение договора аренды земельного участка на новый срок1.

Определение понятия участка недр как объекта горного права, вводят в оборот Н.Б. Мухитдинов и С.П. Мороз2.

Так, Н.Б. Мухитдинов отмечает, что сами недра не могут признаваться в качестве определенного пространственного базиса

всвязи с отсутствием у них такой основы в отличие от земельных участков, которые предполагают наличие возможности размещения тех или иных сооружений. В соответствии с законодательством, разработка полезных ископаемых на земной поверхности,

вуказанный момент в правовом значении определяется не как использование поверхности земли, а как использование недр.

Вто же время строительство подземных сооружений с проникновением вглубь земли определяется как землепользование. В качестве разграничительных критериев земель от недр, автор выдвигает форму и цель использования земельной толщи3.

Российский юрист А.Л. Борисовский еще в начале прошлого столетия определял, что в природе отсутствует признак, который позволилбыразграничить«поверхностьземли»и«недра».Автор на основе проделанного анализа пришел к выводу, что, если человек пользуется благами земли, не используя самого ее существа, он пользуется всего лишь ее поверхностью. Если же он расходует почву, он эксплуатирует недра4.

ГК КР включил природные ресурсы в сферу правовой регламентации и признает их в качестве объектов гражданских прав.

1 Постановление Федерального Арбитражного суда Московского округа от 5 июля 2001 года по делу № КГ-А40/3340-01 (Лапач В.А. Система объектов гражданских прав: теория и судебная практика. СПб.: Юридический Центр-ПРЕСС, 2002. С. 225).

2 См.: Мухитдинов, Н.Б. Горное право Республики Казахстан: учебное пособие [Текст] / Н.Б. Мухитдинов, С.П. Мороз. Алматы: Юрист, 2004. С. 111.

60