Гражданско-правовой режим недропользования

Аргументация сторонников первой группы основывается на нормах гражданского законодательства по природным ресурсам, а также исходя из статуса государства в гражданских правоотношениях.

В дополнение к этому, говорится о необходимости экстраполяции гражданско-правовых принципов и метода в отрасли национальной экономики, даже в те, в которых частноправовые нормы ограничены1.

Порой частно-правовые и публично-правовые элементы в отношениях недропользования так сильно переплетаются, что их невозможно разграничить.

Н.В. Данилова указывает, что государство как собственник недр предоставляет участки недр в пользование, получает доход от такого вида деятельности. Государственные же органы, представляющие интересы государства, выступают в равных отношениях с другими юридическими лицами2.

Таким образом, контракт на недропользование в силу предмета и субъекта носит характер частного права.

По мнению сторонников концепции публичного права, характер договора о недропользовании предполагает применение соответствующих принципов и подходов к регулированию договорных отношений частного права. Использование договорного инструментария в публичном праве связано с предоставлением контракта, в котором закрепляется специфика правового режима, выходящая за предмет регулирования частного права.

Основными аргументами представителей публично-правово- го подхода являются анализ объектов и субъектов недропользования.

Так, объекты отношений признаются специальными, принадлежащими государству, исходя из положений основного закона.

1См.:Гудков,Э.С.Элементыпублично-правовогорегулирования

вгражданском праве [Текст]: автореф. дис…. канд. юрид. наук: 12.00.03 / Э.С. Гудков. М., 2005. С. 17.

2 См.: Данилова, Н.В. Право государственной собственности на недра [Текст]: автореф. дис. … канд. юрид. наук:12.00.03 / Н.В. Данило-

ва. Тюмень, 2003. С. 13.

81

По мнению Б.Д. Клюкина, при разделении подхода публичного права, как показывает мировая практика, государственные контракты выступают комплексными правовыми регуляторами, сочетающими в себе как административно-правовые начала, так и частно-правовые начала с ограничениями. Развитие отношений предполагает, что договор публичного права обеспечит сторонам соглашения (государству и инвестору) взаимоприемлемые условия, предполагающие равные уступки для совместного сотрудничества в рамках проекта1. Соглашаясь с указанной позицией, Д.В. Хаустов отмечает, что современные условия диктуют потребность сочетания частно-правовых и публично-правовых начал, а гармоничной же такая комбинация выражена в договоре публичного права2.

Дискуссия о законности существования договора о публичном праве обычно концентрируется на двух ключевых вопросах, наиболее уязвимых с точки зрения традиционного гражданского права. С одной стороны, правовой статус государства как суверена, обладающего контрольно-надзорными функциями. С другой – для публичного права характерны отношения власти и подчинения, что несвойственно частному праву, основанному на равенстве субъектов.

Признание контракта в сфере недропользования смешанным также закрепляется в юридической доктрине. По мнению С.В. Колдаева, соглашение о недропользовании не является полноценным публично-правовым договором, так как в России отсутствует общепризнанное сформированное публичное право, что характерно для отдельных стран континентальной правовой модели. Законодательство не признает факт заключения публич- но-правового договора государства с другим субъектом права.

1 См.: Клюкин, Б.Д. О развитии договорной основы права пользования недрами [Текст] / Б.Д. Клюкин // Нефть, газ и право. М., 2003. № 6. С. 13.

2 См.: Хаустов, Д.В. Публично-правовые договоры как особый инструмент государственного регулирования природопользования: [Текст]: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.03 / Д.В. Хаустов. М., 2003. С. 21.

82

Контракта в сфере недропользования в качестве единого и единственного типа контракта не существует1.

Как показывает правоприменительная практика договорных форм в нефтегазовой сфере, есть три сформированных контракта – соглашение о разделе продукции, концессионный договор и сервисный контракт. Продолжая дискуссию, С.В. Колдаев отмечает: по сути, речь идет о субъектах недропользования. В указанных выше договорах – в отдельных преимущественно публич- но-правовые элементы, в других же – часто-правовые, то есть гражданско-правовые договоры. Обращая внимание на эти рассуждения, целесообразно, на наш взгляд, не акцентировать внимание только к публично-правовой природе или частно-правовой природе договорных форм недропользования. В связи с этим более уместно говорить о комбинации юридических категорий (публичных и частных элементов) в договоре недропользования2.

Надлежащая правовая регламентация нуждается в оптимальном сочетании административно-правовых и гражданско-право- вых начал в регуляции. Указанное позволит определить универсальный набор методологий, потенциально используемый при внесении изменений и дополнений в законодательство о недрах по оборотоспособности участков недр, прав недропользования.

Взаимное сочетание публично-правовых и частно-правовых конструкци, в то же время не должно искажать присущую им правовую сущность, характеризующую их специфику. Появление элементов частого права в публичном и, наоборот, не говорит о формировании смешанных, сложных отраслей. Сам факт взаимодействия не является причиной их комбинирования в «частнопубличные» отрасли, иначе имеется угроза доминирования принципов частного права над публичным3.

1 См.: Колдаев, С.В. Договорные формы недропользования [Текст]: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.03 / С.В. Колдаев. М., 2005.

С. 52.

2Там же.

3См.:Гудков,Э.С.Элементыпублично-правовогорегулирования

вгражданском праве [Текст]: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.03 / Э.С. Гудков. М., 2005. С. 13.

83

Что касается прекращения права недропользования, то к основаниям для прекращения относятся следующие обстоятельства:

1)добровольный отказ от недропользования;

2)истечение срока действия лицензии на право недропользования, при этом лицензиат не подал заявление о пролонгации или изменении лицензии;

3)в случае работ без соответствующего технического проекта либо в отсутствие лицензионного соглашения;

4)принеустранениивуказанныесрокипричинприостановки;

5)при осуществлении работ на время приостановки недропользования;

6)непредоставления или предоставления ложной информации о выгодоприобретателей недропользователя.

Как определено нами ранее, в качестве основания возникновения недропользования выступает юридический акт. Основанием прекращения являются фактические обстоятельства, не связанные с юридическими действиями, а характерные для собственно деятельности управомоченного лица по освоению недр

ипроведению иных сопутствующих работ, вернее, отсутствие таких действий.

Обращая внимание на законодательно регламентированные основания прекращения права недропользования, отметим негативную формулировку большинства из них.

По отношению к участкам недр общегосударственного значения законодательством предусмотрены дополнительные основания прекращения недропользования:

yy отсутствие платы либо несвоевременная плата за недропользование, а равно штрафные санкции;

yy совершение нарушения после одного раза пролонгации. Решение о прекращении недропользования выносит Государ-

ственный комитет промышленности, энергетики и недропользования, которое может быть обжаловано.

Законодательство о недрах указывает также на приостановление недропользования сроком до трех месяцев.

Основаниями приостановления недропользования являются:

84

1)нарушение недропользователем норм по охране недр, экологической и промышленной безопасности, при этом указанные нарушения должны создавать угрозу жизни или здоровью людей;

2)непредоставление отчетов пользователем недр, в том числе по геологическим работам, запасам полезных ископаемых;

3)предоставление недостоверных отчетов;

4)непроведение работ по рекультивации земель;

5)несвоевременная оплата бонуса, лицензионных платежей;

6)неуведомление Государственного комитета промышленности, энергетики и недропользования об изменении учредительского состава.

Допускается приостановление недропользования по инициативе недропользователя в случае наступления обстоятельств непреодолимой силы. При этом в десятидневный срок Государственный комитет промышленности, энергетики и недропользования может отказать в таком праве.

В период действия обстоятельств непреодолимой силы, сроки недропользования соответственно пролонгируются.

Действующий Закон о недрах, как отмечалось ранее, ввел такой институт, как «Социальный пакет». Следовательно, неисполнение обязанностей по социальному пакету, также является основанием приостановления права недропользования.

Исследуя основания приостановления и прекращения права недропользования, на наш взгляд, было бы уместнее указывать на приостановление или прекращение лицензии и/или договора, но не самого права. Исходя из общей теории юридических фактов, целесообразнее говорить о приостановке или прекращении самого документа (лицензии). Право, предоставленное таким документом, прекращается принятым соответствующим решением органа, а не в результате действия/бездействия недропользователя.

Указанный подход, на наш взгляд, более релевантно показывает имеющиеся процессы по взаимоотношению субъектов

всфере недропользования.

Резюмируя вышеуказанные позиции, можно прийти к следующим выводам:

85

1)все договоры в области недропользования, основанные на равенстве,опосредствующиеимущественныеисвязанныесними неимущественные отношения, являются гражданско-правовыми договорами; при этом некоторые из них (в зависимости от вида недр, подлежащих освоению по договору) могут обладать более ярко выраженными признаками публичности, однако данное обстоятельство не лишает такие договоры их изначальной правовой природы, которая состоит в распределении прав и обязанностей сторон такого договора; единственным отличием в данном случае может быть некоторый перевес в сторону контрольных прав государства как субъекта договора, однако аналогичные правовые ситуации известны правоприменительной практике (государство

вданном случае объективно выступает более сильной стороной

вдоговоре, поскольку имеет исключительное право собственности на объект договорных отношений, при этом его «сильная» позиция не выглядит ничуть более «сильной», чем позиция любого другого собственника, предоставляющего ограниченное право владения и пользования каким-либо имуществом другому лицу);

2)что касается выдачи лицензии как основания возникновения права недропользования, то данная процедура имеет сугубо административно-правовой характер, при этом анализ правоприменительной практики отдельных стран позволяет сделать вывод о том, что целесообразно в будущем отказаться от процедуры лицензирования в сфере недропользования и перейти исключительно к договорной форме опосредования отношений недропользования; в этом случае договор будет единственным основанием возникновения, изменения и прекращения отношений недропользования, что приведет практику государственного регулирования к искомому единообразию.

86

Глава 3. ДОГОВОР КАК МЕХАНИЗМ РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ

3.1.Концессионные соглашения

всфере недропользования и особенности их реализации в Кыргызской Республике

Мировой практике известны разные формы договорных отношений в сфере недропользования. В гражданском праве под договором понимается соглашение, заключенное между двумя или несколькими лицами по поводу установления, изменения или прекращения гражданских прав и обязанностей1. В этом аспекте договор представляет собой разновидность сделки – двухили многосторонняя сделка, при которой необходимо выражение согласованной позиции всех участвующих сторон по всем существенным условиям, в отличие от односторонней сделки, предполагающей достаточным волеизъявление одного из ее участников.

Одним из распространенных договорных инструментов в сфере недропользования является концессионный договор (концессионное соглашение), по которому государством (концедент) инвестору (концессионер) передаются в эксплуатацию земля, природные объекты, другое имущество2. Именно государство передает правомочия фактического обладания, извлечения полезных свойств, а также управления внутри хозяйства объектами, при этом предполагается возможность права выкупа указанного имущества, за исключением недр и природных ресурсов. Право

1 См.: Большой юридический словарь / авт./сост. А.Б. Борисов.

М.: Книжный мир, 2012. С. 157.

2Там же. С. 313.

87

распоряжения объектами концессионного соглашения же остается за государством1.

Со стороны концессионера осуществляется инвестирование средств в разработку месторождений полезных ископаемых, осваивание территорий, налаживание выпуска отдельных товаров в целях получения прибыли, при этом выплачивая государству сумму, установленную договором2.

Концессионный договор имеет схожие признаки с договором аренды. Так, статья 542 ГК КР договор имущественного найма определяет, как передачу одним лицом-арендодателем имущества другому арендатору за плату во временное пользование или владение и пользование. В аренду могут предоставляться участки земель, другие объекты природы, здания, другое имущество, не теряющие своих натуральных свойств при использовании. Доходы, получаемые в процессе пользования, принадлежат арендатору, который также может выкупить имущество.

Тем не менее, концессионное соглашение и договор имущественного найма содержат в себе ряд отличительных признаков. Так, для концессий характерен признак долгосрочности (ст. 13 Закона КР «О концессиях и концессионных предприятиях в Кыргызской Республике», срок концессионного соглашения составляет от 5 до 50 лет). При этом концессия рассматривается в качестве действенного инструмента по оптимальному пользованию имущества государства по развитию фондов, внедрению новых либо совершенствованию действующих производств3.

Наглядно разграничения между отмеченными договорами представлено в таблице 3.1.

1 См.: Лисица, В.Н. Концессионное соглашение в российском праве [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.bmpravo.ru/ show_stat.php?stat=650

зования // [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://law.edu.ru/doc/ document.asp?docID=1235371

88

Таблица 3.1 – Сравнительный анализ концессионного соглашения и договора имущественного найма

Таким образом, концессионное соглашение можно рассматривать как правовую форму пользования имуществом, которая не сводится к договору имущественного найма, хотя имеется ряд схожих черт1.

1 См.: Мороз, С.П. Классификация договоров в сфере недропользования // [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://law.edu.ru/doc/ document.asp?docID=1235371

89

В рамках государственно-частного партнерства концессионный договор определяется как основной формат, который обусловлен взаимовыгодным сотрудничеством. Государство решает свои вопросы экономического характера при помощи частного капитала посредством инвестиционных вложений. При этом бизнес реализует финансовые интересы долгосрочного характера1.

Концессионные соглашения используются в разных секторах, однако наибольшее распространение они получили в недропользовании и в сфере инфраструктуры. Главная особенность соглашений в указанных сферах – для каких целей государство передает национальную собственность во временное пользование. В первой сфере государство стремится получить природную ренту, а во второй – задействование менеджерского подхода

иопыта частных организаций2. В то же время первые концессионные договоры заключались в сфере добычи нефти и газа.

Обращая внимание на становление такого инструмента, как концессионное соглашение, можно выделить определенные этапы. Так, период с 1901 года до 1950-х годов (первого концессионное соглашение, заключенное Кабинетом министров Ирана

инефтедобывающей компанией D’Arcy Oil Company) характеризовался диспропорцией прав в пользу инвестора от государства. При выплачивании незначительной определенной платы от прибыли, получаемой после реализации продукции, инвесторам оставалась сверхприбыль. В свою очередь, государство соглашалось с такой ситуацией. Сложилось негативное представление концессионных договоров, в которых концессионеры выступали доминантами, пользуясь исключительно в собственных интересах государственной собственностью3.

После окончания Второй мировой войны происходит усиление государственного составляющего в концессионных

соглашениях. С середины ХХ века государства проводили

1 См.: Степанова, Н.Г. Мировой опыт реализации концессионного механизма [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// economicarggu.ru/2012_3/stepanova.pdf

2Там же.

3Там же.

90