Правоведение. Учебное пособие
.pdf9.2. Предмет и метод административного права
Предмет административного права составляет определенный вид общественных отношений, которые оно регламентирует, превращая их в административные правоотношения. В сферу административноправового регулирования входят отношения, которые складываются по поводу и в связи с осуществлением исполнительной власти в процессе государственного управления. Административное право регулирует не все отношения в этой сфере, а лишь наиболее принципиальные, объективно нуждающиеся в правовом опосредовании.
Предмет административного права имеет свою структуру. Она включает в себя отношения:
1)связанные с организацией государственной администрации, ее функционированием и реализацией исполнительно-распорядительных полномочий в процессе государственного управления;
2)возникающие в связи с осуществлением контроля за деятельностью государственной администрации;
3)взаимосвязи государственной администрации с частными лицами;
4)устанавливающие виды и меры административного принуждения;
5)возникающие в связи с правоприменительной оперативно-ис- полнительной деятельностью государственной администрации;
6)возникающие в связи с осуществлением административными органами юрисдикционной функции.
Метод административного прав раскрывает средства этого регулирования. Среди таких методов можно выделить:
• метод властных предписаний или императивный метод; • метод рекомендаций; • метод согласования или координации
• метод административного арбитража.
9.3. Нормативно-правовое регулирование административного права
Основными источниками административного права являются: Конституция РФ, ФКЗ «О Правительстве РФ, кодифицированные нормативные акты (Кодекс об административных правонарушениях РФ, Таможенный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ и др.); федеральные законы «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», «О государственной гражданской службе в РФ», «О некоммерческих организациях» и др.); подзаконные федеральные акты: а) указы Президента РФ (Указ
111
Президента РФ «О системе федеральных органов исполнительной власти» от 14 августа 1996 г.) и б) Постановление Правительства РФ «О порядке регистрации, открытия и закрытия в РФ представительств иностранных религиозных организаций» от 2 февраля 1998 г. и др.; в) нормативные акты федеральных органов исполнительной власти; а также – законодательные акты субъектов Федерации (конституции и уставы субъектов Федерации, законы по проблемам административ- но-правовых отношений); подзаконные акты субъектов Федерации; нормативные акты, глав администраций; постановления, распоряжения правительств субъектов Федерации; приказы, исполнительных органов субъектов Федерации, административно-правовые договоры нормативного содержания, которые представляют собой двухили многосторонние соглашения между субъектами административного правотворчества.
Нормы административного права, содержащиеся в этих источниках, образуют в своей совокупности систему административного права.
Административно-правовое отношение – это урегулированное адми- нистративно-правовой нормой общественное отношение, стороны которого выступают в качестве носителей взаимных прав и обязанностей.
9.4. Субъекты административного права
Субъекты административного права – это лица (индивиды и организации), которые по закону могут быть участниками административноправовых отношений и носителями административных прав и обязанностей. Две составляющие: административную правоспособность – это способность приобретать субъективные юридические права и обязанности административно-правового характера. Административная дееспособность – это практическая способность собственными действиями приобретать субъективные юридические права и обязанности, осуществлять и прекращать их. Разновидностью административной дееспособности является административная деликтоспособность, т. е. способность лица нести административную ответственность за совершенные правонарушения (деликты).
Административная правоспособность и административная дееспособность коллективных субъектов (организаций) наступают одновременно. У индивидов право- и дееспособность не совпадают: административная правоспособность наступает с момента рождения, дееспособность полная – с 18 лет, а ограничения и в более раннем возрасте: чаще всего с 16 лет.
112
Административная правосубъектность составляет основу админи- стративно-правового статуса субъектов, который включает три основных элемента: права, обязанности и ответственность.
Каждый вид субъектов административного права – индивиды и организации (коллективные субъекты) – обладают своим администра- тивно-правовым статусом. Административно-правовой статус органов государственной администрации определяется их компетенцией, т. е. совокупностью властных полномочий относительно определенных предметов ведения. В число элементов административно-правового статуса государственных органов нередко включают их цели, задачи, функции, получившие юридическое закрепление.
Административно-правовой статус субъектов права может быть общим и специальным. Общий статус включает общие, одинаковые для всех субъектов права и обязанности. Специальный статус также предусматривает одинаковые, но уже для определенной группы субъектов права и обязанности, которые вытекают из закона и не зависят от вступления в конкретные правоотношения (например, статус жителей территорий с особым административно-правовым режимом, статус субъектов разрешительной системы, статус беженцев и т. д.).
Таким образом, субъект административного права – это лицо (индивид или организация), которое обладает определенным администра- тивно-правовым статусом и имеет возможность вступать в администра- тивно-правовые отношения по своей воле либо в силу юридической обязанности, возлагаемой на него правовой нормой.
Все права и обязанности граждан, составляющие содержание адми- нистративно-правового статуса граждан, в зависимости от механизма их реализации подразделяются на абсолютные и относительные.
Абсолютные (безусловные) права – это права, которыми лица пользуются по своему усмотрению, а субъекты исполнительной власти обязаны создавать условия и не мешать их реализации, охранять и защищать их (право на трудоустройство, право на административную жалобу и т. д.). Абсолютные обязанности возлагаются на каждого и не зависят от конкретных обстоятельств (соблюдение законов, уплата налогов и сборов и т. д.).
Относительные права – это права, которые не могут быть реализованы без соответствующего правового акта государственной администрации (например, право на пенсионное обеспечение, право на получение лицензии на осуществление предпринимательской деятельности и т.д .
113
Реализуя свои права, граждане не должны ущемлять права и свободы других индивидов, а также нарушать нормы административного права, несоблюдение которых влечет административную ответственность.
В состав элементов административно-правового статуса граждан входят юридические гарантии – система правовых норм, определяющих условия и порядок реализации и защиты прав и свобод граждан. К числу таких гарантий относятся правовые нормы, определяющие ответственность государственной администрации за нарушения адми- нистративно-правового статуса граждан.; нормы, устанавливающие право на административное и судебное обжалование неправомерных действий и решений органов исполнительной власти, право на обращение к Уполномоченному по правам человека, право на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями органов исполнительной власти при осуществлении ими служебных обязанностей и др.
Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства (апатридов) основывается на принципе их общего равноправия с гражданами РФ.
Органы исполнительной власти как субъекты административного права – это организационно-правовой институт, представляющий собой структурно обособленную единицу государственной администрации, посредством которого реализуются управленческие функции исполнительной власти и совершаются юридически значимые действия от имени государства. Этот институт имеет свою структуру, компетенцию, наделен оперативной самостоятельностью для осуществления исполнительнораспорядительной деятельности. Основная задача органов исполнительной власти – осуществление управленческих полномочий в отношении иных субъектов административного права. Специфику административноправового статуса любого органа исполнительной власти определяют его функции и задачи, которые он реализует в процессе управления от имени государства в объеме и пределах своей компетенции.
Основу административно-правового статуса органа исполнительной власти составляет компетенция, выражающая меру власти, которой он наделен для выполнения определенных задач. Именно через компетенцию осуществляется вся исполнительно-распорядительная деятельность органов государственной администрации и определяются границы их ответственности перед государством и частными лицами. Объем компетенции может расширяться или сужаться на законном основании
114
(путем издания соответствующих нормативно-правовых актов), в некоторых случаях фактически на основе сложившейся практики.
9.5. Общественные объединения как субъекты административного права
Общественное объединение – это добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе объединения. Общественные объединения различаются по членству, целям деятельности, составу и форме руководства. В зависимости от сферы деятельности общественные объединения подразделяются на общероссийские, межрегиональные, региональные и местные.
Административная правосубъектность общественных объединений возникает с момента их создания. Они считаются созданными с момента принятия съездом (конференцией) или общим собранием решения об образовании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов. С этого момента они могут осуществлять свою уставную деятельность, приобретать права и принимать обязанности публично-правового характера. Права и обязанности в сфере хозяйственного оборота общественное объединение приобретает лишь после его государственной регистрации в органах юстиции.
Юридическая ответственность объединений наступает как за деяния, наносящие ущерб интересам государства, так и за решения и действия, ущемляющие права и свободы граждан. Она может быть как граждан- ско-правовой, так и публично-правовой.
9.6.Административно-правовой статус организаций
Предприятие – это самостоятельный хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей. Они могут быть государственными (федеральными и региональными), муниципальными, частными и смешанных форм собственности.
Учреждение – это организация, созданная собственником для осуществления социально-культурных или административно-политиче- ских функций.
115
Нормы права, определяющие административно-правовой статус предприятий и учреждений, независимо от форм их собственности, устанавливают:
• обязательность их государственной регистрации и порядок ее производства; • порядок их взаимоотношений с исполнительными органами го-
сударстовенной и муниципальной администрации; • общий порядок ведения и представления бухгалтерской и статистической отчетности государственным органам.
9.6. Признаки и состав административного правонарушения
Административное правонарушение является основанием административной ответственности. Его определение дано в ст. 2.1 КоАП РФ. Под административным правонарушением понимается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Федерации установлена административная ответственность. Это определение выражает три формально юридических признака административного правонарушения:
• противоправность–заключаетсявсовершениидеяния,нарушающего нормы административного права, охраняемые мерами административной ответственности, нормы других отраслей права (финансового, земельного, таможенного, трудового, экологического и т. д.); • виновность – противоправное деяние считается административным правонарушением только в том случае, если имеет место вина лица, т. е. содеянное было совершено умышленно или по неосторожности; • наказуемость – административным правонарушением признается только то деяние, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.
Административное правонарушение включает совокупность признаков, при наличии которых противоправное деяние признается проступком (деликтом). В состав административного правонарушения включаются:
• объект правонарушения – права и свободы человека и гражданина, собственность независимо от ее формы, порядок управления, окружающая среда, общественный порядок и т.д; • объективная сторона – конкретные действия, выразившиеся в
нарушении установленных административно-правовыми нормами правил. Содержание объективной стороны, как правило, включает
116
характер противоправного деяния (повторность, неоднократность, длящееся правонарушение); • субъект – физическое лицо (гражданин, достигший 16-летнего воз-
раста, должностное лицо, военнослужащий, иностранный гражданин или лицо без гражданства); юридическое лицо, зарегистрированное в установленном порядке и действующее со своим уставом; иностранное юридическое лицо; • субъективная сторона состава административного правонаруше-
ния – это отношение субъекта к совершенному им деянию, т. е. вина
вформе умысла или неосторожности.
9.7.Понятие и основания административной ответственности
Административная ответственность – это форма юридической
ответственности граждан и юридических лиц за совершение ими административного правонарушения. Она представляет собой административное принуждение в виде применения уполномоченным органом или должностным лицом административного взыскания к лицу, совершившему административный проступок.
Административная ответственность характеризуется рядом признаков, отличающих ее от других видов юридической ответственности:
• административная ответственность регулируется нормами административного – деликтного права, которые содержатся как в законах, так и в подзаконных актах. Уголовная ответственность может устанавливаться только уголовным законом; • основанием административной ответственности является административный проступок, а уголовной – преступление;
• в отличие от гражданской и уголовной ответственности ряд взысканий, специфичных для административной ответственности, могут применяться в административном порядке, т. е. без обращения в суд; • в отличие от уголовной, административная ответственность распространяется не только на физических, но и на юридических лиц; • за административные правонарушения применяются меры административной ответственности (за уголовные правонарушения – меры уголовной ответственности); • в отличие от гражданской ответственности, административная от-
ветственностьимеетпублично-правовойхарактер:этоответственность перед государством в лице уполномоченных органов государственной власти, которым нарушитель не подчинен в служебном порядке;
117
• применение мер административной ответственности не влечет судимости и увольнения с работы. Лицо, к которому они применены, считается административно наказанным в течение определенного срока (1 год); • меры административной ответственности применяются в соответ-
ствии с законодательством, регулирующим производство по делам об административных правонарушениях; Общие принципы административной ответственности, ее субъек-
ты, виды и порядок применения взысканий устанавливаются КоАП РФ. Основными принципами являются: законность; целесообразность ответственности; неотвратимость наказания в случае привлечения к ответственности; индивидуализация мер ответственности; гуманизм.
Субъектами административной ответственности являются физические и юридические лица. К физическим лицам относятся граждане, иностранные граждане и специальные субъекты административной ответственности. Административная ответственность граждан наступает
сшестнадцатилетнего возраста.
Кспециальным субъектам административной ответственности относятся должностные лица, военнослужащие и иные лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов. Под должностным лицом, согласно КоАП РФ, понимается лицо, которое постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляет функции представителя власти.
Вместе с тем, эти лица подлежат административной ответственности на общих основаниях (как и граждане) за нарушения в области: законодательства о выборах и референдумах; обеспечения санитар- но-эпидемиологического благополучия населения; правил дорожного движения; правил пожарной безопасности (вне места службы); законодательства об охране окружающей среды; таможенных правил и правил режима Государственной границы РФ, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через границу РФ; налогового и финансового законодательства; в случае невыполнения законных требований прокурора, следователя, лица, производящего дознание или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении. К этим лицам не могут быть применены административные наказания в виде административного ареста, а к военнослужащим срочной службы также в виде административного штрафа.
118
9.8. Виды административных наказаний
Административное наказание (взыскание) – это мера ответственности, применяемая в установленном законом порядке к лицу, совершившему административное правонарушение. Административное наказание применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Оно не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства правонарушителя – физического лица или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица.
Виды административных наказаний:
• предупреждение – мера административного наказания, которая выражается в официальном порицании физического или юридического лица, вынесенном в письменной форме; • административный штраф – денежное взыскание, которое выражается в величине, кратной:
• минимальному размеру оплаты труда, установленному федеральным законом на момент окончания или пресечения административного правонарушения; • стоимости предмета административного правонарушения на момент
его окончания или пресечения; • сумме неуплаченных налогов, сборов, подлежащих уплате на момент
окончания или пресечения административного правонарушения, либо сумме незаконной валютной операции.
• возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения представляет собой их принудительное изъятие и последующую реализацию с передачей бывшему собственнику вырученной суммы за вычетом расходов на реализацию (изъятие охотничьего оружия, боевых припасов и других дозволенных орудий охоты и рыболовства и т. д.) Возмездное изъятие назначается только судьей; • конфискация орудия совершения или предмета административно-
го правонарушения – принудительное безвозмездное обращение в государственную собственность не изъятых из оборота вещей. Назначается только судьей; • лишение специального права, т. е. лишение правонарушителя
предоставленного ему ранее специального права за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом в случаях, предусмотренных КоАП РФ (права на управление транспортным
119
средством, право охоты). Лишение специального права назначается судьей на срок от 1 месяца до 2 лет; • административный арест заключается в содержании нарушителя
в условиях изоляции от общества и устанавливается на срок до 15 суток. За нарушение требований режима чрезвычайного положения или режима в зоне проведения контртеррористической операции возможно применение административного ареста на срок до 30 суток. Административный арест назначается судьей; • административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства состоит в принудительном и контролируемом перемещении указанных лиц через государственную границу за пределы РФ, а в случаях, предусмотренных законом, в их контролируемом самостоятельном выезде из РФ; • дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законом. Дисквалификация назначается судьей на срок от 6 месяцев до 3 лет. Административные наказания в виде предупреждения, штрафа,
лишения специального права, административного ареста и дисквалификации могут применяться только в качестве основных мер административного взыскания. Иные административные наказания могут устанавливаться в качестве как основных, так и дополнительных мер административной ответственности.
Административное наказание назначается в соответствии с общими правилами, установленными ст. 4.1 КоАП РФ:
• оно налагается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за совершенное правонарушение;
• при назначении административного наказания учитываются: характер совершенного правонарушения; личность виновного физического лица и его имущественное по-
ложение либо имущественное и финансовое положение юридического лица; обстоятельства, смягчающие ответственность;
обстоятельства, отягчающие ответственность; • никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.
120