5 Политика управления предпринимательской активностью

5.1 Становление теоретических основ государственной политики в сфере предпринимательства

Вопрос о мере регулирующего воздействия на предпринимательство относится к числу оптимизационных: недостаток регулирования, как и его избыток, не только снижает эффекты функционирования предпринимательства в системе, но способен привести ее в состояние глубокого труднопреодолимого кризиса. Примеры величайших кризисов либеральной экономики США и командно-административной экономики Советского Союза в этом смысле весьма показательны.

Условно, в позициях теоретиков и практиков различают два принципиально противоположных подхода к регулированию рыночной экономики вообще, и предпринимательства в частности: либерализм и кейнсианство. Либерализм опирается на идеи общественного прогресса, основанного на свободной конкуренции, «невидимой руке» рынка, общеизвестно, что основателями этого направления считаются представители классической школы, и в первую очередь - А. Смит. С позиции А. Смита вмешательство в действие рыночных механизмов извне излишне, цели общества достигаются в результате личного стремления людей к собственному благу. Активным противником вмешательства государства в хозяйственные процессы из числа представителей классической школы был Ф. Бастиа. Сторонниками свободного развития предпринимательства являются также представители австрийской школы экономической науки.

[130,144]

Теорией, обосновавшей активное вмешательство государства в хозяйственную жизнь, безусловно, является кейнсианство. Дж. М. Кейнс показал, что механизм саморегулирования не способен разрешать основные проблемы государства: безработицу и снижение совокупного спроса. Связывая динамику занятости с динамикой совокупного спроса, Дж. М. Кейнс указал, что определяющими факторами совокупного спроса являются сбережения и инвестиции. Поскольку причина экономического неравновесия заключается в разных темпах роста дохода и потребления, роль государства должна состоять в выравнивании этих темпов с использованием инструментов стимулирования инвестиционного спроса. [65]

164

В зависимости от приоритетности задач, решаемых государством, в истории регулирования рыночной экономики, различают несколько этапов. До конца XIX века на государство возлагались функции обеспечения внутренней и внешней безопасности, защиты собственности, становления и развития хозяйственного права. Впоследствии, до наступления Великой депрессии цели государства состояли в ограничении монополистической деятельности, создании государственного сектора, развитии отраслей военного назначения. Великая депрессия заставила пересмотреть отношение к инструментам саморегулирования в системе, до Второй мировой войны государство усилило внимание к ациклическому регулированию экономики, использованию инструментов планирования, расширению государственной собственности. Послевоенные годы, связанные с восстановлением экономических систем и структурной перестройкой экономики для нужд мирного времени, отмечены ростом значимости регулирования экономического роста, этот период продолжался до 50-х годов ХХ века. Следующий период, до середины 70-х годов, был связан с реализацией мер по стабилизации цен, обеспечению полной занятости, равновесия платежного баланса, регулированием в распределении доходов, защитой малоимущих, развитием инфраструктуры здравоохранения и образования. Период до середины 90-х годов отмечен решением задач по повышению эффективности бюджетной политики, переходом к разделению между государством и бизнесом ответственности за пенсионное обеспечение, медицинское страхование и решение других социально значимых задач. На современном этапе в условиях интернационализации производственной деятельности наблюдается усиление регулирующего воздействия на факторы постиндустриального развития, а также на сотрудничество в рамках региональных экономических союзов, использование межправительственных форм регулирования экономических систем.

К настоящему времени, в связи с тенденциями роста открытости экономических систем, развития производительных сил постиндустриальной экономической системы регулирующее воздействие находится под влиянием факторов глобализация экономических связей, факторов истощения природных невозобновляемых ресурсов, ухудшения экологической обстановки, свое влияние оказывают обострившиеся демографические проблемы. Рост неопределенности, эффекты асимметрии информации, диверсификация собственности в глобальном масштабе, рост значимости частного и индивидуального в сравнении с общим и коллективным и в экономических, и в

165

социальных отношениях – все это осложняет макрорегулирование и делает его особенно значимым.

Подходы к государственному регулированию предпринимательства стали формироваться в теории и практике экономической деятельности с 80-х годов прошлого века, до этого периода вопрос о регулирующем воздействии ставился как вопрос о политике регулирования экономики в целом, о промышленной политике, а регулирование предпринимательства подразумевалось само собой разумеющимся в рамках общего экономического регулирования. В течение XX века промышленная политика фокусировалась на нахождении механизмов, обеспечивающих усиление эффектов крупномасштабного производства и в то же самое время минимизирующих негативные эффекты промышленной концентрации. Результатом этих усилий стало использование таких форм регулирования, как антитрестовское законодательство, а также различные формы публичной собственности. Малый предпринимательский сектор практически оставался вне промышленной политики, кроме случаев его защиты из политических и социальных соображений.

Последние два десятилетия отмечены ростом значимости политики поддержки предпринимательства в теории и на практике и в нашей стране, и за рубежом. Рост взаимосвязи экономического роста и предпринимательской активности стал предметом исследований на разных уровнях экономической системы, представлены убедительные доказательства того, что предпринимательский сектор вносит серьезный вклад в обеспечение занятости, рост валового внутреннего продукта, значительное число работ подтверждают важность предпринимательской активности в достижении социальных эффектов. [167,173,197,180] Роль предпринимательского сектора возросла со времени становления постиндустриальных экономических отношений, когда экономическая активность стала основываться на знаниях. Крупные фирмы в производственных отраслях утратили свои конкурентные преимущества, в то время как малые и более гибкие предпринимательские формы приобрели новую значимость в растущей экономике знаний. В промышленной политике усилилась значимость малых и более динамичных бизнес-единиц в генерировании и коммерциализации инноваций, поэтому новые инструменты политики приобрели направленность на поддержку такой предпринимательской активности.

В сфере государственной политики по отношению к предпринимательству поставлено немало актуальных вопросов: о механизме влияния политики на

166

сбалансированности политики стимулирования малого и крупного бизнеса, о специфике регулирования на уровне мезосистем, о влиянии тенденций интернационализации хозяйственных связей, об эффективности инструментов регулирующего воздействия, о государственно-частном партнерстве.

Разработка политики по отношению к предпринимательству сопровождается гораздо большими трудностями в сравнении с другими типами промышленной политики, ее эффективность зависит от поиска компромисса между рыночным саморегулированием и эффектами индустриальной производительности. Низкий уровень рыночного саморегулирования, характерный для узкоспециализированных отраслей с высокой концентрацией производства, приводит к росту производительности, и в то же самое время - к росту негативных последствий усиления олигополистических тенденций в экономике.

Растущая потребность в эффективной предпринимательской политике активизировала дебаты о том, как правительство может стимулировать предпринимательскую активность. В частности, У. Баумолем было предложено дифференцировать её на продуктивную и непродуктивную, а также деструктивную политику, его анализ, проведенный с ориентацией на роль институтов в обществе, на сегодня считается наиболее удачным форматом оценки предпринимательской политики. [168,209] В своей классической работе 1990 года У. Баумоль утверждал, что потенциал предпринимательства и природа его мотивов не показывают изменений во времени, что вполне в русле концепции Л. Мизеса о том, что предпринимательство является характеристикой человеческого действия, одинаково проявляющегося и в пространстве, и во времени. В то же самое время имеют значение институты, как правила игры, определяющие эффекты предпринимательства в экономике через распределение ресурса предпринимательства. Иными словами, базовая гипотеза У. Баумоля состоит в том, что общий потенциал предпринимательства относительно постоянен в различных системах, изменения происходят в распределении предпринимательской активности по различным сферам. Это распределение может быть продуктивным в сферах общественно полезной активности, таких как инновации, и непродуктивным в таких сферах, как рентоориентированное поведение и организованная преступность. Таким образом, У. Баумолем с позиций институционального подхода показано, что правительственная

предпринимательства по секторам экономики, чего нельзя сказать о влиянии на потенциал предпринимательства.

Институциональная среда, определяя формальные и неформальные правила игры, снижает уровень рыночной неопределенности. Следовательно, институты и политика по их формированию являются ключевым фактором предпринимательского поведения. Предпринимательство представляет собой механизм экономического роста, но институты, определяющие политику в отношении среды предпринимательства, направляют предпринимательскую активность через влияние на мотивацию к этой деятельности.

Политика поддержки предпринимательства должна быть согласована с институциональным контекстом конкретной мезоэкономической системы для того, чтобы обеспечивать продуктивные эффекты предпринимательской активности. Очевидно, что внешняя среда предпринимательства различна в сельскохозяйственных районах, районах сосредоточения городов и технологических кластеров, соответственно, формирование политики требует учета региональных различий, адаптации ее к различному масштабу и специфике ресурсов, коммуникаций, рыночного потенциала.

Поскольку вхождение на рынок, рост, выживаемость и стратегии развития фирм и отраслей непосредственно связаны с инновациями, постольку благосостояние регионов и целых экономик в значительной степени определяется внедрением инноваций. Поэтому приобретает особую значимость инновационная политика, акцентированная на местном уровне, механизмы такой политики включают формальные и неформальные инструменты поддержки инновационной активности: советы по коммерции, организацию тренинговых программ, содействие развитию инкубаторов, технопарков и др. Прямая поддержка исследований и разработок, связь между университетами и частным сектором, соответствие потребностям конкретных регионов – такие инструменты политики показывают высокую эффективность.

В последние годы правительства проявляют гораздо больше активности в развитии промышленных кластеров, трансфере технологий, содействии новому старту высокотехнологичных фирм на региональном уровне. Представлены убедительные доказательства тому, что волны знаний предопределяют географическую кластеризацию инновационной активности, также как и создание новых фирм в передовых отраслях, таких как производство полупроводников и биотехнологии, это в еще большей мере усиливает региональный аспект политики в отношении предпринимательства. [164,165]

168

Важным направлением региональной политики поддержки предпринимательства является стимулирование региональной промышленной специализации, результатом которой становится рост концентрации и кластеризации субъектов предпринимательства, что повышает предпринимательскую активность. Несмотря на циклическую уязвимость индустриально специализированных регионов исследователями отмечается эффективность сочетания политики стимулирования индустриального развития и малого сектора предпринимательства, поскольку внешняя среда, благоприятствующая развитию индустриального предпринимательства, благоприятно сказывается на генерировании инноваций. [189]

По мере усиления конкуренции со стороны развивающихся стран, приобретают значение вопросы поддержки предпринимательства в условиях интернационализации хозяйственных отношений, значительное внимание уделяется правительственному регулированию «наступления» международного бизнеса. Как правило, такая политика опирается на таможенно-тарифные режимы, экспортные кредиты и гарантии. Апеллируя к таким протекционистским тенденциям, исследователи утверждают, что торговые барьеры сдерживают предпринимательскую активность. В экономике, открытой международной конкуренции, предпринимателям открываются новые рыночные возможности, доступны высокие международные стандарты. Более высокий уровень развития предпринимательства априорно ассоциируется с низким правительственным регулированием входа на рынок для новых и международных фирм. [195,209]

Помимо специфических региональных факторов промышленной политики мотивацию предпринимательской активности обусловливают такие факторы, как открытость экономики и экономическая свобода, они предопределяют не только возможности прибыльной деятельности предпринимательства, но также оказывают влияние на развитие определенных видов экономической активности. Об этой зависимости свидетельствуют результаты анализа взаимосвязи предпринимательской активности и уровня занятости в сервисных отраслях США в зависимости от изменений уровня экономической свободы по различным штатам. [194] При этом отмечено, что в промышленных отраслях такая зависимость не выявлена, тогда как в сервисных отраслях она прослеживается явно. Следовательно, политика по отношению к предпринимательству должна учитывать отраслевую специфику объектов регулирующего воздействия.

169

Можно отметить, что на мезоэкономическом уровне экономической системы, как это подтверждается результатами исследований за рубежом, приоритеты государственной политики в сфере предпринимательства должны состоять в регулировании институциональных условий внешней среды предпринимательства, стимулирование инновационной деятельности, в том числе на основе эффективной промышленной политики.

Последней актуальной тенденцией в теории и практике государственной политики в сфере предпринимательства следует признать развитие государственно-частного партнерства. PPP – Public Privacy Partnership – это формат взаимодействия бизнеса и государства, получивший широкое развитие в развитых зарубежных странах. В Европейском союзе договоры такого характера обеспечивают до 11 % совокупного ВНП. [146] Усиление роли государства в экономических отношениях в последние годы связано с необходимостью обеспечения и поддержки динамических процессов постиндустриального развития, таких как развитие человеческого капитала, инновационная активность, национальная безопасность в условиях роста открытости систем в глобальном мире.

Развитие государственно-частного партнерства в России с одной стороны отражает общемировые тенденции повышения роли государства в экономической деятельности, а с другой стороны характеризует тенденции, специфические для России. В этой сфере, в силу специфики российской экономической системы, опыта командно-административного регулирования народного хозяйства, у отечественной науки и практики государственного регулирования предпринимательства есть определенные преимущества.

Опыт регулирования экономики в рамках последнего делового цикла показывает, что государству в России принадлежит несравненно более значимая роль, именно государственной поддержкой в России определяются перспективы всех инициатив, особенно экономических. [148] Предопределяют развитие государственно-частного партнерства в России приоритеты развития отраслей и секторов экономики, от которых зависит эффективность экономической деятельности в целом. В этом смысле приоритетными направлениями государственно-частного партнерства являются проекты по развитию транспортной инфраструктуры, по повышению степени переработки природных ресурсов, а также проекты по развитию инноваций и человеческого капитала – научно-техническое сотрудничество, здравоохранение и образование.

170

Государственное участие в предпринимательской активности на долгосрочной основе способно обеспечить основы устойчивости экономики. Государственная поддержка предпринимательских инициатив в рамках предприятий со смешанной собственностью, в условиях размещения заказов для государственных нужд, в рамках кооперационных связей между государственными и частными предприятиями – все эти формы партнерства работают на повышение уверенности предпринимательского сообщества в будущей результативности совместной деятельности, тем самым облегчают мобилизацию финансирования, улучшают основы зарубежного партнерства и в целом повышают инвестиционный потенциал российской экономики.

Государство является практически самым состоятельным инвестором, поскольку располагает резервами, накопленными за период благоприятной конъюнктуры. Кроме того, посткризисные времена – это всегда периоды запуска экономической активности в системе, поэтому инициирование государством крупных инвестиционных проектов в условиях посткризисного предпринимательского пессимизма имеет большое значение для получения положительных социально-экономических эффектов в фазе подъема делового цикла. Участие государства в реализации предпринимательских проектов обеспечивает ускоренное прохождение административных процедур, более оперативно решаются вопросы использования земельного фонда, водных, энергетических и иных ресурсов. Органы власти на местах в пределах имеющихся полномочий имеют возможность стимулировать предпринимательскую активность с использованием налоговых льгот.

Взаимодействие бизнеса и государства в экономике обеспечивает основу для социального партнерства. Получая преференции в реализации инвестиционных проектов, предпринимательские структуры включаются в решение социальных проблем территорий, принимая на себя возведение и содержание социально значимых объектов, реализацию образовательных проектов и программ. [21]

Можно заключить, что с точки зрения макроэкономической значимости в сфере государственной политики по отношению к предпринимательству приоритетными направлениями являются развитие государственно-частного партнерства, а также позиционирование национального предпринимательства в условиях интернационализации хозяйственных связей.

В меньшей степени в экономической науке и практике получили развитие подходы к формированию политики поддержки предпринимательской активности с учетом динамики развития экономических систем. Между тем, взаимосвязь

171

подходов к регулированию развития макросистемы и циклического характера ее развития очевидна и нашла свое выражение в изменениях экономической политики со времени становления кейнсианской доктрины в экономической науке. Соотношение либеральных и кейнсианских подходов к регулированию экономики было разным на разных этапах развития рыночной экономики. Перемены были обусловлены, с одной стороны, историческими событиями и динамическими трансформациями социально-экономической системы, с другой стороны, влиянием циклического характера динамики общества и экономики. Периоды кризисов и структурных перемен в экономике в целом или отдельных ее секторах сопровождались усилением регулирующего воздействия, ростом значимости централизованных подходов к управлению макросистемой. Наступление периодов стабильности, рост благосостояния, напротив, приводили к снижению регулирующего воздействия.

Большую известность в экономической науке получила теория встроенных стабилизаторов Э. Хансена, как подход к разработке экономической политики, согласующейся с объективным циклическим характером развития экономической системы. Элвин Хансен, признавая сложность регулирования экономики в условиях делового цикла, писал: «Общепризнанны серьезные трудности, которые представляет осуществляемая правительственной администрацией (или «управляемая») программа компенсирования цикла. Частью они связаны с подавляющими трудностями предвидения, то есть точного суждения о том, куда в данный момент движется экономика, частью же с упорством и негибкостью в действиях должностных лиц. Столкнувшись со всеми этими затруднениями, многие сочли необходимым отказаться от сознательного управления и вместо этого разработать автоматическую схему приспособления. Но возможна и промежуточная программа: такая, в которой управляемое вмешательство действует в рамках полуавтоматического механизма».[69, c. 352]

Меры компенсирования для поддержки устойчивости экономки Хансен рассматривал в рамках трех типов программ: (1) встроенный механизм гибкости (built-in flexibility); (2) автоматически действующие компенсирующие контрмеры; (3) управляемые программы компенсирования. [69, с. 353-358] Встроенные механизмы призваны «глушить колебания», а потому не способствуют переходу от депрессивной стадии к подлинному восстановлению. В качестве элемента подобной программы Хансен рассматривает круто прогрессивную шкалу подоходного налога, за счет которого появляется возможность формировать бюджетные излишки в фазах подъема, направляемые

172

на компенсацию потерь в фазах спада. Это позволило бы, по его мнению, в качестве автоматического стабилизатора сформировать систему страхования от безработицы, применение которой в условиях циклической динамики давало бы возможность регулировать уровень совокупного спроса. В качестве приема смягчения периодов спада рассматриваются также программы компенсаций колебаний рыночных цен.

Решительные контрмеры для борьбы против цикла предусматривают сочетание гибких налоговых ставок и прямых правительственных расходов, в качестве ориентиров «включения» таких мер Хансен предлагает использовать специальные наблюдаемые индексы, например, индекс безработицы.

Управляемые программы компенсирования представляют собой тот случай, когда исполнительная власть принимает решение для ввода антициклической программы. Аналогично мерам фискальной политики, предложено использовать мероприятия кредитно-денежной политики для подкрепления программы стабилизации, для сокращения/роста суммы совокупных расходов в зависимости от фазы цикла.

Подход Хансена отличают, во-первых, акцент на антицикличность, а за этим стоит не только преодоление негативных, но и позитивных эффектов цикла, а во-вторых, упор на автоматический режим ввода стабилизирующих мер, что неизбежно увязывает приемы регулирования с выбором индикаторовориентиров. А это, в свою очередь, повышает риски несоответствия антициклических программ специфике конкретного цикла, которая имеет гораздо большее значение для применения результативных антикризисных мер. Для Хансена политика компенсирования цикла и программа увеличения стабильности в экономике являются целью регулирования экономики. Между тем, опыт преодоления кризисов, результаты обновлений экономической системы, показывают, что такие подходы приводят к утрате эффектов динамичности системы. Основным резервом продвижения стабилизирующих мер у Хансена выступает бюджетный излишек, накопленный в период бума от налогообложения доходов корпораций и домохозяйств, между тем тенденции циклов в постиндустриальный период показывают, что корпоративный и предпринимательский сектор показывают более динамичный уровень социальной, а не экономической результативности. Проблема еще и в том, что периоды процветаний, как правило, заставляют забыть о грядущем кризисе. Так, в ходе последнего финансового кризиса выяснилось, что большинство развитых экономических систем вошли в него с грандиозными бюджетными дефицитами,

173