1472

щей среды в политику Европейского союза отражена в формулировках Части II (ст. II–37) и Части III (ст. III–4 «О политике и функционировании Союза») Конституции [4].

Раздел об охране окружающей среды Договора ЕС

Ст. 174 (бывшая 130R) формулирует задачи и принципы экологической политики ЕС, регламентирует высокий уровень охраны окружающей среды, но позволяет исключения, связанные с региональными различиями [2]. В ст. 175 излагается действующая юридическая основа природоохранных мер и процедура их разработки. Ст. 176 (бывшая 130T) определяет возможность стран – членов ЕС продолжать или начинать выполнение более строгих природоохранных мер. Эти меры должны находиться в соответствии с положениями исходного Договора и доводиться до сведения Европейской комиссии [4].

ВДоговоре о Европейском экономическом сообществе достаточно полно рассмотрены вопросы охраны окружающей среды. Так, в ст. 2 Договора указано, что Европейское экономическое сообщество стремится к гармоничному, сбалансированному и устойчивому развитию экономической жизни, охраны окружающей среды, улучшению еекачества, повышению уровняикачества жизни.

ВДоговоре сформулированы основные направления политики в области экологии для достижения указанных целей.

Установленные основные направления экологической политики, как

идругие задачи, решаются путем политических заявлений и выражения мнений органов Сообщества (Европейского парламента, Совета, Комиссии

иСуда), принятия постановлений, директив и решений.

Постановления, директивы и решения при этом имеют обязательную силу и являются основной формой деятельности Европейского экономическое сообщества в реализации его экологической политики.

Директивы

Основными директивами ЕС в области охраны окружающей среды являются: директивы по качеству воздуха; директивы по качеству воды и управлению водными ресурсами; директивы в области охраны природы; директивы по обращению с отходами; директивы, регулирующие промышленное загрязнение; директивы по химическим веществам; директивы по генетически измененным организмам.

К настоящему времени имеется большое количество директив ЕС, посвященных конкретным вопросам охраны окружающей среды. Все эти директивы обязательны для исполнения.

251

Национальная политика в сфере окружающей среды должна находиться в русле требований, изложенных в конкретных директивах и постановлениях ЕС. Например:

–Директива Совета Европы 75/439/EC от 16 июня 1975 г. об утилизации отработанных масел;

–Директива Парламента и Совета Европы 94/63/EC от 20 декабря 1994 г. по контролю выбросов летучих органических соединений при хранении бензина и его транспортировке с терминалов на заправочные станции (volatile or-

ganic substances – VOC/ЛОС);

–Директива Совета Европейского союза 96/61/EC от 24 сентября 1996 г.

окомплексном предотвращении и контроле загрязнений Official Journal L 257,

10/10/1996 с. 0026 – 0040;

–Директива Совета Европы 96/62/EC от 27 сентября 1996 г. об оценке

иконтроле качества атмосферного воздуха;

–Директива Европейского Парламента и Совета Европы 98/70/EC от 13 октября 1998 г. по качеству бензина и дизельного топлива, включающая поправки и дополнения к Директиве Совета 93/12/EEC;

–Директива Совета Европы 99/32/EC от 26 апреля 1999 г. о сокращении содержания серы в определенных видах жидкого топлива, включающая поправки к Директиве 93/12/EEC.

Ст. 249 (бывшая 189) Договора ЕС обязывает страны – члены ЕС выполнять директивы Европейского союза, достигая определенных результатов в течение оговариваемого периода времени; при этом им предоставляется свобода выбора формы и методов достижения этого результата [4, 5].

RoHS (Restriction of Hazardous Substances) – это директива Европейско-

го союза, ограничивающая использование шести веществ в новом электрическом и электронном оборудовании после 1 июля 2006 г.

Данная директива Европейского союза – только один из документов постоянно растущего числа инструкций и правил по экологически приемлемым технологиям. Директива RoHS дополняет другую директиву Европейского союза, известную как Директива WEEE (Waste from Electrical and Electronic Equipment), которая касается процесса вторичного использования оборудования и материалов после переработки.

Свинец (Рb) – один из опаснейших материалов, использование которых регулируется RoHS. Однако отказа от использования свинца недостаточно для соответствия установкам RoHS. Другими запрещенными помимо свинца веществами являются кадмий (Cd), ртуть (Hg), шестивалентный хром (Сr+),

бромидные соединения РВВ (polybrominated biphenyls) и PBDE (polybromi-

252

nated diphenylethers), часто используемые производителями в качестве трудновоспламеняемых компонентов электроники.

Директива RoHS преследует следующие цели:

–сократить загрязнение ипредотвратить разрушениеокружающей среды;

–предотвратить отравление указанными веществами и, как следствие, возникновение проблем со здоровьем у людей, работающих и пользующихся электрическим оборудованием и электроникой [5].

Национальное законодательство отдельных европейских стран может быть более строгим или более мягким по сравнению с предписаниями директив. В первом случае заинтересованные лица могут брать положения директивы в качестве основы для своих действий, а во втором – третья сторона может применить их против конкретной страны – члена ЕС (но не против других лиц).

Анализ экологического Законодательства Европейского сообщества

вцелом и отдельных входящих в него государств (Германии, Нидерландов, Франции и других) позволяет сделать вывод о том, что оно имеет большое значение для стран с переходной экономикой, так как обеспечивая высокий уровень качества окружающей среды для граждан ЕС, влияет и на граждан тех европейских стран, которые, являясь кандидатами на вступление в члены ЕС, обязуются к моменту вступления в ЕС принять все законодательство ЕС и завершить его реализацию в течение десяти лет после вступления в ЕС.

Экологическое право ЕС в последние годы быстро развивается в связи с необходимостью совершенствования правовых механизмов и повышения эффективности действующего права в изменяющихся условиях, связанных с принятием Европейской Конституции, вхождения в состав ЕС новых членов, в том числе с развитыми или недостаточно развитыми национальными системами экологического права, уточнением компетенций сообщества и отдельных стран, входящих в него. Особенно заметно развитие экологического права ЕС на разных уровнях – международном, национальном, межгосударственном и региональном (вплоть до муниципального).

Gerd Winter (институт экологического права Университета г. Бремена, ФРГ) выделяет основные экологические принципы Сообщества в качестве самостоятельных правовых принципов, характеризующих направления развития экологического права: а) принцип высокого уровня защиты окружающей среды; б) принцип сохранения (поддержки) и улучшения качества окружающей среды; в) принцип учета факторов местного значения; г) принцип предусмотрительности; д) принцип предупреждения; е) принцип восстановления источников; ж) принцип ответственности за загрязнения. Они рассмат-

253

риваются в тесной связи и на основе принципов, зафиксированных в ст. 174 Договора об образовании ЕС.

G. Winter полагает, что при реализации политики Сообщества следует равно принимать во внимание: доступную информацию научного и технического свойства; региональные различия в условиях окружающей среды; преимущества и недостатки; уровень экономического и социального развития Сообщества и сбалансированное развитие регионов.

Особое внимание в правовой литературе уделяется возможным последствиям для Европейского экологического права расширения ЕС за счет вступления новых членов в сообщество. По мнению Gyula Bandi (Католический университет, Будапешт), необходимо уделить должное внимание переходным мерам для вновь вступивших в Союз государств. Эти меры, принимаемые новыми членами и странами – кандидатами на вступление, можно свести к восприятию рамочного законодательства Сообщества (включая право на доступ к информации и обеспечение защиты окружающей среды), проведению мер, направленных на вступление в международные соглашения, стороной которых является Сообщество; участию в уменьшении глобального

итрансграничного загрязнения; разработке и совершенствованию законодательства по защите окружающей среды (направленного на сохранение биологического разнообразий; обеспечению функционирования внутреннего рынка. Поскольку переходные меры имеют ограниченный временный характер, они не должны заменять имплементацию многих предписаний, таких как рамочное законодательство или новации.

Gyula Bandi, рассматривая вопрос об импорте экологической политики

иправа ЕС, считает, что при вступлении новых стран в ЕС необходимо при адаптации национального экологического законодательства учитывать его уровень (соответствие, выше или ниже европейского).

При этом адаптация национального законодательства при необходимости может проводиться путем использования методов саморегуляции и самоимплантации.

Ключевыми вопросами дальнейшего развития экологического права ЕС являются совершенствование правовых стратегий по защите экологических прав человека, экологической ответственности (предотвращение

исанация экологического вреда), ответственности причинителя вреда, правового регулирования экономических механизмов охраны окружающей среды, гармонизации экологического права ЕС и международного экологического права.

254

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1.Стеблов А.Л., Вайсман Я.И. Экологическое право: учеб. пособие / Перм. гос. техн. ун-т. – Пермь, 2000. – 260 с.

2.Экологическое право: учебник для вузов / под ред. С.А. Боголюбова. – М.: Высшее образование, 2006. – 486 с.

3.Боголюбов С.А. Экологическое право: учебник для вузов. – М.:

НОРМА-ИНФА, 1998. – 448 с.

4.Калиниченко П. А., Рациборинская Д. Н. Защита экологических прав

взаконодательстве ЕС // Экологическое право. – 2003. – № 2. – С. 55–60.

5.Вайсман Я.И. Экологическая политика и экологический менеджмент

встранах Европейского сообщества и России: учеб. пособие. – Пермь: Изд-во Перм. гос. техн. ун-та, 2007. – 412 с.

6.Дубовик О.Л., Кремер Л., Любе-Вольф Г. Экологическое право: учеб-

ник. – М.: Эксмо, 2007. – 768 с.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ

1.Формирование правовых вопросов экологической политики Европейского сообщества. Законодательные акты, директивы, решения, рекомендации и мнения.

2.Европейские источники права и Европейское законодательство. Первичное право сообщества. Вторичное право сообщества. Общие правовые принципы. Европейская конституция. Директивы. Европейское законодательство. Европейский суд.

3.Программы ЕС в области охраны окружающей среды.

4.Экологическая политика ЕС. Основные принципы экологической политики ЕС.

5.Основные Европейские организации по охране окружающей среды.

6.Особенности управления охраной окружающей среды в странах ЕС

взависимости от их административного устройства (на примере Нидерландов и Германии).

ГЛАВА 11 ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО ГЕРМАНИИ

11.1. ИСТОРИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ И ЦЕЛИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА В ГЕРМАНИИ

Германское законодательство в области охраны окружающей среды в настоящее время является одним из наиболее совершенных, а правоприменение – высокоэффективным.

Первые законодательные акты по обращению с отдельными природными ресурсами были приняты в Германии еще в прошлых веках. Так, правовое регулирование использования водных объектов в Германии имеет более чем двухвековую историю. По данным Хельмута Вейднера, начало правового регулирования и первые государственные меры по защите природы и человека от загрязняющих окружающую среду видов деятельности торговых и промышленных фирм в Германии существуют с конца XIX в. Как отдельная самостоятельная отрасль экологическое право возникло в Германии только

вначале 70-х гг. ХХ в. [1, 2].

Сэтого периода начинается быстрое развитие природоохранного законодательства в результате сформировавшихся в общественном сознании убеждений о необходимости охраны природы. Ущерб, нанесенный памятникам архитектуры, ухудшение санитарных условий жизни населения, рост экологических нагрузок побудили широкие слои населения выступить с требованиями необходимости изменения существующих экологически неблагоприятных производственных технологий, более ответственного отношения к ис-

пользованию ядерной энергии, изменению потребительского отношения к природе – переходу к рациональному природопользованию и охране окружающей среды.

В результате развития общественных экологических движений, роста популярности экологических требований в политической борьбе в ходе выборных компаний, увеличения числа политических движений, провозглашавшых экологические лозунги в своих программах, началась разработка национальной экологической программы.

256

Экологическая программа Федерального правительства от 21 сентября 1971 г. (Environmental Programme) определила концепцию экологического законодательства, в основе которой лежали три центральных принципа: принцип причинителя, принцип профилактики и принцип кооперации.

Впервое десятилетие (1971–1981 гг.) природоохранная политика была направлена на создание информационной базы и принятие отдельных законов (применительно к разным природным средам), имеющих целью снижение экологических нагрузок и предотвращение появления новых.

Впоследующий период – с 1980 г. по настоящее время – были приняты основные законы и предписания (которые в ФРГ имеют такую же правовую силу, как и законы), составившие одну из лучших в Европе систему экологического права. В качестве примера некоторые из этих законов в хронологическом порядке их принятия приведены в табл. 11.1.

Наиболее важными законами в области охраны окружающей среды являются:

– Федеральный закон о защите окружающей среды от вредных воздей-

ствий (1974 г.);

– Федеральный закон об охране природы (1987 г.);

– Закон о водном балансе (1986 г.), регулирующий хозяйственное использование поверхностных, подземных вод;

– Закон о налоге на сброс сточных вод (1976 г.);

– Закон о предотвращении образования и переработки отходов (1986 г.);

– Закон об атомной энергии, вступивший в силу 01.01.1960 г. и неоднократно корректировавшийся во время своего действия. Основная цель Закона – поэтапный отказ от использования атомной энергии для коммерческого производства электроэнергии, регулирующий срок использования ядерных реакторов– до 32 лет (в других странах время эксплуатации принято – до 60 лет). Последние вступившие в силу изменения внесены в 29.08.2008 г., и в настоящее время активно обсуждаются очередные изменения.

Также были приняты другие важные законы в области природоохранной политики – Законы об охране животных, растений, о лесе, об использовании атомной энергии, о химикатах, о содержании свинца в бензине и т.д.

Кроме законов в Германии принят ряд важных предписаний:

1. Предписание об экологических авариях (1980 г.) обязывает производителя представить государственным органам и совету предприятия письменное сообщение о нарушении. На предприятии должен быть план действий на случай аварии, согласованный с органами здравоохранения. Нарушение правил наказывается как правовое.

257

2.Предписание об опасных веществах (1986 г.) является подзаконным актом закона о химикатах и заменяет некоторые земельные законы о ядовитых веществах.

3.Предписание об эксплуатации крупных тепло-, энергоустановок (1983 г.) регламентирует значение ПДВ (в 1 м3 отходящего воздуха) диоксида серы, оксидов азота, пыли, хлоридов, фторидов для ТЭС на угольном, нефтяном и газовом топливетепловоймощностьюболее50 МВт.

В 1975 г. Германия первой в Евросоюзе приняла программу по утилизации отходов производства. Программа предусматривала сокращение общего объема отходов за счет безотходных технологий, увеличения сроков службы продукции, повышения коэффициента полезного использования сырья и самих отходов, включая утилизацию вторичного сырья, использования отходов в качестве источников энергии и их включения в биологический кругооборот веществ. Важнейший элемент программы – обеспечение экологически чистого производства и чистого уничтожения отходов. Для реализации поставленных задач было намечено создание специальной отрасли экономики.

Германия явилась первой западноевропейской страной, вставшей на путь экологически ориентированного хозяйства. В послевоенный период политика Германии в области охраны окружающей среды претерпевала существенные изменения: в 1950-е гг. решались вопросы по рассеиванию вредных выбросов на территории; в 1960-х гг. акцент был сделан на создание различного рода очистных сооружений. В 1980-е гг. пришли к выводу, что улавливать вредные вещества в одной среде (воде и воздухе), чтобы перемещать их в почву – не лучшее решение проблемы. Целесообразнее свести к минимуму выход вредных веществ в процессе производства, обеспечить сбор, хранение и обезвреживание при высокой степени утилизации.

С ноября 1986 г. в Германии вступил в силу Закон об отходах, в соответствии с которым уровень их вторичного использования должен быть доведен до 25–30 %, а по отдельным видам (стеклу и бумаге) – до 45 %.

В экологической политике Германии и, соответственно, в экологическом законодательстве, много внимания уделяется развитию биологического землепользования и экологически чистого лесного хозяйства.

В ноябре 2001 г. Бундестаг внес поправки в федеральный закон об охране природы. Одним из важнейших новых положений закона стало содействие развитию гармонирующего с природой и не наносящего вреда окружающей среде сельского хозяйства.

В Германии принятие многочисленных нормативно-правовых актов позволило резко сократить загрязнение воздуха. Вследствие принятых мер только в период с 1990 по 1996 г. удалось сократить выбросы двуокиси серы

259

из котельных промышленных предприятий и электростанций на 60 %, эмиссию окислов азота – на 40 %.

Вначале 2000 г. в Германии было полностью запрещено использование бензина со свинцовыми присадками. Федеративная республика Германия внесла решающий вклад в то, что сегодня во всех государствах – членах Европейского союза используются безопасные для окружающей среды бензин

идизельное топливо. Следующая цель германской политики охраны окружающей среды состоит в том, чтобы используемое топливо не содержало серы. Низкое содержание или вообще отсутствие серы в топливе позволяет снизить его потребление новыми автомобилями на 20 %, что приведет к сокращению эмиссии углекислого газа.

Вконце 2001 г. Федеральное правительство приняло дальнейшие меры

инормативно-правовые акты, направленные на улучшение качества воздуха

иснижение эмиссии вредных веществ, в том числе и путем установления предельно допустимого уровня концентрации вредных веществ в атмосфере, информирования граждан и принятия экстренных мер по их достижению. Это относится к таким загрязнителям, как двуокись серы, окислы азота, частицы пыли, свинец, бензол и окись углерода.

Германия в соответствии с историческими традициями является федеративным государством, состоящим из 16 субъектов Федерации – 16 земель. Соответственно, в Германии три уровня правового регулирования общественных отношений и государственного управления: федеральный, субъектов федерации

иместный. Германия– участник Европейского союза, поэтому на ее территории вполной мерераспространяется действие его правил, решений и директив.

Правовое регулирование в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, если судить по сферам разграничения правотворческой компетенции и административных полномочий, более всего сосредоточено на уровне федеральных земель и местных органов власти. Этим Германия существенно отличаетсяот других континентальных стран Западной Европы.

Экологическое право в Германии объединяет федеральные законы и законы отдельных земель, а также правовые предписания и положения на коммунальном и национальном уровне и предписания и директивы на европейском уровне.

Конкретное законодательство по правовому режиму земель, вод, недр, лесов и других растительных ресурсов, животного мира, природных ландшафтов и особо охраняемых природных территорий издается и применяется главным образом государственными органами федеральных земель. Широкие правотворческие и административные права и полномочия законодательных

иисполнительных органов федеральных земель определены Конституцией

260