Гражданско-правовой режим недропользования

Кроме того, ст. 24 ГК КР относит природные ресурсы к недвижимости и распространяет на эти объекты правовые нормы, которые содержат общие положения о возникновении и прекращении на них вещных прав.

На современном этапе актуальным вопросом является признание природных объектов объектами гражданских прав. Указанная проблематика разрешается определением специфических чертприродныхобъектов,детерминирующихихвсистемеобъектов гражданского права, а также формированием на основе присущей специфики легального определения.

Спозицииэколого-правовогонаправления,природныйобъект как таковой, подлежит рассмотрению в качестве элемента единой экологической системы, который обладает, в том числе, потребительской ценностью. В то же время природный объект сохраняет характерные ему естественные свойства в рамках использования, а также взаимодействие с другими объектами природы. Однако в гражданских правоотношениях участвуют не эколого-правовые элементы,авещисприсущимииминдивидуальнымихарактеристиками. В этом случае, природные объекты признаются объектами недвижимости, участвующими в гражданском обороте. Так, природным объектом в качестве объекта гражданского права признается объект недвижимости, являющийся частью окружающей среды (пространственно и территориально ограниченной), индивидуализированную для участия в гражданском обороте1.

По мнению П.Н. Бобина, природным объектам присущи общие признаки недвижимости, а также особенные, характерные только для них.

Особыми признаками природных объектов выступают такие признаки, как:

1)их особая экологическая функция;

2)незаменимость данных объектов;

3)естественная связь с другими природными объектами.

1 См.: Бобин, П.Н. Гражданско-правовой режим природных объектов [Текст]: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.03 / П.Н. Бобин. Екатеринбург, 2009. С. 18.

61

Все перечисленные специфические признаки свидетельствуют о необходимости применения к данной категории объектов особого гражданско-правового режима1.

Правовым основанием для деятельности, направленной на использование недр является право пользования определенным участком недр. Таким образом, право недропользования устанавливается исключительно в отношении участку недр, который индивидуализирован и выделен в самостоятельный объект. Исходя из этого, можно установить, что объектом недропользования может выступать только индивидуально-определенная вещь.

Аналогичноеопределениесодержитсявст.4Законаонедрах, которая устанавливает, что участок недр – это геометризованная часть недр, имеющая пространственные границы.

Как участок недр, так и земельный участок, может быть подвергаем изменению их физических свойств при эксплуатации. Таким образом, индивидуализирующими факторами участка недр немогутбытьхимическийсостависвойстваучасткафизического характера в силу их непостоянства. В качества признаков индивидуализации могут являться географические координаты, а также верхняя граница, разграничивающая участок земли от недр2.

Необходимо заострить внимание на том, что передаче в пользование подлежат не сами недра, а исключительно участки недр, характеризующиеся индивидуальными признаками. Эти признаки лежат в основе разграничения недр как объекта права пользования и недр – как объекта права собственности.

Исходя из этого, право недропользования устанавливается исключительно в отношении выделенного и индивидуализированного участка недр. Как мы уже определили ранее, участок недр представляет собой геометрический блок, обладающий индивидуальными характеристиками. Границы конкретного

1 См.: Бобин, П.Н. Гражданско-правовой режим природных объектов [Текст]: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.03 / П.Н. Бобин. Екатеринбург, 2009. С. 19.

2 См.: Попов, А.А. Имущественные права на участки недр по российскому законодательству: гражданско-правовой аспект [Текст]: автореф. дис. … канд. юрид. наук:12.00.03 / А.А. Попов. Казань, 2009. С. 19.

62

участка недр закрепляются в соответствующем государственном кадастре участков недр. Имеющаяся в нем информация позволяет непосредственно выделить искомый участок из всей совокупности других участков недр.

Гражданско-правовой режим природного объекта формируется исходя, прежде всего, из регламентации в гражданском законодательстве, в котором должны быть зафиксированы механизмы правового регулирования отношений имущественного характера, складывающиеся в сфере природопользования. При этом в процессе вовлечения данных объектов в гражданский оборот должны обеспечиваться как частные, так и публичные интересы1.

Для экономики Кыргызской Республики ресурсы недр имеют важное значение. Данное самой природой бесценное богатство недр обеспечивает развитие горно-металлургического и топлив- но-энергетического комплексов, а также зависящих от них производств, позволяет решать многие острые проблемы социальноэкономического характера.

Таким образом, подводя итоги, можно сделать следующие выводы:

1) участки недр представляют собой физический объект – часть земной коры – и настолько тесно связаны с категорией «земля» и «земельный участок», что при использовании того или иного объекта может возникнуть вопрос относительно его правовой природы (относимости его к участкам недр или земельному участку); поскольку и земельный участок, и участки недр причислены к категории недвижимого имущества, они обладают рядом признаков и характеристик, присущих недвижимости, в частности имеют индивидуально определенный характер;

1 См.: Трифонов, А.С. 16 тезисов по эволюции основ и содержанию нормативного регулирования правового режима земель промышленности в РФ [Текст] / А.С. Трифонов // Юрист. 2005. № 9. С. 21; Иконицкая, И.А. Земельное право Российской Федерации: учебник [Текст] / И.А. Иконицкая. М.: Юристъ, 2002. С. 199; Егоров, Ю.П. Правовой режим сделок как средство индивидуального гражданско-правово- го регулирования [Текст]: автореф. дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.03 / Ю.П. Егоров. М., 2005. С. 11.

63

2)использованиеучастковнедриземельногоучасткакакобъектов гражданских прав может смешиваться с точки зрения правового режима; так, в отдельных случаях целевое использование земельного участка фактически означает использование участков недр и, наоборот, добыча полезных ископаемых, находящихся на поверхности почвы, внешне полностью совпадает с признаками землепользования; при этом основным признаком, позволяющим отграничить недропользование и землепользование, является цель субъекта, осуществляющего конкретную деятельность.

Такимобразом,предлагаетсязаконодательнозакрепитьболее корректное, снашейточки зрения,определениеучастков недркак объекта гражданских прав, закрепив его в пункте 51 статьи 4 Закона Кыргызской Республики «О недрах»: Участок –это объект недвижимости, представляющий собой геометризированную часть недр, пространственные границы которой закрепляются координатами угловых точек в соответствующем реестре.

2.3. Содержание права пользования недрами

Прежде чем анализировать полномочия, которые входят в содержание права недропользования, рассмотрим общие положения относительно права собственности на недра.

Мировая практика формирования законодательства о недропользовании вывела следующие основополагающие подходы относительно права собственности на недра: принцип акцессии; доменная система; принцип горной свободы; принцип горной регалии1.

Выделяются два основных подхода при определении права собственности на недра:

1)сами недра, а также полезные ископаемые, которые содержатся в них, принадлежат собственнику земельного участка;

2)собственником недр является государство, право собственности на недра и землю разделены между собой2.

[Текст] / В.Н. Кокин. М.: Нестор Академик Паблишерз, 2005. С. 79.

64

Законодательство Кыргызской Республики четко разграничивает право собственности на недра и право собственности на земельный участок.

Становление института права собственности на недра имело разную содержательную нагрузку. Так, согласно первому принципу, собственник земельного участка признавался собственником недр. В соответствии со вторым принципом – право собственности на недра и землю разграничивались.

Обращая внимание на специфику правовой регламентации отношений недропользования, важно учитывать их особую значимость – они используются в качестве основы жизни и деятельности народа Кыргызстана. Отмеченный принцип, закрепленный в Конституции КР, должен находить свое выражение и в тех случаях, когда речь идет об отношениях, входящих в предмет гражданского права.

Очевидно, что право пользования недрами гораздо ýже по своему содержанию в сравнении с правом собственности на недра. С другой стороны, поскольку собственником недр может выступать только государство, все прочие субъекты недропользования оказываются уравненными в своих правах, вытекающих из права недропользования.

Нужно отметить, что законодательство Кыргызской Республики в этой части сформулировано весьма необычным образом, и собственно полномочия субъекта права недропользования как таковые не раскрыты, а содержание рассматриваемого права определяется косвенно, путем указания на виды работ, которые могут быть реализованы в рамках недропользования, а также тех обязательств, которые принимает на себя субъект права недропользования.

Так, статья 17 Закона КР о недрах содержит перечень работ, для которых предоставляются недра. При этом, данный перечень носит исчерпывающий характер, то есть субъект права недропользования может осуществлять только перечисленные виды деятельности в рамках предоставляемого ему права.

Здесь нужно отметить, что подобный подход несколько отличается от подхода, характерного для передачи собственником

65

своих полномочий по использованию имущества на праве временного владения и пользования. По общему правилу, если имущество передается во временное владение и пользование, что, несомненно, имеет место и в случае с недрами, субъект такого ограниченного вещного права вправе использовать имущество по своему усмотрению в пределах, установленных целевым назначением имущества и требованиями законодательства. Очевидно, что в случае с недрами законодатель применяет несколько иной подход, в соответствии с которым определяет строго регламентированные виды деятельности, на которые уполномочивается субъект права недропользования.

Врамкахданныхвидовдеятельностиусубъектаправанедропользования возникают не столько права и полномочия, сколько обязательства по использованию предоставленных недр в соответствии с законом.

Вст. 20 Закона о недрах устанавливается обязанность обеспечения соблюдения требований законодательства Кыргызской Республики в сфере изучения, а также использования и охраны недр.

Помимо этого, на пользователей недрами возлагаются обязательства по извлечению из недр ресурсов недр, в том числе полезных ископаемых, сопутствующих элементов. В то же время недропользователи обязаны вести учет извлекаемых, перерабатываемых, оставляемых полезных ископаемых.

Следующую группу обязательств недропользователей составляют обязанности по охране месторождений полезных ископаемых от таких стихийных бедствий, как пожары, затопления,

атакже от иных факторов, которые снижают их качество и ценность. Также на недропользователей накладываются обязательства в области экологии, в частности, связанные с мероприятиями превентивного характера по загрязнению недр – соблюдение определенных мероприятий по консервации предприятий, занимающихся добычей полезных ископаемых и их ликвидации.

Всоответствии с содержанием права недропользования, недропользователям не разрешается самовольно застраивать площади залегания полезных ископаемых и устанавливается четкий порядок использования таких территорий; при использовании

66

подземных вод – не допускается сбор отходов промышленного и бытового характера на местах водосбора.

Кроме того, на недропользователя возлагается обязанность по недопущению проведения выборочных разработок полезных ископаемых, их потерь сверх нормы и т. д.

Также имеется обязанность, реализация которой обеспечит контроль за деятельностью недропользователя со стороны государства, выраженное в виде ежегодного отчета в Государственный комитет промышленности, энергетики и недропользования по результатам геологических разработок (геологическую информацию), по разведанным и иным запасам полезных ископаемых, в том числе по использованию недр в иных целях.

Таким образом, все обязательства, перечисленные в указанной статье Закона о недрах, могут быть сгруппированы по нескольким группам.

Первая группа – обязательства, связанные с непосредственной реализацией права недропользования.

К первой группе отнесены обязанности по извлечению полезных ископаемых из недр в полном объеме, по их учету, а также по охране месторождений полезных ископаемых.

Для обязательств этой группы характерна интересная особенность юридической трансформации права в обязанность. Так, по логике субъект права недропользования приобретает основное правомочие – использовать недра таким образом, чтобы обеспечить извлечение основных и сопутствующих полезных ископаемых. Это и есть сущность предоставляемого права, основная и единственная цель приобретения субъектом права недропользования. Однако в изложении законодателя это право становится основным обязательством субъекта недропользования. Таким образом, неисполнение данного обязательства может явиться основанием для прекращения права недропользования. Подобная юридическая конструкция замены правомочия обязательством не имеет прямых аналогов в современном законодательстве.

Вторая группа – обязательства, связанные с максимально полным обеспечением возможности дальнейшего использования недр, поступивших в пользование уполномоченного субъекта.

67

К ним можно отнести обязательства по предупреждению загрязнения недр, соблюдению стандартов при консервации, а также ликвидации предприятий задействованных в добыче полезных ископаемых, недопущению самовольного строительства на территориях где расположены полезные ископаемые, недопущению потерь на месторождениях выше установленных норм, разработок месторождения в выборочно порядке и порчи запасов на территории месторождения.

Третью группу составляет комплекс обязанностей недропользователя по обеспечению охраны окружающей среды.

Так, к указанным обязательствам отнесены недопущение сбора отходов как промышленного, так и бытового характера на местах водосбора, залегания подземных вод; предоставление отчета о результатах геологических разработок, по разведанным месторождениям, по добытым полезным ископаемым, а также по использованию недр в иных целях.

Данные обязательства имеют также большое значение для обеспечения сохранности окружающей среды, ведь разработка полезных ископаемых подразумевает активное вмешательство в природу. В связи с этим такое вмешательство должно быть максимально щадящим, бережным.

Отдельно можно выделить обязательство субъекта права недропользования по соблюдению требований нормативных правовыхактовКыргызскойРеспубликивсфереизучения,использования и охраны недр. Данная обязанность носит общий характер и по большому счету нет необходимости отдельного выделения ее в рамках регламентации содержания права недропользования. В рамках рассмотрения вопроса о содержании права недропользования следует отметить, что указанное право является всегда ограниченным по времени.

Так, законодательством устанавливаются следующие сроки с возможностью их последующей пролонгации, в рамках которых действует право недропользования:

1) на геолого-поисковые работы – до 3 лет с возможностью их последующей пролонгации до 2 лет;

68

2)на геологоразведочные работы – до 4 лет с возможностью их последующей пролонгации до 3 лет;

3)на разработку месторождений полезных ископаемых – до 20 лет с возможностью их последующей пролонгации до истощения запасов полезных ископаемых;

4)на отбор и использование подземных вод – до 10 лет с возможностью их последующей пролонгации;

5)на объекты, не связанные с геологическим изучением недр

иразработкой месторождений полезных ископаемых, – на срок, предусмотренный техническим проектом, с возможностью их последующей пролонгации на срок, предусмотренный скорректированным техническим проектом.

Мы полагаем, что срок права недропользования тоже может быть отнесен к составляющим элементам содержания права недропользования, поскольку срок имеет существенное значение при планировании ведения соответствующей деятельности.

Помимо вышеуказанных обязательств, составляющих содержание права недропользования, как мы полагаем, к его элементам могут быть отнесены социальные обязательства субъекта права недропользования – так называемый социальный пакет.

Согласно Закону КР о недрах, данный пакет закрепляется соглашением, разработанным на основе стратегий развития адми- нистративно-территориальных единиц, в которых расположены участки недр.

Что касается правомочий, входящих в состав права недропользования, то, они в законодательстве сформулированы через уже рассмотренные нами виды деятельности в рамках выдаваемых лицензий.

В соответствии с требованиями Закона Кыргызской Республики «О залоге»1 в составе содержания права недропользования можно выделить право залогодателя заложить право пользования недрами иному лицу в рамках договора о залоге.

1ЗаконКыргызскойРеспублики«Озалоге»от12марта2005года

№49 // Эркин-Тоо. 18 марта 2005 года № 23 [Электронный ресурс]. ИЦ «ТОКТОМ». Режим доступа: info@toktom.kg

69

Помимо возможности передать право недропользования в качестве залогового обеспечения, субъект права недропользования вправе по истечении двух лет с момента осуществления технического проекта освоения участка недр имеет возможность осуществить передачу прав, предусмотренных лицензией другим лицам с гарантией с их стороны соблюдения положений имеющегося лицензионного соглашения. Однако сам факт передачи лицензии допустим лишь в случае полной уплаты бонуса, роялти, иных платежей за недропользование. Кроме того, субъект права недропользования имеет возможность дополнить свое право землепользованием или сервитутом, но данные права скорее выполняют вспомогательную роль.

Мы полагаем, что законодательно следует закрепить момент возникновения прав и обязанностей недропользователей, в частности следует внести дополнение в часть 6 статьи 19 Закона Кыргызской Республики «О недрах», которую изложить в следующей редакции:

«Права и обязанности недропользователя возникают с момента:

yy при предоставлении права недропользования на основании лицензии – даты государственной регистрации лицензии на пользование участком недр;

yy при предоставлении права недропользования на основании концессионного договора – даты государственной регистрации концессионного договора;

yy при предоставлении права недропользования на основании соглашения о разделе продукции – даты государственной регистрации соглашения о разделе продукции;

yy при предоставлении права недропользования на основании государственной регистрации – даты государственной регистрации права».

Также мы полагаем, что необходимо законодательно закрепить не только обязательства недропользователя, но и его полномочия. В противном случае наблюдается дисбаланс в содержании права недропользования, что не совсем верно с точки зрения

70