Гражданско-правовой режим недропользования

право бессрочного (без указания срока) пользования земельным участком (статья 236);

право ограниченного пользования чужим недвижимым имуществом (сервитут) (статья 233-11);

право недропользования (статья 232-1); иные вещные права на имущество лиц, не являющихся соб-

ственниками этого имущества в случаях, предусмотренных законом».

Также мы предлагаем внести дополнение в ГК КР в виде статьи 232-1 и изложить ее в следующей редакции:

«Статья 232-1. Право недропользования Право недропользования осуществляется в порядке и на

условиях, предусмотренных законодательством о недрах».

В целом, характеризуя недропользование, необходимо ответить на вопрос о том, каким образом государство реализует свои полномочия исключительного собственника недр как объекта гражданских прав.

Исходя из традиционного понимания полномочий, составляющих триаду права собственности, пользование можно определить, как процесс извлечения из вещи ее полезных свойств. Очевидно, что предоставить право пользования недрами како- му-либо субъекту может только государство, так как оно является исключительным собственником. При этом возникает вопрос, извлекает ли само государство те полезные свойства, которые заложены в недрах как разновидности имущества? По этому поводу интересным видится мнение казахстанского ученого К.А. Сабденова, который утверждает, что «извлечение полезных свойств недр государством непосредственно в настоящий момент не осуществляется. Если во времена существования СССР государство непосредственно пользовалось недрами через специализированные организации, принадлежащие государству и управляемые им, то сейчас все пользование недрами осуществляют субъекты предпринимательской деятельности, а деятельность государства сводится к контролю за соблюдением пользователями

11

установленного порядка использования недр»1. Нельзя с уверенностью утверждать, что высказанное ученым мнение является абсолютно справедливым и для Кыргызской Республики, однако,

вцелом, ситуация в соседних государствах схожая. Действительно, само государство не реализует имеющихся у него полномочий

всоставе права собственности на недра, а лишь дает разрешения на пользование недрами отдельным хозяйствующим субъектам частного права.

Вданном случае можно отметить, что такая передача права пользования, то есть его делегирование, представляет собой один из вариантов реализации государством своего собственного полномочия пользования. Государство, таким образом, обеспечивает для себя извлечение из вещи ее полезных свойств, но только посредством третьего лица. С учетом того, что деятельность такого третьего лица (недропользователя) четко регламентирована законом, и по большому счету недропользователь не вправе сделать с недрами ничего, что выходило бы за рамки формулы «извлечение полезных свойств», государство, таким образом, обеспечивает опосредованное пользование недрами. При этом фактическое пользование недрами государством заключается во взимании государством у недропользователей части природной ренты.

Нужно отметить, что подобный подход находит отклик далеко не у всех представителей научного сообщества, но, тем не менее, кажется нам весьма обоснованным. Получается, что право пользования недрами можно рассматривать в гражданском праве с двух позиций: с позиции собственника, который, не имея нужных ресурсов, обеспечивает извлечение из недр их полезных свойств за счет привлечения к участию в процессе третьих лиц; с позиции пользователя, которому предоставляется ограниченное вещное право со строго определенным целевым назначением и набором правомочий и действий, которые он вправе совершить.

1 См.: Сабденов, К.А. Конституционно-правовое регулирование недропользования в Республике Казахстан (на примере нефтегазовой отрасли)[Текст]:автореф.дис....канд.юрид.наук:12.00.02/К.А.Сабде-

нов. Алматы, 2009. С. 18.

12

Как мы считаем, такой подход обеспечит внутреннюю логику правоотношений, возникающих в связи с недропользованием. Право пользования недрами не будет рассматриваться в отрыве от лежащего в его основе права собственности, а государство, передавая право пользования, будет осознавать, что именно оно своим решением фактически определило режим использования недр, эффективность которого зависит не только от конкретного недропользователя, но и собственника, в целом.

Как уже было сказано выше, право пользования недрами является многоотраслевым, комплексным правовым институтом, поэтому для его понимания недостаточно лишь определить граж- данско-правовое содержание предоставленных полномочий.

Так, нами установлено, что в общегражданском смысле пользование представляет собой одно из правомочий собственности, юридическая сущность которого заключается в основанной на законе возможности эксплуатации, хозяйственного или иного использования имущества путем извлечения из него полезных свойств, его потребления. Большинство ученых-цивилистов едины в подобном подходе к определению пользования. Например, А.В. Венедиктов понимал под пользованием «право хозяйственного использования вещи и её плодов»1.

Однако ученые, занимавшиеся проработкой данного вопроса в контексте природоресурсного права, рассматривают пользование недрами в ином ключе. Так, А.М. Турубинер отрицал возможность применения общецивилистического понятия пользования по отношению к природным ресурсам, поскольку «обязательным условием получения тех или иных доходов от земли является непосредственная ее эксплуатация, непосредственное воздействие на нее, непосредственное приложение труда к ней»2. Некоторые авторы указывают, что пользование землей (и, соответственно, недрами) как средством производства включает в себя в качестве

1 См.: Венедиктов, А.В. Государственная социалистическая собственность [Текст] / А.В. Венедиктов. М.: Изд-во АН СССР, 1948. С. 15.

2 См.: Турубинер, А.М. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе [Текст] / А.М. Турубинер. М.: МГУ, 1958.

С. 211.

13

обязательного признака «право на получение продукции, или, точнее, право собственности на продукцию, полученную в результате этой эксплуатации»1. По мнению Н.А. Сыродоева, «недра используются в двух основных направлениях: в целях добычи полезных ископаемых, необходимых народному хозяйству, и как пространство для размещения подземных сооружений». Пользование применительно к недрам означает «правильную, планомерную эксплуатацию природных богатств и все необходимые к ней подготовительные действия»2. К примеру, Г.С. Башмаков рассматривал пользование недрами в качестве «любой деятельности, направленной на присвоение полезных свойств конкретного участка недр (обнаружение такого участка, достижение его и непосредственное присвоение, а в некоторых случаях – и выведение полезных свойств недр на земную поверхность) и связанной с расположением непосредственно в недрах людей, машин, приборов, материалов и т. п.»3. Определяя пользование недрами в субъективном смысле, Н.Б. Мухитдинов указывает на недопустимость смешения понятий «пользование»недрамииих«использование»,указывая,чтовторое значительно шире первого, поскольку «если пользование недрами, то есть процесс приложения труда к недрам для добычи полезных ископаемых начинается только с момента выдачи горного отвода предприятиям и организациям, то фактическое использование недр как объекта права государственной собственности начинается со дня обнаружения новых месторождений полезных ископаемых»4.

Нужно отметить, что анализ всех вышеприведенных мнений относительно сущности недропользования дает возможность

1 См.: Коган, М.Е. Право государственной собственности на недра земли в СССР: автореф. дис. … канд. юрид. наук / М.Е. Коган. М., 1955. С. 6.

ботки общераспространенных полезных ископаемых / Г.С. Башмаков.

М.: Наука, 1978. С. 30.

4 См.: Мухитдинов,Н.Б. Правовые проблемы пользования недрами [Текст] / Н.Б. Мухитдинов. Алма-Ата, 1972. С. 90.

14

прийти к весьма интересному заключению. Каждое из вышеуказанных мнений, высказанных в защиту позиции о недопустимости применения к праву пользования недрами общепринятого

вцивилистике подхода к определению правомочия пользования

всоставе права собственности, по большому счету не называет ничего, что не укладывалось бы в традиционное понимание правомочия пользования.

Всететерминыикатегории,которыеиспользуютсторонники особого характера права пользования недрами, описывают особенности самого процесса воздействия на объект с целью извлечь из него полезные свойства. Специфика определений заключается лишь в том, что их авторы прямо называют субъекта, который осуществляет воздействие, описывают характер самого воздействия, а также разъясняют желаемый результат такого воздействия. По сути, они всего лишь более подробно характеризуют процесс извлечения из недр их полезных свойств.

Укаждого объекта есть своя собственная вещественная природа, которая обусловливает и предопределяет необходимость совершения в отношении него определенных действий, обеспечивающих его сохранность, эффективность, возобновляемость и иные признаки. Руководствуясь указанными соображениями, мы считаем, что нет как таковой необходимости выделять наряду с обычным гражданско-правовым пониманием права пользования недрами некое специфическое понимание, обеспечивающее учет особенностей недр как объекта целевого воздействия.

Приусловии,чтоиспользуетсяединыйтермин–правопользо- вания – усложнять данную конструкцию утверждением о том, что право пользования недрами – совсем не то, что право пользования любым другим объектом – значит создать дополнительные, необоснованные сложности как в научно-теоретической трактовке рассматриваемого института, так и в его практическом применении.

Неоднозначный подход приведет к тому, что субъекты права пользования недрами будут склоняться к мысли, что их право есть что-то, неизвестное современному гражданскому праву, не входящее в систему обычных вещных прав и потому требующее особого отношения либо принятия каких-либо особых мер, либо

15

освобождения от обязанностей, налагаемых традиционной цивилистической доктриной на субъекта права пользования. Нужно отметить, именно благодаря таким попыткам признать за недропользованием нечто особенное, что не укладывается в знакомые рамки гражданского оборота, возникла некая путаница, излишне громоздкая и усложненная система законодательных норм, в том числе частного и публичного права, которые в равной степени претендуют на регулирование соответствующих общественных отношений.

Каким бы значением как объект правовой охраны не обладали недра, достаточно всего лишь установить для них соответствующий правовой режим, предписывающий, что пользование будет осуществляться в соответствии с теми ограничениями и правилами, которые предусмотрены природоресурсным законодательством,представленнымвКыргызскойРеспубликеЗакономонедрах.

Данная позиция нисколько не влияет на возможность установления особого правового режима недр, на их особый кон- ституционно-правовой статус, на режимы недропользования, на формулировку целей использования недр и прочие особенности реализации права пользования недрами, которые можно выделить из массива природоресурсного законодательства.

Вэтом случае будет логично уделить внимание рассмотрению вопроса об общем понятии гражданско-правового режима применительно к недропользованию.

Всоответствии с существующими научными разработками представителей науки теория права и государства, правовой режим как категория представляет собой «установленный законодательством особый порядок регулирования, представленный специфическим комплексом правовых средств, который при помощи оптимальногосочетаниястимулирующихиограничивающихэлементов создает конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности в целях беспрепятственной реализации субъектами права своих интересов»1. Следовательно, конструкция правового

1 См.: Родионов, О.С. Механизм установления правовых режимов российским законодательством: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01 [Текст] / О.С. Родионов. Саратов, 2001. С. 14.

16

режима вполне применима и к природным ресурсам в целом, и к недрам, в частности. Когда речь идет о правовом режиме природных ресурсов, в зависимости от преобладающего компонента государственно-правового регулирования, выделяют гражданскоправовой, природоресурсный и эколого-правовой аспекты1.

Врамках данной работы мы не будем рассматривать экологические и природоресурсные аспекты правового режима недропользования, а сосредоточимся на гражданско-правовых аспектах. Гражданское законодательство выступает внешней формой существования имущественных отношений недропользования, регламентируя базовые положения об объектах гражданских прав, об обязательствах, возмещении вреда, определяя условия действительности сделок и т. д.

Законодательство о недрах наполняет данную правовую конструкцию конкретным содержанием, определяя степень участия различных участков недр в гражданском обороте, определяя содержание соглашений о разделе продукции и иных договоров

всфере недропользования и т. д. Такой вывод следует из анализа как горного, так и гражданского законодательства2.

На сегодняшний день, анализируя современное состояние природоресурсного и гражданского законодательства, можно сделать вывод о том, что роль гражданско-правовых начал в отношениях природопользования, включая и недропользование, усилена. Приэтомименновсференедропользованиярольизначениегражданского законодательства являются фактически столь же очевидными, как и в отношении иных объектов недвижимого имущества (земельные участки, здания, строения, сооружения и т. д.), что объясняется экономическими и экологическими причинами.

Врамках гражданско-правового режима недропользования выделяются следующие основные аспекты, часть которых мы уже затронули выше:

1 См.: Бабайцева, Е.А., Головченко, В.Е. Гражданско-правовой режим природных ресурсов: вопросы теории [Текст] / Е.А. Бабайцева, В.Е. Головченко // Пробелы в российском законодательстве. Юридический журнал. 2012. № 3. С. 77.

2Там же.

17

yy вопрос о праве собственности на недра;

yy вопрос о гражданско-правовом положении субъектов и объекта недропользования;

yy вопрос о юридических фактах гражданского права, имеющих значение для возникновения и прекращения недропользования, в том числе соглашениях и договорах, лежащих в основе недропользования;

yy вопрос о правах и обязанностях субъектов недропользования, составляющих содержание правоотношений, возникающих в связи с недропользованием.

Таким образом, гражданско-правовой режим недропользования можно понимать, как комплекс взаимосвязанных гражданскоправовых средств, использование которых позволяет в наиболее эффективной степени реализовать интересы государства и субъектов недропользования при осуществлении ими прав и обязанностей в рамках связывающих их гражданско-правовых договоров.

Нужно отметить, что недропользование в случае, если оно возникает на основании иных юридических фактов (не связанных с гражданским правом), подпадает под действие иных правовых режимов, в том числе, специальных, однако общая тенденция такова, что именно гражданско-правовой режим недропользования становится все более востребованным и распространенным с точки зрения практического применения.

Некоторыми учеными также высказывалось суждение о том, что право пользования недрами и правомочие пользования недрами в составе права собственности – различные по своему содержанию элементы, причем правомочие пользования недрами является либо более узким по своему содержанию (что определяется производнымхарактером)либо,наоборот,болеешироким(чтоопределяется дополнительными обязательствами, налагаемыми на субъекта права)1. Мы с таким подходом не согласны. Совершенно точно, что содержание права пользования недрами не расширяется за счет

1 См.: Сабденов, К.А. Конституционно-правовое регулирование недропользования в Республике Казахстан (на примере нефтегазовой отрасли)[Текст]:автореф.дис....канд.юрид.наук:12.00.02/К.А.Сабде-

нов. Алматы, 2009. С. 14.

18

обязательств, налагаемых на недропользователя. Все обязанности, которые сопутствуют реализации какого-либо права, составляют содержание соответствующего правоотношения. Также нельзя сказать, что право пользования недрами значительно ýже правомочия пользования в составе права собственности только в силу своего производного от него характера. Как такового производного характера нет. Право пользования – это и есть правомочие пользования из содержания права собственности. Это полномочие, которое делегируется собственником другому субъекту, который на конкретный момент времени обладает необходимыми возможностями и соответствует требованиям, предъявляемым законодательством.

Резюмируя научную дискуссию о правовой природе права пользования недрами, хотелось бы отметить следующие постулаты, на которых базируется наше представление о сущности права пользования недрами:

1)право пользования недрами предлагается понимать как ограниченное вещное право, которое по своей правовой природе является аналогичным иным вещным правам, производным от права собственности;

2)право пользования недрами находится на стыке одновременно нескольких отраслей права – конституционного, земельного, гражданского и других отраслей права, в связи с чем представляет собой комплексный многоотраслевой институт; такое понимание раскрывает право пользования недрами в объективном смысле как систему правовых норм. При этом исчерпывающий перечень оснований возникновения этих отношений включает: лицензию, концессионный договор, соглашение о разделе продукции, государственную регистрацию;

3)право недропользования в субъективном смысле понимается как совокупность прав и обязанностей недропользователя, включающую правомочие на собственные активные действия по владению и пользованию участком недр, производное от исключительного права собственности государства на недра; правомочие требования от правообязанных лиц поведения, определяемого, исходя из основания возникновения права недропользования; правомочие на защиту в установленном законом порядке;

19

4)право пользования недрами представляет собой сферу,

вкоторой отчетливо пересекаются публичные и частные интересы, что обеспечивает повышенное внимание к ней со стороны всех участников экономической деятельности государства.

Таким образом, обосновывается необходимость внесения изменений в статью 228 Гражданского кодекса Кыргызской Республики и изложения в ее следующей редакции:

«Статья 228. Вещные права лиц, не являющихся собственниками

1. Вещными правами, наряду с правом собственности, являются:

право хозяйственного ведения (статья 230); право оперативного управления (статья 231);

право бессрочного (без указания срока) пользования земельным участком (статья 236);

право ограниченного пользования чужим недвижимым имуществом (сервитут) (статья 233-11);

право недропользования (статья 232-1); иные вещные права, на имущество лиц, не являющихся соб-

ственниками этого имущества в случаях, предусмотренных законом».

Также предлагается внести в Гражданский кодекс Кыргызской Республики дополнение в виде статьи 232-1, которую изложить в следующей редакции:

«Статья 232-1. Право недропользования Право недропользования осуществляется в порядке и на

условиях, предусмотренных законодательством о недрах».

1.2. Нормативные основы права пользования недрами в Кыргызской Республике

Характеризуя институт недропользования с точки зрения его нормативного регулирования, отметим, что в Кыргызской Республике на государственном уровне недропользованию как отрасли производства уделяется значительное внимание, что проявляется в достаточно большом количестве нормативных правовых актов,

20