История органов следствия России. Хрестоматия для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»

3.Председателям Верховных Советов автономных республик, председателям краевых, областных, городских и районных Советов народных депутатов, а также руководителям соответствующих министерств, ведомств и местных правоохранительных органов приступить к осуществлению необходимых подготовительных мер по обеспечению надлежащих условий труда и быта работников формирующихся подразделений Следственного комитета РСФСР, выделению для них служебных помещений, инвентарной мебели, транспорта, средств связи и жилья.

4.МВД РСФСР, Прокуратуре РСФСР, руководителям республиканских органов военной прокуратуры и государственной безопасности развернуть широкую разъяснительную работу среди личного состава подчиненных подразделений о государст- венно-политической важности проводящейся реорганизации следственного аппарата. В течение переходного периода повсеместно использовать эту меру для улучшения его материальнотехнической оснащенности, сохранения и закрепления следственных кадров, повышения их заинтересованности и ответственности. Решительно пресекать попытки дискриминации законных прав и интересов следователей под предлогом образования Следственного комитета РСФСР.

5.Комитету Верховного Совета РСФСР по вопросам законности, правопорядка и борьбы с преступностью определить возможные кандидатуры для представления на руководящие должности Следственного комитета РСФСР.

Государственный архив Российской Федерации. Ф. 10026. Оп. 4. ¹. 2973. Л. 24 об.о25

(Подготовка текста В.О. Пантелеева)

Концепция судебной реформы в РСФСР

Утверждена Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. ¹ 1801-1

(è ç â ë å ÷ å í è å)

<…>

IV. Основные идеи и мероприятия судебной реформы

<…>

7.Организация следственного аппарата

Âнастоящее время следственный аппарат рассредоточен по трем ведомствам: прокуратуры, МВД и КГБ. Более 90% уголовных дел, направленных в 1990 году и в первой половине 1991 года в суды, расследовалось органами внутренних дел, 9,1% — следователями прокуратуры, с явной недогрузкой работает следственный аппарат КГБ, которому в последнее время стали поручать общеуголовные дела (бандитизм, вымогательство, крупные экономические аферы, организованные преступления).

Разные структурные формы организации следствия, по мнению ряда ученых и практиков, не обеспечивают единства ни в организации следственной деятельности, ни в руководстве ею, ни в ее ресурсном (материально-техническом и кадровом) обеспечении. Между тем речь идет о единой по своим целям и содержанию (т.е. функциям и методам) деятельности. Распределение функций по расследованию между различными органами следствия не связано со спецификой этой деятельности, не отвечает принципам разделения труда, нередко меняется законодателем путем произвольной корректировки правил подследственности, может быть изменено для отдельных дел и по решению прокурора.

Это не обеспечивает равенства граждан, попадающих в сферу деятельности органов расследования. Несмотря на единство процессуального регламента, создаются объективно разные условия для взаимоотношений прокуратуры и расследования. Следователь в погонах МВД интенсивнее общается с собственным прямым начальником, нежели с советником юстиции — прокурором, а, мягко выражаясь, значительная независимость следственного аппарата КГБ от прокурорского надзора еще свежа в памяти общественности.

Идея сосредоточения следствия в одном органе имеет многочисленных приверженцев и, что называется, овладела массами. Где же следует сосредоточить следственные подразделения, в том числе специализированные?

Концентрация следствия в руках Министерства внутренних дел РСФСР чревата опасным сращиванием функций дознания, предварительного следствия и оперативно-розыскной работы.

Включение следственного аппарата в систему Министерства юстиции привело бы к возникновению служебно-админист- ративной зависимости между следователями и судебным персоналом, находящимся в ведении этого министерства.

При подчинении Правительству или структурам президентской власти РСФСР следственный аппарат оказался бы в одном ряду с многочисленными министерствами и ведомствами, под контролем их руководителей, не всегда заинтересованных в обнажении ситуации в своей «епархии».

Выход из создавшейся ситуации, по заключению ряда теоретиков и практиков, — это создание единого следственного аппарата, организационно отделенного как от прокуратуры, так и от МВД и КГБ. Оперативно-розыскная деятельность как административная по своему характеру сохранялась бы за органами внутренних дел, в частности и по делам о государственных преступлениях.

Видимо, у прокуратуры должны остаться полномочия по ведению, но в ограниченных и строго определенных случаях (дела против сотрудников правоохранительных органов), предварительного расследования, что позволит обвинительной власти выступать в качестве резервной (дублирующей) системы,

когда объективность прочих структур вызывает обоснованные сомнения.

Прежде чем окончательно остановиться на таком решении, следует учесть, что зарубежная практика знает и принципиально иной подход: децентрализацию следственных подразделений. Так, в США, где расследование производит полиция, наряду с независимыми друг от друга федеральными органами полиции, принадлежащими министерствам юстиции, финансов, почтовому, труда, здравоохранения, сельского хозяйства, торговли, внутренних дел, армии, флота, военно-воздушных сил, государственного департамента, функционируют подчи- няющиеся местным органам власти полицейские службы поселков, городов, округов, штатов. Нужно иметь в виду, однако, что англосаксонскому праву присущ отличный от бытующего у нас подход к определению сферы уголовно-процессуального регулирования. Обобщенно говоря, законодательство Великобритании и Нового Света считает процессом лишь то, что происходит before the judge, то есть перед судьей, включая процедуру предварительного слушания (preliminary hearing).

Полицентризм, наличие относительно независимых дублирующих друг друга подсистем, усиливает надежность системы, хотя и значительно увеличивает расходы на ее функционирование.

Учитывая, однако, наши государственно-правовые традиции, а также крайнюю стесненность в материальных, финансовых и кадровых ресурсах, следует, видимо, ориентироваться на моноцентризм и иерархическое построение аппарата предварительного следствия в РСФСР. Распределение полномочий между республиканскими и союзными органами расследования — предмет Союзного договора или иного соглашения между суверенными государствами.

Таким образом, идея создания единого самостоятельного Следственного комитета РСФСР не противоречит замыслам настоящей Концепции. Кроме того, сотни сотрудников правоохранительных органов связывают с его учреждением свои ожидания, надежды на улучшение условий работы и материальной обеспеченности.

Но нужно обратить внимание на производимую между делом подмену тезиса. Методологически неверно связывать повышение эффективности следствия (процессуальная сфера) с возведением каких бы то ни было административных структур, разда- чей кресел и чинов. Уголовно-процессуальное право не знает понятия «Следственный комитет», наделяет властными полномочиями только единоличного следователя.

Поэтому в грядущих реформах должно быть обеспечено при любом их варианте — в привычной нам «пирамиде» или заокеанской плюралистской системе — верховенство юстиции над администрацией, преобладание внутреннего убеждения над приказом начальства, введение в ткань правоотношения личности вместо механического исполнителя. Нам по пути со всякой системой, где следователь независим в своих решениях от вмешательства лиц, не являющихся субъектами процесса.

Следователь, в отличие от лиц производящих дознание, — не служитель администрации, не чиновник. Поэтому уже сегодня можно и нужно указать на то, что в проектах устройства Следственного комитета РСФСР неприемлемо и должно быть отвергнуто. Недопустимы по крайней мере нижеследующие решения:

–процессуальное подчинение следователя административным начальникам (начальники следственных отделов, комитетов

èдругих подразделений), наделение последних процессуальными полномочиями, правом контролировать ход и результаты расследования, пересматривать постановления следователя;

–определение правил подследственности в зависимости от уровня подразделения Следственного комитета;

–иерархическая организация процессуальных связей, когда команды изливаются сверху вниз, а обратная связь так же затруднительна, как подбрасывание вверх дождевой воды;

–объединение следственных и дознавательских подразделений под крылом одного ведомства;

–дисциплинарная ответственность следователя перед руководителями Следственного комитета;

–военизация Следственного комитета, обмундирование следователей в форму армейского или милицейского образца, вве-

дение в служебные отношения уставного духа и жесткой субординации.

Центральной фигурой в Следственном комитете должен быть следователь, существование руководителей всех уровней оправдано лишь в качестве организаторов его работы, осуществляющих ресурсное и методическое обеспечение расследования, начальствующих над техническим персоналом. Допустимо также создание органов «следовательского самоуправления», наделенных властными функциями (рассмотрение дисциплинарных дел следователей, постановка вопроса об увольнении начальников следственных подразделений, разработка мер по улучшению следственной работы и т.п.).

В связи с планами создания Следственного комитета следует обратить особое внимание на то, что организационно такая структура должна соответствовать принципу состязательности предварительного расследования. Следственный комитет и прокуратура — два подразделения структуры обвинительной власти, которая как на досудебных, так и на судебных стадиях уголовного процесса представляет свои действия и решения на рассмотрение суда. Суд наделяется правом разрешать все конфликты между обвинением и защитой в ходе расследования (если прокурор не примет удовлетворяющее защиту решение), давать разрешение на проведение действий, связанных с ограничением конституционных прав и свобод, рассматривать жалобы на следователя, разрешать и продлевать предварительное заключение, рассматривать отвергнутые следствием ходатайства защиты.

Уже на первом этапе реформы судебный контроль заменит прокурорский надзор за расследованием, при этом за прокуратурой сохранятся функции процессуального руководства следствием. Постепенно суд будет все в более полном объеме выполнять функции рассмотрения и разрешения всех вопросов, которые обвинение и защита будут перед ним ставить при проведении расследования. На этой стадии судья вправе признавать доказательствами представленные сторонами материалы, указывать на необходимость их пополнения, проведения дополнительных следственных действий, признавать собранные данные недостаточными для предъявления обвинения в суде. Фигура

такого (следственного) судьи не аналогична фигуре нынешнего следователя, который не состоит при судебном ведомстве и при всей своей возможной независимости в Следственном комитете не может выполнять судебную по существу функцию в состязательном расследовании.

Возможны два пути формирования состязательного расследования: либо через создание Следственного комитета как службы обвинительной власти при обеспечении активности защиты в расследовании и судебном разрешении спорных или касающихся ограничения прав личности вопросов, либо посредством учреждения института следственных судей в судебном ведомстве при признании за нынешним следственным аппаратом функций вспомогательной службы прокуратуры.

<…>

Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. С. 63—67

(Подготовка текста В.О. Пантелеева)