Гражданско-правовой режим недропользования

и организационных основ комплексного рационального использования и охраны недр. Оно направлено на обеспечение защиты интересов государства и его граждан, а также прав пользователей недр.

Основные функции управления недропользованием государстваможносгруппироватьнаправовые(правовоерегулирование), экономические (учет, планирование, материально-техническое обеспечение, экономическое стимулирование, стандартизация), организационные (работа органов управления и контроля, научные исследования и подготовка кадров). Со своей стороны, мы хотели бы также отметить важность такой формы регулятивной деятельности, как правоприменение и обобщение правоприменительной практики, в том числе, путем толкования соответствующих нормативных правовых актов1.

Конкретными инструментами государственного управления в сфере пользования недрами являются:

yy в области правового регулирования: создание нормативноправовой базы; формирование системы контроля за выполнением законодательства о недрах;

yy в экономической области: государственное планирование; государственноеинвестирование;регулированиетарифов,льгот, квот; создание системы стандартизации;

yy в организационной области: информационно-аналитическое обеспечение; структурные реформы; поддержка конкурентных проектов; подготовка кадров2.

Актуальность проблем эффективного государственного регулирования недропользования как стратегически важного направления экономической деятельности требует системности управленческой деятельности в каждой из указанных выше областей. Надо сказать, что, как правило, государство законодательно разделяет полномочия органов власти в сфере пользования недрами.

1 См.: Абдрасулов, Е.Б. Толкование закона и норм Конституции: теория, опыт, процедура: автореф. дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.01 [Текст] / Е.Б. Абдрасулов. Алматы, 2003. С. 5.

2 См.: Кокин, В.Н. Недропользование: теоретико-правой анализ [Текст] / В.Н. Кокин. М.: Нестор Академик Паблишерз, 2005. С. 32.

31

Если исходить из объема и характера компетенции органов по отношению к недрам и к пользованию ими, то можно выделить два вида органов:

yy органы общего управления; yy специализированные органы.

Органы общего управления представлены Жогорку Кенешем Кыргызской Республики, Президентом Кыргызской Республики, Правительством Кыргызской Республики, а также местными исполнительными государственными органами.

Важнейшимизсубъектовуправленияотношениямивобласти недропользования, обладающих общей компетенцией, является Президент Кыргызской Республики. Он обеспечивает в обществе законность, преемственность власти, взаимосвязь и успешное функционирование государственных органов. Конституционноправовой статус Президента Кыргызской Республики позволяет ему реализовывать законотворческие функции путем подписания и обнародования законов, а также издания указов. Нормотворческая деятельность – это единственная возможность Президента напрямую повлиять на процессы управления недропользованием. Фактически иных полномочий, которые позволяли бы Президенту определять или способствовать реализации политики в области недропользования, нет.

В целом, можно отметить, что в Кыргызской Республике, особенно в сравнении с другими государствами региона, полномочия главы государства представлены в несколько усеченном формате, поэтому основная часть ответственности за управление отношениями в сфере недропользования лежит на законодательном и исполнительном органах власти – Жогорку Кенеше и Правительстве Кыргызской Республики.

Конституционный статус Жогорку Кенеша Кыргызской Республики определяет его ведущую роль в создании законодательных основ в области недропользования. Принимаемые высшим представительным органом страны законы регулируют наиболее значимые общественные отношения в данной области и служат руководством в деятельности исполнительных органов и их подзаконном нормотворчестве.

32

Наряду с законопроектными функциями Жогорку Кенеш исполняет контрольные функции за исполнительной властью. Законодатель предоставляет депутатам высшего представительного органа возможность заслушивания отчетов компетентных органов, в необходимых случаях ставить вопрос об ответственности должностных лиц, не осуществляющих должным образом свои обязанности. Таким образом, Жогорку Кенеш реализует функции законотворчества, устанавливая конкретные предписания и нормы, регулирующие процесс недропользования, а также функции контроля за деятельностью исполнительных органов власти, которые напрямую задействованы в реализации государственной отраслевой политики в области недропользования.

Что касается Правительства Кыргызской Республики, то, согласноЗаконуонедрах,онореализуетбазовыефункциипораспоряжению и управлению Государственным фондом недр, а также по реализации и совершенствованию государственной политики и законодательства в сфере недропользования. Данные полномочия, с нашей точки зрения, являются наиболее всеобъемлющими. Кроме того, важными полномочиями Правительства является определение стратегически значимых запасов полезных ископаемых, а также введение необходимых запретов и ограничений на недропользование в случае, если это противоречит интересам национальной безопасности. Кроме того, к компетенции главного исполнительного органа страны относится нормотворческая деятельность в сфере недропользования, в том числе, в части разработки различных нормативов, регламентов, утверждения процедур и порядка прохождения конкурсов.

Если любой орган государственной власти есть инструмент, средство достижения общественно полезных целей, то Прави- тельство–этоглавныйинструментисполненияконституционных норм, реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства1. К примеру, в целях единообразного применения законодательства о недрах и недропользовании

1 См.: Кубеев, Е.К., Амандыкова, С.К. Конституция Республики Казахстан: теоретико-правовой анализ [Текст] / Е.К. Кубеев, С.К. Амандыкова. Алматы: Білім, 2007. С. 278.

33

вдоговорных отношениях с юридическими лицами Правительство разрабатывает и утверждает модельные контракты, а также определяет компетентный орган по заключению и исполнению контрактов на недропользование.

Правительство устанавливает правила пользования недрами и их охраны, основываясь на положительной практике разработки месторождений. Это полномочие высший исполнительный орган применяет наиболее часто, путем эффективного подзаконного нормотворчества.

Постановления могут иметь как локальный (т. е. относятся к конкретному месторождению), так и общий характер. Своим актом Правительство также утверждает соглашение с соответствующим государством или недропользователем. Наиболее важными являются постановления Правительства, касающиеся регламентации процедуры использования недр, различного рода положения и правила.

Что касается местных органов исполнительной власти, то статьей 7 Закона о недрах установлены определенные полномочия органов местных государственных администраций и местного самоуправления. Нужно отметить, что их полномочия носят более практический характер и напрямую связаны с конкретной деятельностью по разработке месторождений и использованию недр. К таким полномочиям можно отнести, к примеру, предоставление земельного отвода; обеспечение доступа лицензиатов к площади; пресечение самовольной добычи полезных ископаемых; организацию общественной экологической экспертизы проектов недропользования; проведение работы среди местного населения с целью пресечения незаконного вмешательства

вдеятельность недропользователей; обеспечение доступа к социальным пакетам и годовым отчетам по их реализации для местного населения; ведение реестра индивидуальных предпринимателей по старательской деятельности.

Отметим, что глава 2 Закона о недрах посвящена полномочиям государственных органов по вопросам недропользования, при этом в этой главе содержится статья 7, регламентирующая компетенцию местных государственных администраций и органов

34

местного самоуправления. Учитывая, что органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов власти, подобное смешение противоречит Конституции КР, фактически уравнивая в правовом статусе местные государственные администрации и органы местного самоуправления.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что органы общей компетенции в области недропользования, сохраняя все полномочия и положения исполнительных органов государственной власти, обладают большими правами в области организации использования и охраны недр.

Другим видом органов, осуществляющих управление недрами, являются специализированные органы. На сегодняшний день имеется уполномоченный государственный орган по недропользованию. Нужно отметить, что в Законе КР о недрах, принятом в 2018 году, функции и полномочия государственного органа по недропользованию сформулированы более емко и четко в сравнении с аналогичной нормой закона 2012 года. Прежде всего, следует отметить безусловное достижение Закона КР о недрах 2018 года, которое выражается в том, что отныне в Кыргызской Республике уполномоченный государственный орган по недропользованию является единым. Ранее выделяли два органа – по разработке отраслевой политики и по реализации отраслевой политики, хотя фактически оба направления были объединены в одном государственном органе, что порождало сложную, с точки зрения правоприменения, ситуацию, когда и определение концепции, и ее реализация были функционально возложены на один уполномоченный орган.

Насегодняшнийденьфункцииупорядочены,иуполномоченный орган по недропользованию наделяется полномочиями как по разработке, так и по дальнейшей реализации соответствующей государственной политики. Такая политика, в свою очередь, охватывает и определение правовых режимов недропользования, и установление специальных налоговых правил для недропользователей, и повышение инвестиционного потенциала, и обеспечение геологического изучения недр, и ведение соответствующих регистров запасов полезных ископаемых, месторождений,

35

иинформационное обеспечение всех заинтересованных субъектов, и реализацию регистрационной деятельности в сфере недропользования, и проведение экспертизы в необходимых случаях,

иразработку технологических регламентов.

Уполномоченным государственным органом по недропользованию является Государственный комитет промышленности, энергетики и недропользования Кыргызской Республики (далее – Комитет),именноонпредставляетсобойцентральныйорганисполнительной власти, осуществляющий функции по разработке и реализации государственной политики в области недропользования1.

Функции уполномоченного государственного органа распределены на следующие категории:

а) функции на уровне отраслевой политики, которые включают в себя: представительство Кыргызской Республики; разработку и реализацию единой государственной политики; участие вразработкестратегииэффективногоразвитиянедропользования; изучение конъюнктуры мирового рынка полезных ископаемых; привлечение прямых иностранных и отечественных инвестиций; разработку и обеспечение системного проведения геологического изучения территории Кыргызской Республики и другие;

б) функции на уровне регулятивной деятельности, которые включают в себя: определение порядка и условий пользования геологической информацией о недрах; выдачу, продление, приостановление и отзыв лицензии на право пользования недрами, мониторинг выполнения условий лицензионных соглашений; выдачу разрешений на право производства взрывных работ, ведение горных работ; списывание погашенных или потерявших экономическую ценность запасов месторождений полезных ископаемых и другие;

в) функции на уровне координации, мониторинга и контроля, которыевключаютвсебя:мониторинггеологическойизученности

1 Постановление Правительства Кыргызской Республики «О вопросах Государственного комитета промышленности, энергетики и недропользования Кыргызской Республики» от 15 июля 2016 года № 401 // Эркин-Тоо. 5 августа 2016 года № 68 [Электронный ресурс]. ИЦ «ТОКТОМ». Режим доступа: info@toktom.kg

36

территории Кыргызской Республики; проверку выполнения условий недропользования, содержащихся в лицензиях на право пользования недрами; проверку достоверности содержания геологической и иной первичной документации о состоянии и изменении запасов полезных ископаемых; проверку соблюдения установленного порядка представления государственной отчетности; проверку достоверности и обоснованности представляемых недропользователями материалов для постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс запасов полезных ископаемых и списания их с государственного баланса; формирование государственного фонда недр, учет месторождений полезных ископаемых и другие;

г) функции на уровне предоставления услуг, которые включают в себя: предоставление в установленном порядке информации о минерально-сырьевой базе и месторождениях полезных ископаемых; выдачу заключения о наличии или отсутствии месторождений полезных ископаемых на площадях намечаемого строительства различных сооружений и другие;

д) функции на уровне поддержки, которые включают в себя: сотрудничество и работу с международными и отечественными организациями в сфере промышленности, топливно-энергетиче- ского комплекса, геологического изучения и использования недр; учет геодезических пунктов на территории Кыргызской Республики; обеспечение функционирования единой государственной системы фондов геологической информации; участие в разработке проектов программ развития минерально-сырьевой базы республики в части использования и охраны недр и другие.

Также Законом о недрах предусмотрены полномочия уполномоченного государственного органа по экологической и технической безопасности, которые заключаются в осуществлении контроля за рациональным использованием и охраной недр пользователями недр.

Помимо вышеуказанных органов в Кыргызской Республике существует также Государственная инспекция по экологической и технической безопасности при Правительстве Кыргызской Республики (далее – Госэкотехинспекция), которая

37

является уполномоченным государственным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный надзор и контроль по вопросам экологической и технической безопасности1.

Всфере недропользования Госэкотехинспекция выполняет следующие основные функции: надзор за соблюдением охраны окружающей среды и использования природных ресурсов; контроль за рациональным использованием и охраной недр пользователями недр; контроль за соблюдением природоохранного законодательства; контроль за соблюдением требований безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами.

При этом следует отметить, что Гостехинспекция является государственным органом довольно широкого профиля, и к ее компетенции относится осуществление контрольных функций

всамых разных сферах, включая трудовые правоотношения, строительство и прочие виды деятельности.

При этом возникает вполне обоснованный вопрос о функциональных возможностях единого государственного органа осуществлять столь разнородный по своей природе контроль за деятельностью различных субъектов правоприменения. Мы полагаем, что при разделении функций по разработке и реализации политики в сфере недропользования, целесообразно было бы передать функции надзора и контроля за исполнением природоохранного законодательства Государственному комитету по недропользованию при сохранении функциональных направлений в области реализации государственной политики в сфере недропользования.

Вцелом, проведенный анализ системы органов государственного управления в сфере недропользования позволяет сделать следующие выводы:

1 Постановление Правительства Кыргызской Республики «ОГосударственнойинспекциипоэкологическойитехническойбезопас- ности»от20февраля2012года№136//Эркин-Тоо.23февраля2012года № 1. [Электронный ресурс]. ИЦ «ТОКТОМ». Режим доступа: info@ toktom.kg

38

1)государственные органы, несмотря на различную отраслевую и институциональную принадлежность, обладают необходимым единством понимания основных функциональных направлений деятельности, что предопределено государственной политикой недропользования исходя из единства государственного фонда недр как объекта государственной собственности;

2)целесообразно на современном этапе разделить функции по разработке государственной политики в сфере недропользования и функции по реализации государственной политики в сфере недропользования с одновременным объединением последних

сконтрольно-надзорными полномочиями.

39

Глава 2. СПЕЦИФИКА ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЮ

2.1. Правовое положение субъектов недропользования

Как известно, любое правовое отношение по своей структуре состоит из трех элементов – субъекта, объекта и содержания. Все вышесказанное в полной мере справедливо и для правоотношений, возникающих в связи с использованием недр. При этом нужно отметить, что данные правоотношения могут быть рассмотрены с позиции различных отраслей права, прежде всего, конституционного, природоохранного, административного. Однако, если принять во внимание современные формы регулирования и управления недропользованием, становится очевидным, что активное использование договорных средств, опосредующих их возникновение и развитие, позволяет во многом охарактеризовать такие отношения в качестве гражданско-правовых. Отношения, возникающие в связи с недропользованием, подпадают под гражданско-правовой режим, определенный для них законодательством Кыргызской Республики. Именно поэтому при рассмотрении отдельных элементов и специфики гражданских правоотношений, возникающих в связи с недропользованием, нами за основу будут приняты доктринальные разработки в области гражданского права.

В связи с этим при рассмотрении вопроса о субъектах недропользования, мы будем исходить из основополагающих доктрин цивилистической науки относительно правового статуса лиц, участвующих в гражданских правоотношениях. Как известно, ка- тегорийтакихлицвсеготри–физическиелица,юридическиелица и государство. При этом, как отмечается в большинстве научных трудов, государство понимается не в качестве носителя особых публично-властных полномочий, а как субъект, приравненный

40