Право и закон в программируемом обществе_К 100-летию Белла

С.А. Боголюбов

прогнозов и планов посредством федеральных нормативных актов не увенчались успехом ввиду дублирования большинства предметов, методов регулирования; принятые в ряде субъектов РФ законы об экологической безопасности повторяют законы об охране окружающей среды, затрудняя, запутывая судебную и административную практику.

Усложнение, социализация общественных связей обусловливает ответственность перед нынешним и будущими поколениями за создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и благоприятную окружающую среду, для чего целесообразно восстанавливать планирование на новой основе, придавая ему стратегический характер, с применением экологической экспертизы, возвращением в законодательную ткань муниципального экологического контроля, внедрением международных рекомендаций в отношении стратегической экологической оценки.

Отношение в обществе к плановой организации охраны окружающей среды не является однозначным. В Законе об охране окружающей среды предусматривалась ст. 14 «Методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды», включавшая

всебя экологические прогнозы, разработку федеральных программ

вобласти экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ и т.п., утратившая силу в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 29-ФЗ.

Вчасти 1 ст. 15 «Федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации, целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и мероприятия по охране окружающей среды» той же редакции Закона об охране окружающей среды предусматривались разработка указанных документов и осуществление мероприятий по планированию, что увязывалось с рядом обстоятельств и предполагало развитие этой категории экологического права:

‒‒ согласно части 3 той же статьи планирование и разработка мероприятий по охране окружающей среды осуществлялись с учетом государственных прогнозов социально-экономического развития, федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ на основании научных исследований, направленных на решение задач в области охраны окружающей среды;

‒‒ в соответствии с ч. 4 этой же статьи юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, обязаны были планировать, разрабатывать и осуществлять мероприятия по

330

Значение прогнозирования и планирования для экологического развития

охране окружающей среды в порядке, установленном законодательством.

Однако с 1 января 2006 г. ст. 15 Закона об охране окружающей среды утратила силу и, таким образом, даже слабые наметки экологического планирования, а тем более связанного с ним, основанного на нем, обобщающего и опережающего его стратегического планирования, а также прогнозирования оказались удаленными из указанного Закона, что не улучшило правового стимулирования рассматриваемых процессов.

В Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» в преамбуле и среди шести основных принципов охраны окружающей среды понятие «планирование» не фигурирует, но в компетенции республик, автономной области, автономных округов, краев, областей, органов местного самоуправления включены планирование охраны окружающей природной среды и использования природных ресурсов, финансирование и материально-техническое обеспечение экологических программ (ст. 8–10). В какой-то мере шире излагалась ч. 1 ст. 17 указанного Закона, согласно которой планирование мероприятий по охране окружающей природной среды и природопользованию осуществлялось в составе программ, прогнозов социально-экономического развития на основе государственной экологической программы с учетом природоресурсного потенциала отдельных регионов.

Показательно, что авторы комментария этой статьи Закона «Об охране окружающей природной среды» кандидаты экономических наук А.А. Аверченков и А.В. Шевчук — работники Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ ни словом не обмолвились о предусмотренном этой статьей планировании, сосредоточившись на финансово-кредитном механизме природопользования (Закон был принят в 1991 г., а комментарий к нему составлялся два года спустя — в разгар ваучерной приватизации и залоговых аукционов)1. Целесообразность и роль закрепления в Законе средств экономического регулирования экологии нередко подвергается сомнениям. Тем более удаленная из указанного Закона статья завершалась формулировкой об «иных методах экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды», что подчеркивало условность перечня, его примерный характер. Однако все-таки он служил неким ориентиром, правовым принципом экономического воздействия на экологию.

1См.: Охрана окружающей природной среды. Постатейный комментарий к Закону России / под ред. В.П. Ворфоломеева, В.В. Петрова (Р.Д. Боголепов, А.К. Голиченков, О.М. Козырь, О.С. Колбасов и др.). М.: Республика, 1993. С. 47–49.

331

С.А. Боголюбов

Прогнозирование и планирование экологической деятельности, исключенные из Закона об охране окружающей среды в качестве элементов экономического механизма регулирования в области охраны окружающей среды, могут быть в нем преобразованы, восстановлены, но не механически, а в совершенно новом, более высоком качестве стратегического планирования законотворчества и правоприменения в экологической сфере с прицелом на дальнюю, не сразу видимую перспективу на основе экологических, демографических, социальных, экономических, политических, юридических прогнозов, использования данных объективной статистики, экономической оценки природно-антропогенных объектов, предвидения воздействия на окружающую среду любой деятельности1.

Стратегическое планирование в сфере экологического развития представляется, однако, проблематичным ввиду мирового финансо- во-экономического кризиса, падения уровня производства, приостановления национального развития. Исполнение прошедшей публичное обсуждение и официальное одобрение, принятой на вооружение программы социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., как и реализация лозунга «Удвоение ВВП России», родившегося в докризисное время, в связи с современными трансформационными явлениями, осложнением международной обстановки, турбулентностью межгосударственных отношений также свидетельствуют о проблемах прогнозирования и планирования дальнейшего развития страны.

Некоторым основанием для оптимизма служат: принятие в 2014 г. Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»; реализация ряда подзаконных федеральных, региональных и муниципальных нормативных правовых актов в его развитие; ориентирование общества на долгосрочные действия; уход от краткосрочных проектов социальной практики, включающей в себя экологию и во многом зависящей от нее, в том числе из-за состояния природоресурсного потенциала отдельных регионов, муниципальных образований2.

1См.: Залоило М.В. Стратегическое планирование в обеспечении эффективности правотворчества // Журнал российского права. 2018. № 4; Агамиров К.В. Юридическое прогнозирование как фактор совершенствования российской правовой системы // Журнал российского права. 2018. № 8. С. 25–36; Данилов-Данильян В.И. О соотношении правового и экономического аспектов в охране природы // Право и экология: матер. междунар. школы-практикума молодых ученых-юристов / отв. ред. Ю.А. Тихомиров, С.А. Боголюбов. М.: ИЗиСП, 2014. С. 48–58.

2См.: Двинских Д.Ю., Королев В.А. Стратегическое планирование: опыт прошлого и новые механизмы: монография / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2018. С. 58–81; Кудряшова Е.В. Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» — долгий путь через эпохи // Право и государство. 2016. № 12. С. 32–34; Вып-

332

Значение прогнозирования и планирования для экологического развития

Законодательное регулирование стратегического планирования

сего задачами, целями, способами и методами осуществления, последствиями невыполнения и персональной ответственностью вполне может проецироваться на экологическое развитие России с ее обширной территорией, огромными, в том числе невосстановимыми, природными богатствами, придавать им устойчивость, предсказуемость, стимулировать краткосрочное, среднесрочное и долговременное планирование.

Если где и востребовано в настоящее время стратегическое планирование, то, скорее всего, в области предупреждения деградации и восстановления природных ресурсов и объектов, где человечество в состоянии предугадать, сформировать свое будущее, а экологическое развитие может осуществляться на совершенно новом, более высоком качественном уровне с прицелом на дальнюю перспективу.

Может быть, именно в природной сфере, исходя из ответственности перед нынешним и будущими поколениями за создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и благоприятную окружающую среду, для преодоления антагонизма и противоборства экономики и экологии целесообразно, используя сохранившиеся законодательные наработки, восстанавливать в законодательстве, в экологической политике прогнозирование и планирование на конкурентной основе и придавать им стратегический характер с активизацией осуществления национального проекта «Экология»,

свозвращением в законодательную ткань муниципального экологического контроля, с внедрением стратегической экологической оценки.

Для прогнозирования и планирования экологического развития важно массовое глубокое осознание глобальной экологической опасности, понимание соотношения законов природы и законов юридических; экологическое правосознание вынуждено избавляться от излишней фетишизации государства, надежд исключительно на законы, от веры в чудеса, исходить из того, что человек — это не только социальное, но и природное существо, органическое связующее звено между природой и обществом; для экологического развития важны сущность законов природы, источники знаний о них, вызы-

ханова Г.В., Жаворонкова Н.Г. Государственная экологическая политика и документы стратегического планирования // Экологическое право. 2016. № 3; Жаворонкова Н.Г. Роль документов государственного стратегического планирования в обеспечении охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов // Вестник МГЮА им. О.Е. Кутафина. 2017. № 2. С. 49–52; Королева А.Н. Правовое обеспечение качества окружающей среды в «умном городе» в документах стратегического планирования // Актуальные проблемы предпринимательского, корпоративного, экологического и трудового права: монография. Т. II. М.: РАНХиГС; Проспект, 2019. С. 371– 384.

333

С.А. Боголюбов

вающие после катарсиса потребность в прогнозировании и планировании.

Выявление общих закономерностей развития, принятие соотношения законов природы и законов общества, где практика, реализация предписаний представляют собой критерий истины, могут на основе полной, своевременной, объективной информации после теоретических изысканий способствовать планированию законотворчества, выработке конкретных предложений de leqe ferenda. Тем более что в ХХI в. с его техническими возможностями недопустимы, опасны скороспелые непродуманные решения, способные повлечь необратимые для природы и социума последствия.

Пересмотр приземленных, обыденных представлений о законах естественных, природных и законах антропогенных, человеческих в сторону не только теоретического, но и реалистического осознания прогнозируемого бытия, сопоставление правил природных, объективных (познанных либо непознанных) и правил искусственных, субъективных (изменяемых и регулярно дополняемых), признание императивности первых и производности, волюнтаризма вторых повышают возможности прогнозирования, планирования экологического развития нашей страны.

Таким образом, хотя прогнозирование и планирование как институты, как регулируемые правом элементы экономического механизма охраны окружающей среды в условиях развития рыночных отношений, частной собственности, увеличения разрыва в способах, размерах накопления капитала, угасания командной системы природопользования не присутствуют в Законе об охране окружающей среды, они отражены в сопутствующих им мероприятиях. Планы продолжают быть законодательным стимулом для экологии, не сходя с повестки дня и актуализируясь по мере ухудшения глобальной, континентальной и региональной экологической ситуации, предсказываемого надвигающегося передела Мирового океана, минеральных и других природных ресурсов.

334

Информационные

технологии как эффективный

инструмент планирования социально-экономического развития публично-правовых образований

О.А. Дементьева

Обеспечение прав граждан на образование, медицинское обслуживание, социальную защиту, являющееся одной из основных обязанностей публичной власти, установленных в Конституции Российской Федерации, невозможно без достижения необхо-

димого уровня экономического развития государства.

Начиная с конца 2000-х гг. федеральным центром взят курс на решение задач социально-экономического и в значительной степени научно-технологического развития регионов в рамках государственного стратегического планирования с использованием инструментов бюджетной поддержки и с привлечением (где это возможно и реально) средств частного бизнеса.

В Российской Федерации федеральной властью в 2014 г. приняты государственные программы по социально-экономическому развитию отдельных субъектов Российской Федерации и укрупненных территорий (регионов России) (в 2017 г. в них были внесены корректировки). В ряде случаев образованы специальные федеральные министерства1.

1Государственная программа «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» (срок действия — 2014–2025 гг., ответственный исполнитель — Минвостокразвития России); Государственная программа «Развитие Северо-

335

О.А. Дементьева

Однако необходимо признать, что в целом динамика социального развития имеет во многом негативные тенденции. Такой вывод позволяют сделать данные о перманентном сокращении социальной инфраструктуры муниципальных образований (школ, медицинских учреждений и т.д.). Например, по данным официальной статистики, общее количество общеобразовательных учреждений (муниципальных и государственных) за последние 20 лет сократилось на 28,3 тыс. или более чем на 40%1. Общее количество больничных коек за 12 лет (с 2005 по 2017 гг.) уменьшилось с 1575,4 тыс. до 1182,7 тыс., т.е. на 391,7 тыс. или более чем на 33%. За то же время число больничных коек на 10 000 населения сократилось более чем на 27% — с 110,9 тыс. до 80,5 тыс.2

Президентом страны в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 1 марта 2018 г. и в изданном в развитии Послания Указе от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (далее — Указ) актуализированы задачи по социально-э- кономическому развитию страны. В Указе определены не только приоритетные направления развития страны3, но и конкретные показатели, которые должны быть достигнуты к 2024 г. Приведем некоторые из этих показателей: увеличение продолжительности здоровой жизни до 67 лет; увеличение суммарного коэффициента рождаемости до 1,7; достижение к 2021 г. 100-процентной доступности дошкольного образования для детей в возрасте до трех лет; обеспечение охвата всех граждан профилактическими медицинскими осмотрами не реже одного раза в год; обеспечение оптимальной доступности для населения (в том числе для жителей населенных

Кавказского федерального округа» (срок действия — 2013–2025 гг.; ответственный исполнитель — Минкавказ России); Государственная программа «Социально-эконо- мическое развитие Калининградской области» (срок действия — 2013–2020 гг.; ответственный исполнитель — Минэкономразвития России); Государственная программа «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации» (срок действия — 2014–2020 гг.; ответственный исполнитель — Минэкономразвития России); Федеральная целевая программа «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года» (срок действия — 2015–2020 гг.; ответственный исполнитель — Минэкономразвития России).

1Общее число государственных и муниципальных общеобразовательных организаций в 2015 г. составляло 41,9 тыс., в 2008 г. — 57,3 тыс., в 1996 — 70,2 тыс. // Российский статистический ежегодник. 2008; Российский статистический ежегодник. 2015.

2См.: Регионы России. Социально-экономические показатели // Федеральная служба государственной статистики. 2018.

3Демография, здравоохранение, образование, жилье и городская среда, экология, безопасные и качественные автомобильные дороги, производительность труда и занятость, наука, цифровая экономика, культура, малое и среднее предпринимательство и индивидуальная предпринимательская инициатива, международная кооперация и экспорт.

336

Информационные технологии как эффективный инструмент планирования

пунктов, расположенных в отдаленных местностях) медицинских организаций, оказывающих первичную медико-санитарную помощь; обеспечение глобальной конкурентоспособности российского образования, вхождение Российской Федерации в число 10 ведущих стран мира по качеству общего образования.

По заявленным направлениям развития страны Правительство Российской Федерации совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации должно было провести работу по разработке или корректировке национальных программ. Анализ содержания некоторых федеральных программ, утвержденных в 2017 г.1, позволяет сделать вывод, что порядок выделения целевой финансовой помощи на развитие объектов инфраструктуры регионального и местного значения исходит из возможности субъектов Российской Федерации софинансировать капитальные расходы. Данные об уровне расчетной бюджетной обеспеченности и индексе бюджетных расходов субъектов Российской Федерации говорят о значительно отличающихся возможностях субъектов Российской Федерации осуществлять софинансирование бюджетных инвестиций

вобъекты социально-экономической сферы. Так, если по Российской Федерации средний уровень расчетной бюджетной обеспеченности и индекс бюджетных расходов субъектов Российской Федерации были взяты за 1, то в г. Москве эти показатели имели значение соответственно 2,720 и 0,940, в г. Санкт-Петербург — 1,886 и 0, 823,

вПсковской области — 0,690 и 0,969, в Республике Карелия — 0,686 и 1,3662.

Малые значения уровня расчетной бюджетной обеспеченности и высокие значения индексов бюджетных расходов в субъектах Российской Федерации свидетельствуют о том, что в этих субъектах недостаточно бюджетных средств на развитие их социально-экономиче- ской сферы. Именно в данные субъекты должны быть направлены средства федерального бюджета в рамках федеральных программ с целью недопущения их дальнейшей деградации. В противном случае вызывает сомнение достижение поставленных Президентом Российской Федерации показателей социально-экономического развития страны, например оптимальной доступности для всего населения первичной медико-санитарной помощи.

1Государственная программа Российской Федерации «Развитие здравоохранения», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2017 г. № 1640; Государственная программа Российской Федерации «Развитие образования», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2017 г. № 1642.

2См.: Уровень расчетной бюджетной обеспеченности и индекс бюджетных расходов субъектов Российской Федерации на 2019 г. // Сайт Минфина Российской Федерации.

337

О.А. Дементьева

Представляется, что решение поставленных задач по социаль- но-экономическому развитию России в условиях значительного различия бюджетных возможностей ее субъектов является непростой задачей. Социально-экономическая система федеративного государства является сложной системой взаимосвязанных и взаимовлияющих подсистем, распределяющихся по горизонтальному разрезу (экономическое развитие и социальное развитие) и вертикальному разрезу: федеральный центр, субъекты РФ и укрупненные регионы, муниципальные образования (уровень муниципальных районов и уровень сельских и городских поселений). Планирование всех подсистем включает в себя планирование материальных объектов и финансовых средств для их создания и поддержки в актуальном состоянии. Так, например, социальная сфера состоит из совокупности объектов различного функционального предназначения (образование, медицинское обслуживание, социальная сфера и т.д.), находящихся в ведении федерального центра, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, соответственно, и финансовых средств, необходимых для их создания и функционирования. Большое количество материальных объектов в Российской Федерации, необходимых для выполнения социальных обязательств публичной власти, предопределено наличием многочисленных связей как по горизонтали, так и по вертикали, без учета которых невозможно осуществить оптимальное планирование и реализацию социально-экономического развития страны. Планирование подсистем социальных и экономических объектов, обеспечивающих достижение поставленных национальных показателей, связано с возможностями бюджетной системы страны и по существу является непростой многовариантной задачей, которая усложняется наличием больших массивов данных, что предопределяет необходимость применения информационных технологий.

В настоящее время в Российской Федерации принят ряд документов в сфере информационных технологий: Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации1; Стратегия развития отрасли информационных технологий в Российской Федерации на 2014–2020 годы и на перспективу до 2025 года2 (далее — Стратегия развития отрасли); Концепция региональной информатизации3; Программа «Цифровая экономика Российской Федера-

1Утверждена Указом Президента Российской Федерации 7 февраля 2008 г. № Пр-212.

2Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2013 г. № 2036-р (в ред. распоряжения Правительства РФ от 18 октября 2018 г. № 2253-р).

3Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2014 г. № 2769-р.

338

Информационные технологии как эффективный инструмент планирования

ции»1; Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 годы2 и др.

Использование информационных технологий в государственном управлении обосновывается необходимостью повышения прозрачности принятия решений в государственном секторе и развития государственного управления (Стратегия развития отрасли). В Концепции региональной информатизации формирование эффективной системы государственного управления на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий заявлено как одна из основных целей региональной информатизации. Объективно оценивая меньшие шансы России войти в число мировых лидеров сегмента заказной разработки программного обеспечения по сравнению с мировыми лидерами в этой сфере, разработчики Стратегия развития отрасли указывают в качестве конкурентного преимущества России разработку «программного обеспечения высокой сложности, где может использоваться инженерный и алгоритмический потенциал российских специалистов».

Представляется, что сфера стратегического планирования соци- ально-экономического развития публично-правовых образований и сопряженная с ней бюджетная сфера могут считаться одними из приоритетных направлений применения информационных технологий, так как использование этих технологий с целью анализа больших массивов данных и знаний, включая новые методы и алгоритмы для их сбора, хранения и интеллектуального анализа (что заявлено в качестве приоритетных направлений исследований и разработок в области информационных технологий) отвечает характеристикам эффективного стратегического планирования и бюджетного процесса.

В Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет»3 в качестве одной из задач этой системы предусмотрено создание инструментов для осуществления взаимосвязи стратегического и бюджетного планирования, проведения мониторинга достижения финансовых результатов реализации государственных программ. Однако при принятии Государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет»4 указанная задача, пред-

1Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2017 г.

№1632-р.

2Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 9 мая 2017 г. № 203.

3Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г.

№1275-р.

4Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2015 г.

№658.

339