Системное толкование норм права. Монография

нодательства. Системное построение права включает установление оптимального соотношения между действующими и вновь создавае мыми нормативными правовыми актами, четкую взаимосвязь между общими и специальными нормами, актами высшей и более низкой юридической силы. Разрабатываемый проект должен органично вой ти в единую правовую систему. Для этого его нормы должны быть со гласованы с иными актами законодательства в целях исключения возможных противоречий и повторений1. Отечественные ученые в отличие от белорусских авторов выделяют, как правило, принципы законности, демократизма, гласности, профессионализма, научнос ти, но редко говорят о принципе системности. Этот факт несколько негативно сказывается и на всем юридическом процессе, так как принцип системности российского законодательства отходит на вто рой план.

Среди негативных тенденций развития современного российского законодательства, связанных с игнорированием принципа системно сти в подготовке проектов нормативных правовых актов, можно вы делить, в первую очередь, принятие таких документов, которые не избежно потребуют за собой внесение в них изменений и дополнений. Ярким примером является Налоговый кодекс РФ. Из 103 статей час ти второй этого нормативного правового акта, принятой в августе 2000 г., в декабре того же года в 91 статью (88% от их общего количе ства) были внесены изменения и дополнения2. Это свидетельствует, в том числе и о неграмотной проработке этого акта изначально, и о не учете принципа системности, а в целом показывает низкую эффек тивность законодательного процесса.

Еще одна негативная тенденция связана с обесцениванием норм права, следствием чего является также игнорирование системности российского законодательства. Особенно ярко она проявилась среди норм, устанавливающих юридическую ответственность. В резуль тате, нормативный правовой акт содержит указание на то, что лицо несет ответственность за нарушение положений принятого закона. Однако ни в Уголовном кодексе, ни в Кодексе РФ об административ ных правонарушениях подобное предписание выражения не нахо дит. В итоге создается огромное число нежизнеспособных норм.

Дублирование нормативных правовых предписаний также явля ется последствием недооценки принципа системности. Объем систе мы права как следствие не соответствует ее содержанию, которое обеднено повтором одних и тех же юридических норм. Р. Надеев так

же полагает, что дублирование нормативных предписаний приводит к увеличению количества законов, в которых становится трудно ори ентироваться правоприменителю, что способствует распростране нию правового нигилизма1.

«В результате нарушения принципа системности, – говорят А.Ф. Вишневский и В.Н. Дмитрук, – в белорусском законодательстве накопились, и продолжают накапливаться, балластные норматив ные правовые акты, содержащие противоречивые, устаревшие и недействующие правовые нормы, в результате чего оно становится инертной и неэффективной системой»2. Российская система права подвержена тем же процессам. Проводимые друг за другом много численные реформы требуют совершенствования правовой базы, но нагрузка иногда такова, что правотворческий орган не успевает ос вобождаться от устаревшего нормативного материала.

Уяснение всех норм права, составляющих проект нормативного правового акта в их взаимосвязи с действующими юридическими нормами, имеет решающее значение для принятия действительно эффективного документа. В случае же когда принимается изменение или дополнение в юридическую норму, системное толкование будет предполагать сопоставление данных изменений и дополнений с кон цепцией акта, с отдельно взятыми нормами этого акта, а также с иными нормативными правовыми актами.

Многообразие общественной жизни постоянно диктует необходи мость принимать новые нормы права, изменять их, признавать утра тившими силу устаревшие нормы. «Образование динамичной систе мы права, – пишет А.Б. Венгеров, – является адекватным ответом на динамику общественного развития»3. Правотворческая деятель ность – это деятельность по созданию общеобязательных правил по ведения участников общественных отношений, представляет собой упорядоченный процесс создания правовых норм (правотворческий процесс), включающий несколько стадий. В.В. Лазарев и С.В. Липень выделяют три стадии: 1) подготовка проекта нормативного правово го акта; 2) принятие нормативного правового акта; 3) введение в

действие нормативного правового акта4. О.Ф. Скакун называет пять стадий правотворческого процесса – предпроектной, проект ной, принятия проекта, подписания проекта и информационной5.

1 См.: Надеев Р. Законотворческие ошибки // Российская юстиция. 2001. № 5. С. 20–23.

2 Вишневский А.Ф., Дмитрук В.Н. Теория и практика подготовки проекта нормативного правового акта. Мн., 2005. С. 48.

3 Венгеров А.Б. Теория государства и права. М., 1999. С. 410.

112 4 См.: Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. М., 1998. С. 281–284.

5 См.: Скакун О.Ф. Теорія держави і права: Підручник. Харьків, 2001. С. 297–299.

А.Б. Венгеров выделяет шесть стадий законодательного процесса, среди которых: 1) законодательная инициатива, 2) подготовка зако нопроекта, 3) обсуждение, 4) принятие закона, 5) подписание закона

и6) опубликование закона1. А.Ф. Вишневский и В.Н. Дмитрук гово рят о пяти стадиях: 1) правотворческой инициативе; 2) планировании правотворческой деятельности; 3) подготовке проекта нормативного

правового акта; 4) принятии нормативного правового акта и 5) опуб ликовании нормативного правового акта2. Следует отметить, что правотворческая инициатива может не иметь места в процессе под готовки целого ряда актов Президента РФ, Правительства РФ, актов министерств и ведомств, актов главы субъекта РФ и главы местного самоуправления. Что же касается планирования правотворческой деятельности, то данная деятельность охватывает правотворчество в отношении не конкретной разновидности нормативного правового акта, а крупную их совокупность. Интегрируя вышеприведенные по зиции и учитывая, что правотворческий процесс и законотворческий процесс соотносятся как целое и часть, мы должны констатировать, что для правотворческого процесса свойственны следующие стадии: правотворческая инициатива, подготовка проекта нормативного правового акта, обсуждение и принятие нормативного правового ак та, его опубликование и вступление в действие.

Системное толкование может иметь место как в процессе подго товки нормативного правового акта, так и в процессе его обсуждения

ипринятия, однако оно уже не является сопутствующим процессу опубликования и введения нормативного правового акта в действие. Следует также отметить, что в случаях, когда наличествуют и такие стадии процесса правотворчества, как правотворческая инициатива, одобрение нормативного правового акта (Советом Федерации) и его подписание (Президентом РФ, главой субъекта РФ), системное тол кование также может осуществляться на данных этапах.

Правотворческая инициатива представляет собой официальное направление субъектом правотворческой инициативы в правотвор ческий орган (должностному лицу) предложения о необходимости подготовки проекта нормативного правового акта. В соответствии со ст. 104 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания право законодательной инициативы осуществляется в форме внесе ния в Государственную Думу: а) проектов федеральных конституци онных законов и федеральных законов (далее – законопроект); б) за конопроектов о внесении изменений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституци

онные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР; в) поправок к зако нопроектам1. Именно в такой ситуации и возможно уяснение норм подготовленного проекта в рамках законодательной инициативы че рез сопоставление их с нормами действующего законодательства. Субъект правотворческой инициативы, соответственно, будет яв ляться первым лицом, кто прибегнет к системному толкованию. Важ но также отметить, что зачастую кто либо вносит предложение о принятии нового нормативного правового акта в связи с тем, что об наружил несоответствие его предшественника действующему зако нодательству. Выявление подобных несоответствий достигается че рез анализ уже действующего законодательства, то есть при использовании системного способа толкования. Это позволяет нам утверждать, что в ряде случаев происходит уяснение смысла нормы права, который заложен в норму не только лицом, которое принима ет нормативный правовой акт, но и лицом, предложившим этот доку мент в его первоначальном виде. Если бы, как это допускалось ранее, вносилось лишь предложение о подготовке проекта закона, то на ста дии законодательной инициативы возможности системного толкова ния не могли быть реализованы.

Основной стадией, где системная интерпретация находит свой выход, является подготовка проекта нормативного правового акта. Именно на данном этапе происходит фиксация в юридической норме конкретного смысла, тем не менее в случае непринятия нормы права, например в первом чтении, смысл может изменяться. Происходить это будет уже в ходе принятия документа. Процесс одобрения и под писания нормативного правового акта связан уже с четко выражен ной волей правотворца. Однако системное толкование юридических норм, скажем, Президентом РФ, может привести к отклонению акта, например в связи с несоответствием Конституции РФ.

Попробуем проанализировать, какие факторы подталкивают в процессе законотворчества Совет Федерации Федерального Собра ния РФ и Президента РФ отклонять законопроекты. В.Е. Чиркин указывает, что в 1994–1999 гг. президентское вето применялось до вольно часто. Президент десятками возвращал в парламент законо проекты2. Положение дел объясняет В.Б. Исаков, приводя интерес ную статистику. В 1996 г. Государственной Думой РФ было рассмотрено 256 законопроектов. Из них Совет Федерации отклонил

1 См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 янва( 114 ря 1998 г. № 2134(II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собра(

ния Российской Федерации» // Справочная система «КонсультантПлюс».

2 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право России. М., 2004. С. 312.

67. Президент РФ наложил вето еще на 53 закона, принятых Госу дарственной Думой и одобренных Советом Федерации. Ученый отме чает, что из числа отвергнутых законодательных инициатив, по очень грубой приблизительной оценке, 50% – это технический брак, процент которого может быть существенно сокращен за счет более качественной работы комитетов, служб парламента, сотрудничества правовых управлений Государственной Думы, Совета Федерации и Администрации Президента РФ1. Особый интерес представляют данные Аналитического управления Аппарата Государственной Ду мы, показывающие динамику причин отклонения федеральных за конов Президентом Российской Федерации за период 1996 – первое полугодие 1999 гг. (в процентах)2:

Если проанализировать приведенные причины отклонения зако нов, можно сделать весьма неутешительный вывод. В процессе пра вотворчества и Государственной Думой, и Советом Федерации по верхностное использование системного способа толкования могло бы привести к введению в действие не только некачественных норма тивных правовых актов, но и актов, противоречащих Основному за кону страны. В настоящее время вето Президента РФ используется не так часто, ибо в Государственной Думе присутствует твердое про президентское большинство. Однако данный факт может привести к

весьма негативным последствиям в плане проверки законов на их со ответствие законодательству России.

Системное истолкование подготавливаемого проекта нормативно го правового акта и отдельно взятых его норм может сыграть важное значение в деле разработки эффективного и жизнеспособного доку мента. В последнее время, когда производство федеральных законов, законов субъектов РФ, указов Президента и постановлений Прави тельства поставлено на поток, не говоря уже о региональном и мест ном нормотворчестве, интерпретационная деятельность будет в пер спективе способствовать стабилизации правовой базы. Выверенные нормативные правовые акты должны стать нормой для любого лица, их разрабатывающего. Итак, какова же роль системного толкования в процессе правотворчества?

Во первых, уяснение проекта нормативного правового акта в со вокупности с уже действующим законодательством позволит разра ботать уже на стадии подготовки качественный документ. В таком аспекте он будет рассматриваться как учитывающий специфику терминологического аппарата других актов, а также собственно вво дящим новые положения с перспективой их восприятия этими акта ми. С нашей точки зрения, термин «законодательство» следует пони мать в предельно широком смысловом значении как совокупности формально юридических источников права в целом1. Предложение любого нового термина должно быть согласованным с уже существу ющими положениями как федеральных и региональных, так и мест ных нормативных правовых актов. Более того, если принятие нового закона повлечет за собой изменение положений подзаконных актов, а возможно, и внесение изменений и дополнений в уже действующие законы, то необходима в какой то степени адаптация его норм к фе деральным, региональным и местным условиям. Это говорит о том, что нельзя торопиться с молниеносным введением его в жизнь. Нуж но дать всем уровням власти привыкнуть к дальнейшей интерпрета ции его положений.

Интересный пример использования системного толкования в от ношении Проекта Уголовного кодекса Республики Молдова приво дит молдавский ученый С.М. Брынза. Им проанализирована в том числе ст. 197 Проекта, устанавливающая ответственность за воров ство. Согласно диспозиции части 1 указанной нормы, воровство – это

1 Подробнее см.: Толстик В.А. Проблема понимания термина «законодательство» в контексте систематизации нормативных правовых актов // Систематизация законо( дательства в России (историко(правовые, теоретико(методологические и технико( юридические проблемы). К 175(летию Свода законов Российской империи: Матери(

116 алы Международного «круглого стола». Институт государства и права РАН (Москва, 18–19 января 2008 года) / под ред. проф. В.М. Баранова, В.Г. Графского, С.В. Кода( на. – Н. Новгород, 2008.

«хищение имущества другого лица из карманов и сумок, независимо от стоимости похищенного, если отсутствуют признаки более опас ного хищения». Во первых, неясно, какими способами хищения мо жет быть совершено воровство. Термин «хищение» имеет в данном контексте слишком общий характер, а дополнение «если отсутству ют признаки более опасного хищения» не добавляет ясности. Для уточнения необходимо систематическое толкование санкций, ука занных в ч. 1 ст. 191, ч. 1 ст. 195 и ч. 1 ст. 196 Проекта, в которых рег ламентируется ответственность за кражи, мошенничество и присво ение. При этом он устанавливает, что воровство может совершаться лишь посредством кражи. Проведя системное толкование ст. 119, 191, 198 и 199, ученый пришел к выводу о том, что воровство может при чинить мелкий или существенный ущерб. В связи с вышеизложен ным им предлагается следующее определение понятия: «Воровство, то есть кража из карманов или сумок, если она причинила ущерб в мелком или существенном размере...»1 Этот пример как нельзя луч ше позволяет выявить неопределенность, связанную с недостаточно точным выражением действительного содержания.

Во вторых, системная интерпретация может сказаться на затра тах при принятии проекта нормативного правового акта. Опять же все дело упирается в качество его подготовки. В.Е. Чиркин приводит статистику цены законопроектов. Из бюджета на разработку законо проекта выделяется 3–4 тыс. рублей, но если учесть затраты на де путатов, в министерствах, на отклоненные законопроекты, над кото рыми также проводилась работа, то, по мнению аналитиков, в среднем затраты на один принятый закон составляют около 900 тыс. рублей2. Однако автор не указывает, какие затраты на региональном и на местном уровне может повлечь принятие такого закона, который регулирует общественные отношения в субъектах РФ и в муници пальных образованиях. Следовательно, если правотворческий орган сумеет системно истолковать положения проекта закона или иного нормативного правового акта, то значительно могут быть сокращены затраты на переработку иного правового материала.

В третьих, в обстановке постоянно обновляющегося законода тельства системное толкование позволяет установить, как соотно сятся положения разрабатываемого нормативного правового акта с иными проектами. Этой деятельностью должны заниматься как спе циалисты правовых управлений, так и непосредственно лица, от ко торых данный документ будет исходить. Как правило, разработчики одного проекта не учитывают положения иных проектов. Особенно

актуальна эта негативная тенденция при подготовке проектов от дельными депутатами правотворческих органов. В целях отсле живания разночтений разрабатываемых документов должна быть создана своеобразная система, которая и будет способствовать приведению юридической терминологии к единству. Кроме того, не обходимо и сотрудничество комитетов, готовящих нормативный пра вовой акт, друг с другом, особенно если проект создается по смеж ным вопросам регулирования.

В четвертых, значение системного толкования может выразиться и в прогностической функции. На основе сопоставления юридичес ких норм проекта с положениями действующих нормативных право вых актов разработчик должен проанализировать, какие последст вия может вызвать его принятие или издание. Почему мы говорим «должен проанализировать»? Реализация любого нормативного пра вового акта имеет юридические последствия. Поэтому, для того что бы применение положений вновь введенного в действие документа не вызвало негативного эффекта – неисполнения его положений, ущемления прав и свобод человека и гражданина, неодобрения его общественностью, важно продумать, как именно те или иные поло жения отразятся на ситуации в стране, как впишется этот акт в сис тему законодательства России.

В пятых, системное толкование положительно сказывается и на всем правотворческом процессе. Прибегнув к методам системной ин терпретации, разработчики документа позволяют проекту быстро пройти первое, второе и третье чтение, что способствует передачи его в верхнюю палату (Совет Федерации, если речь идет о федераль ном законопроекте) и (или) непосредственно на подпись (когда доку мент поступает из Совета Федерации Президенту или из законода тельного органа субъекта РФ главе субъекта РФ). Таким образом, системное толкование может помочь оперативно принять норматив ный правовой акт. Следует также подчеркнуть, что и грамматичес кое, и логическое и иные виды интерпретации способствуют в равной мере ускоренности правотворческого процесса.

Существенна роль системного толкования и в предупреждении излишнего и необоснованного внесения в уже принятый норматив ный правовой акт дополнений и изменений. Анализируя данный ас пект, мы опять же не можем не отметить, что разработка изначально качественного документа, при сопоставлении его норм с нормами иных правовых актов обязательна. Иначе в процессе реализации нормативного правового акта будут проявляться нестыковки в тер минологии или, что еще хуже, несоответствия с вышестоящими нор мативными правовыми актами. В настоящее время несовершенство

118 законодательства носит такой характер, что в только что принятый акт начинают вноситься поправки либо сразу же после вступления

его в силу, либо еще до вступления в силу. Здесь следует отметить, что внесение изменений и дополнений в нормативные правовые ак ты, срок вступления в силу которых растянут на несколько месяцев или даже годы, можно оправдать тем, что сложно учесть всю их мно гоаспектность. Реформы, которые проводятся одна за другой и неяс но, когда они завершатся, неблагоприятно сказываются на них. Так, например, Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе дерации» вступил в силу только с 1 января 2009 г. и за период его су ществования он пережил уже не одну реформу, затронувшую его по ложения.

Вновь принимаемый нормативный правовой акт нередко не заст рахован от несоответствия его актам более высокой юридической си лы. Именно сопоставление положений проекта разрабатываемого до кумента с иными актами позволит избежать таких несоответствий. Однако в настоящее время существует одна негативная тенденция, когда на местном уровне или на уровне субъекта РФ каким либо ли цом подготавливается нормативный правовой акт, который изна чально противоречит законодательству. Субъект, который его при нимает, осознает, что реализация положений этого документа может нарушать права и свободы человека и гражданина, и идет на это для извлечения личной выгоды. Многие подобные нормативные право вые акты быстро признаются несоответствующими закону. Тем не менее времени его действия хватает, чтобы извлечь своеобразную выгоду. В такой ситуации субъект правотворчества чаще всего ис пользует системный способ толкования, но лишь для того, чтобы вы яснить, какие нормы каких документов он нарушит и понесет ли за это ответственность.

В шестых, системное толкование, особенно в случае наличия от сылочных и бланкетных статей, позволяет на всех этапах правотвор ческого процесса контролировать функциональные и внутрисистем ные связи нормативного правового акта. Легче всего их проследить в случае, когда точно указывается, какая норма или какой акт подле жит применению в конкретной ситуации. В этом случае и юридичес кая экспертиза нормативного правового акта будет иметь больший успех, чем при анализе акта с отсылками общего характера. Исполь зование системных приемов даст возможность также легко выявить несоответствие данного акта иным нормативным правовым актам. Однако, даже если в проекте нет отсылок к другим нормативным правовым актам или к собственным нормам, его внутрисистемные связи играют важную роль.

Внутренне согласованный и четкий нормативный правовой акт всегда легче реализовать, нежели такой, который содержит множе 119 ство неопределенностей. В данной связи следует отметить, что уче

ные, исследующие специфику семантической интерпретации юри дического текста в качестве одного из важнейших требований к тек сту, называют однозначность употребления одного и того же терми на в нормативных правовых актах. Д. Милославская подчеркивает, что, например, понятие гранта приходится собирать из разных правовых актов. В гражданском праве грант – это и «благотвори тельное пожертвование, имеющее целевой характер», и «целевое финансирование отдельных общественно полезных программ обще ственных объединений по их заявкам», и бюджетные ассигнования, налоговые освобождения, а в налоговом праве есть четкое определе ние гранта как «целевых средств, предоставляемых безвозмездно иностранными благотворительными организациями предприятиям, организациям и физическим лицам в денежной или натуральной форме на проведение научных или других исследований, опытно конструкторских работ, обучение, лечение и другие цели с последу ющим отчетом об их исполнении». Кроме того, следует согласиться и с мнением ученого о том, что при создании нормативного акта зако нодатель часто не учитывает, что основные признаки термина – чет кая сфера его применения и точное соотношение слова и отображае мого им объекта действительности. Термин всегда однозначен, его значение не должно зависеть от контекста1. Поэтому представляет ся важным давать точную интерпретацию термина применительно к целям всего нормативного правового акта в одной из статей докумен та. Используемые в законе «термины не должны оставлять сомнений относительно вложенного в них смысла», – подтверждает Д.А. Кери мов2. Сопоставляя нормы различных нормативных правовых актов на этапе подготовки текста проекта, субъект правотворчества устра няет возможность неоднозначного толкования положений или от дельно взятого термина документа в дальнейшем.

Наконец, посредством системного толкования нормативный пра вовой акт вводится в систему права, ему даруется свое собственное место в ней. Это достигается через включение в документ юридичес ких норм, регулирующих те или иные группы общественных отно шений. Особенно важно при принятии нормативного правового акта соотнести его концепцию с концепцией иных нормативных правовых актов той же отрасли или института права, в котором растворятся его правовые предписания.

Подчеркивая ту особую роль, которую играет системное толкова ние в процессе правотворчества и правоприменительном процессе, необходимо определить, что же должен обязательно учесть субъект