Гражданско-правовой режим недропользования
.pdfзаконодательной техники и соблюдения прав и интересов субъектов отношений, складывающихся по поводу недропользования.
На наш взгляд, целесообразным является закрепление в Законе о недрах следующие права недропользователей:
yy использоватьпредоставленныеимучасткинедрдляосуществления предпринимательской или иной деятельности, соответствующей цели, указанной в лицензии, концессионном договоре, соглашении о разделе продукции;
yy вести добычу общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод для собственных нужд в установленном законом порядке;
yy привлекать третьих лиц к ведению деятельности в рамках недропользования на условиях, установленных соответствующими соглашениями или лицензией;
yy на возмещение убытков в случаях, предусмотренных законодательством Кыргызской Республики;
yy требовать устранения препятствий к осуществлению права недропользования;
yy совершать иные действия, направленные на реализацию права недропользования, не противоречащие законодательству Кыргызской Республики».
Вышеуказанный перечень прав, разумеется, не в полной мере охватывает все правовые возможности, которые могут быть предоставлены недропользователю. Однако, мы полагаем, что при закреплении в законе соответствующей нормы, для пользователей недр будет сформирован механизм, гарантирующий защиту их интересов.
Таким образом, мы предлагаем внести в Закон Кыргызской Республики «О недрах» статью 20-1 и изложить ее в следующей редакции:
«Пользователи недр имеют право:
1) использовать предоставленные им участки недр для осуществления предпринимательской или иной деятельности, соответствующей цели, указанной в лицензии, концессионном договоре, соглашении о разделе продукции;
71
2)вести добычу общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод для собственных нужд в установленном законом порядке;
3)привлекать третьих лиц к ведению деятельности в рамках недропользования на условиях, установленных соответствующими соглашениями или лицензией;
4)на возмещение убытков в случаях, предусмотренных законодательством Кыргызской Республики;
5)требовать устранения препятствий к осуществлению права недропользования;
6)совершать иные действия, направленные на реализацию права недропользования, не противоречащие законодательству Кыргызской Республики».
Наличие подобной нормы, с нашей точки зрения, позволит обеспечить искомый баланс между обязанностями и правами, составляющими содержание права недропользования.
Подводя итоги исследованию вопроса о содержании права недропользования, отметим следующее:
1)по своей правовой природе право недропользования является по сути ограниченным вещным правом, однако в силу специфики объекта правоотношений его содержание определяется не через объем полномочий, а через установление четко определенных законом обязательств управомоченного лица, среди которых имеется и такое обязательство, как наиболее полное использование имеющихся ресурсов, и многочисленные обязательства, косвенно обеспечивающие реализацию права недропользования;
2)право недропользования является сугубо имущественным правом и может быть передано в качестве объекта залогового обеспечения обязательств субъекта недропользования, однако, по нашему мнению, это несколько противоречит правовой природе данного права; учитывая особые требования, предъявляемые к субъектам права недропользования, имеется некоторая опасность привлечения к участию в отношениях недропользования залогодержателя, который по своим характеристикам может не соответствовать установленным критериям для недропользователя.
72
Таким образом, совокупность прав и обязанностей недропользователей, возникающих у них в связи с использованием участков недр составляет суть гражданско-правового режима,
всвязи с чем необходимо дополнить Закон Кыргызской Республики «О недрах» соответствующей статьей 20-1 и изложить ее
вследующей редакции:
«Пользователи недр имеют право:
1)использовать предоставленные им участки недр для осуществления предпринимательской или иной деятельности, соответствующей цели, указанной в лицензии, концессионном договоре, соглашении о разделе продукции;
2)вести добычу общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод для собственных нужд в установленном законом порядке;
3)привлекать третьих лиц к ведению деятельности в рамках недропользования на условиях, установленных соответствующими соглашениями или лицензией;
4)на возмещение убытков в случаях, предусмотренных законодательством Кыргызской Республики;
5)требовать устранения препятствий к осуществлению права недропользования;
6)совершать иные действия, направленные на реализацию права недропользования, не противоречащие законодательству Кыргызской Республики».
Законодательно следует закрепить момент возникновения прав и обязанностей недропользователей, в частности следует внести дополнение в часть 6 статьи 19 Закона Кыргызской Республики «О недрах», и изложить ее в следующей редакции:
«Права и обязанности недропользователя возникают с момента:
-при предоставлении права недропользования на основании лицензии – даты государственной регистрации лицензии на пользование участком недр;
-при предоставлении права недропользования на основании концессионного договора – даты государственной регистрации концессионного договора;
73
-при предоставлении права недропользования на основании соглашения о разделе продукции – даты государственной регистрации соглашения о разделе продукции;
-при предоставлении права недропользования на основании государственной регистрации – даты государственной регистрации права».
2.4.Основания возникновения
ипрекращения права пользования недрами
Основания возникновения и прекращения права недропользования могут быть рассмотрены со стороны частно-публичного аспекта в правовой регламентации. В настоящее время разграничение права на частное и публичное все более акцентируется на теоретическом и практическом аспекте. Целью подобной дифференциации выступает исследование правовой сущности конкретных правоотношений, совершенствование правовой регламентации, возникающее при анализе законодательства.
В целом, при теоретико-правовом аспекте вопросы дифференциации публичного права и частного права сводятся к специфике вмешательства государства в область интереса индивидов. Отметим, что большинство отношений в сфере экономики и, конечно же, отношения пользования недр требуют максимума свободного поведения, предполагающего инициативность и предприимчивость субъектов недропользования. Таким образом, разделение отраслей права на публичные и частные может являться своего рода отправной точкой для теоретических исследований по разрешению проблемы формирования пределов осуществления власти государства над индивидами, что представляет актуальность и по сей день.
При взаимодействии человека и компонентов природы важное место отведено недропользованию. Это обусловлено тем, что горнодобывающая промышленность и, в целом, экономика страны зависимы от рационального пользования недрами, объемов добычи ресурсов недр, что, в конечном итоге, направляется на решение проблем социального характера. Особо актуально
74
исследование правовой регламентации недропользования в наши дни,когдавсеещеобществосопереживаетпереходуотадминист- ративно-командной к рыночной экономике1.
Внимание ученых при рассмотрении вопросов совершенствования законодательства о недрах особо акцентировано на соотношении частных и публичных интересов в горнодобывающей сфере.
Реформация экономики страны на базе рыночных рельсов диктует создание новых механизмов правовой регламентации недропользования. В настоящий момент, исходя из множественности способов организации недропользования, имеющихся на практике, мы, тем не менее, выделяем основные две – разрешительный – лицензионный и договорной.
Из массива отношений, подвергнутых гражданско-правовой регламентации в сфере недропользования, большинство споров связано с основаниями возникновения и прекращения права недропользования.
Анализ судебной практики Кыргызской Республики показывает, что, к примеру, за 2015 год судами Кыргызской Республики было рассмотрено порядка 60 дел, вытекающих из споров между субъектами недропользования. При этом наибольшее количество дел (более 60 %) было связано с требованиями об аннулировании лицензии на недропользование, все прочие категории дел (оспаривание отказа в выдаче лицензии, действия или бездействия уполномоченного государственного органа в сфере недропользования, итогов аукциона; споры, связанные с расчетов бонусов, ПУЛов, связанные с истребованием информации) занимают порядка 10 % от общего количества дел2.
1 См.:Дзейтов,С.А.Государствоиправовоерегулированиеотношений в области недропользования: теоретико-правовой анализ [Текст]:
дис. … д-ра юрид. наук:12.00.03 / С.А. Дзейтов. М., 2003. С. 3.
2 См.: Обобщение судебной практики в области горнодобывающей отрасли в Кыргызской Республике / Жедигерова И. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.ucentralasia.org/Content/Downloads/ generalisation_of_judicial_practice_in_the_field_of_mining_industry_in_ the_kyrgyz_republic.pdf
75
Ст. 18 Закона о недрах основаниями возникновения права недропользования выделяет:
1)лицензию;
2)государственную регистрацию;
3)концессионный договор;
4)соглашение о разделе продукции.
Законодательством Кыргызской Республики предусмотрены виды деятельности и права, подлежащие государственной регистрации:
1)при осуществлении научных исследований недр, выполняемых по утвержденной программе;
2)при индивидуальной старательской добыче;
3)право на добычу общераспространенных полезных ископаемых, таких как песчано-гравийные материалы, суглинки, используемые для строительства, расположенных на участках недр, не относящегося к конкурсным и аукционным объектам.
Государственная регистрация при осуществлении научных исследований недр производится Государственным комитетом промышленности, энергетики и недропользования, а индивидуальной старательской деятельности и права на добычу общераспространенных полезных ископаемых – соответствующей местной государственной администрацией.
Таким образом, Закон о недрах указывает на исчерпывающий перечень оснований возникновения права недропользования
вКыргызстане. При этом имеется некий паритет между публич- но-правовыми и частно-правовыми началами недропользования.
Также Законом о недрах предусмотрены основания, исключающие лицензирование недропользования:
1)при осуществлении деятельности по концессионному соглашению;
2)при осуществлении деятельности по соглашению о разделе продукции;
3)государственная регистрация.
Действующее законодательство Кыргызской Республики не ограничивает количество лицензий, выдаваемых одному недропользователю.
76
Согласно статье 22 Закона КР о недрах, право недропользования может предоставляться на основании проведения конкурсов, проведения аукционов, а также по правилу «первой поданной заявки». Конкурсы проводятся в отношении объектов общегосударственного значения. Аукционы проводятся по участкам недр, указанным в соответствующем реестре.
ПравительствоКыргызстанаопределяеткритерии,аГосударственный комитет промышленности, энергетики и недропользования формирует перечень участков недр, по которым проводятся аукционы. Ключевым аспектом является содержание в реестрах координатов угловых точек по каждому участку недр. Если аукцион не состоялся подряд два раза, то осуществляется перерыв минимум на год.
Закононедрах2018годапредусмотрелтакойпорядок,какправило «первой поданной заявки», по которому предоставляются: yy участки недр, не предоставляемые аукционом или конкурсом; yy участки недр, предоставляемые не для геологического изуче-
ния и разработки месторождений полезных ископаемых. Нужно отметить, что законность проведения аукционов за-
частую становится предметом оспаривания в судебных органах Кыргызской Республики. В качестве примера приведем экономическое дело, рассмотренное Межрайонным судом города Бишкека по заявлению ОсОО «Ак-Жаан» к Государственному комитету промышленности, энергетики и недропользования Кыргызской Республики о взыскании суммы уплаченного гарантийного взноса за участие в аукционе1.
В обоснование требований истец указал, что им была подана заявка на участие в открытом аукционе по объекту недр – право пользования недрами с целью проведения геологоразведочных работ на коренное золото на Тегерменской площади со стартовой ценой 300 долларов США. Согласно условиям аукциона, истцом был внесен гарантийный взнос в размере 3000 долларов США. Победителем аукциона было признано другое юридическое лицо, предложившее наименьшую цену. Однако по истечении
1 Решение Межрайонного суда города Бишкека от 31 января 2017
года ЭД-31/17мбс2 //act.sot.kg
77
нескольких дней истцу поступил телефонный звонок от организатора аукциона, в котором его проинформировали о том, что победитель аукциона не уплатил заявленную стоимость права недропользования, в связи с чем в соответствии с пунктом 63 Положения «О порядке и условиях проведения аукциона на пользование недрами» от 14 декабря 2012 года № 834 право пользования недрами предлагается следующему участнику аукциона, предложившему наименьшую после победителя цену. Истец от предложения отказался, ссылаясь на то, что организатор аукциона пропустил установленный положением трехдневный срок для уведомления об отказе победителя от уплаты предложенной цены, в связи с чем денежные средства истца были использованы для других целей, на основании чего и было заявлено требование
овозврате гарантийного взноса. Позиция ответчика, отказавшегося возвращать гарантийный взнос, обосновывалась тем, что участники, отказавшиеся от оплаты предложенной ими цены, лишаются права требовать возврата гарантийного взноса. Ответчик доводы истца о пропуске срока для надлежащего уведомления не принял. По данному спору суд вынес решение в пользу ответчика, отказав в удовлетворении исковых требований о возврате гарантийного взноса. При этом суд создал прецедент, когда невыполнение организатором аукциона нормативных требований
опроцедуре проведения аукциона и взаимодействия с участниками не является основанием для возможного отказа участника от права недропользования.
Мы, в свою очередь, считаем, что данное решение было вынесено с нарушением норм материального права, опосредующего процедуру проведения аукциона. Подобная правоприменительная практика крайне отрицательно сказывается на общем положении недропользователей и степени защищенности их законных интересов.
Правовой основой регламентации концессионных отношений и соглашений о разделе продукции являются законы Кыргызской Республики «О концессиях и концессионных предприятиях в Республике Кыргызстан» и «О соглашениях о разделе продукции при недропользовании», соответственно.
78
Спецификой обладает порядок недропользования в руслах или на берегах пограничных рек и иных водоемов.
При осуществлении недропользования на таких участках, пользователю недр необходимо дополнительно получить положительное решение Министерства чрезвычайных ситуаций Кыргызской Республики и Министерства сельского хозяйства, пищевой промышленности и мелиорации Кыргызской Республики.
Правовая регламентация лицензирования в Кыргызстане, дополнительно к Закону о недрах, осуществляется нормами Положения о порядке лицензирования недропользования, утвержденного Постановлением Правительства Кыргызской Республики от 14 декабря 2012 года № 834.
Следует отметить, что в отечественном законодательстве предусматривается специальное соглашение, заключаемое при получении лицензии – социальный пакет, который разрабатывается в форме соглашения, базирующийся на социально-экономи- ческой программе развития административно-территориальной единицы расположения участка недр, заключаемый между ин- вестором-недропользователем и местной государственной администрацией.
«Социальный пакет» предусмотрен только в отношении участков недр общегосударственного значения (георазработка или добыча полезных ископаемых). Социальный пакет предусматривает инвестиции в местные социальные объекты, в том числе направленные на подготовку местных кадров и их трудоустройство, инфраструктуру.
При лицензировании детальная регламентация предусмотрена лицензионным соглашением, являющимся обязательным приложением лицензии.
Лицензионный порядок недропользования содержит в себе ряд потенциальных коррупциогенных факторов, прежде всего, в силу непрозрачности и неавтоматизированности. Как показывает правоприменительная практика, конкурсы и аукционы по участкам недр также изобилуют множеством нарушений, в том числе процедурного характера, что, в конечном счете, является отталкивающим фактором для потенциального инвестора.
79
Как нами было определено в предыдущих разделах, актуальнымнасовременномэтапеявляетсяопределениеформынедропользования, который определяет эффективность недропользования.
В юридической доктрине остро поднимается проблема определенияправовойприродыдоговороввсференедропользования1.
Следует констатировать, что неопределенность правовой сущности договоров в сфере недропользования негативным образом влияет на правоприменительную практику.
Юридическая литература выделяет критерии по определению правовой природы указанных договоров – характер субъектов и объектов договорных отношений. Необходимо заметить, что невозможно дать однозначную характеристику отношениям между государством и пользователем недр в рамках договоров недропользования.
Выделяют несколько точек зрения по определению правовой природы договоров в сфере недропользования.
По мнению одной группы исследователей, отношения недропользования базируются на основополагающих началах гражданского права, следовательно, можно говорить о гражданско-пра- вовой природе договора недропользования2. Позиция второй же группы ученых опирается на публично-правовых началах договора недропользования3.
1 См.: Брагинский, М.И., Витрянский, В.В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. Изд. 3-е, стереотипное [Текст] / М.И. Брагинский, В.В. Витрянский. М.: Статут, 2001. С. 23.
2 См.: Брагинский, М.И., Витрянский, В.В. Договорное право. Книга первая: Общие положения: Изд-е 3-е, стереотипное [Текст] / М.И. Брагинский, В.В. Витрянский. М.: Статут, 2001; Актуальные проблемы частного права: материалы межд. научно-практ. конф. (в рамках ежегодных цивилистических чтений). Алматы, 23–24 мая 2002 года / отв. ред. М.К. Сулейменов. Алматы: КазГЮУ, 2003.
3 См.: Клюкин, Б.Д. О развитии договорной основы права пользования недрами [Текст] / Б.Д. Клюкин // Нефть, газ и право. М., 2003. № 6; Хаустов, Д.В. Публично-правовые договоры как особый инструмент государственного регулирования природопользования: [Текст]: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.03 / Д.В. Хаустов. М., 2003.
80