Фатьянов, А.А. Основы правового регулирования в сфере использования атомной энергии (ядерное право)

УДК 349/7(075) ББК 67/412z7 Ф 27

Фатьянов А.А. Основы правового регулирования в сфере использования атомной энергии (ядерное право): Учебное пособие. М.: НИЯУ МИФИ, 2011. – 188 с.

Учебное пособие «Основы правового регулирования в сфере использования атомной энергии» (ядерное право)» − первая работа, посвященная раскрытию основных направлений в правовом регулировании использования атомной энергии в Российской Федерации. В данном пособии проводится анализ международноправовых актов, а также нормативных правовых актов Российской Федерации в указанной сфере.

Пособие предназначено для студентов, магистратов и аспирантов юридических, инженерно-физических, технических и управленческих специальностей, изучающих вопросы оборота ядерных и радиоактивных материалов, а также вопросы ядерной и радиационной безопасности. Оно может быть также полезно практикующим специалистам в данных областях.

Пособие подготовлено в рамках Программы создания и развития НИЯУ МИФИ.

Рецензент доктор юридических наук, профессор А.М. Воронов

Редактор Т.В. Волвенкова

Подписано в печать 15.11.2011. Формат 60х84 1/16

Уч.-изд. л. 11,75. Печ.л. 11,75. Изд. № 4/8. Тираж 300 экз. Заказ № 82

Национальный исследовательский ядерный университет «МИФИ». 115409, Москва, Каширское шоссе, 31.

ООО «Полиграфический комплекс «Курчатовский». 144000, Московская область, г. Электросталь, ул. Красная, д. 42.

− 2 −

Оглавление

§12. Основные положения Закона Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" и "Положения о закрытом административно-территориальном образовании,

Введение

Ушедший ХХ век вместе с иными достижения и потрясениями дал человечеству целый ряд великих открытий, позволивших философам и социологам утверждать, что мы вступили в атомную эру. Ее начало принято исчислять от первых атомных взрывов, возвестивших о появлении оружия невиданной доселе мощности, способного уничтожить за короткий промежуток времени целые государства.

Появление такого оружия породило еще одну тенденцию в мировой политике, значение которой в настоящее время возрастает – проблему нераспространения ядерного оружия и технологий его изготовления. Основная идея здесь не в оправдании эгоцентризма государств, первыми освоивших эти технологии и практически сразу поднявшихся на новую ступень в современном миропорядке, а в том, чтобы грозное ядерное оружие не стало разменной монетой для разного рода политических авантюристов, не поставило мировую цивилизацию на грань глобальной катастрофы и перед необратимыми последствиями. Ядерное оружие, сметающее всё и вся и делающее огромную территорию непригодной для жизни на десятилетия, а может быть и столетия – это не фаланга Александра Македонского и даже не танковая армия времен Второй мировой войны.

Открытия в области атомной энергии позволили создать не только оружие, но и источники энергии, способные давать ее значительные объемы и расположенные относительно компактно, не загрязняя при этом воздух и окружающую среду, как это делают так называемые "традиционные", основанные на сжигании углеводородов, электростанции.

Доля атомной энергетики в мире постоянно возрастает, а в некоторых странах (например, во Франции) уже стала доминирующей. Но при всей мирной направленности атомная энергетика также представляет собой потенциальную опасность. Это со всей очевидностью показали катастрофа на Чернобыльской АЭС и ряд других. К тому же мирные ядерные технологии при определенных условиях можно использовать для наработки одного из основных компонентов ядерного оружия – оружейного плутония.

− 4 −

Наконец, большинство материалов, используемых как в ядерном оружии, так и в атомных энергетических установках, являются естественно радиоактивными, либо приобретают такую способность от взаимодействия с первыми или искусственным путем. Радиоактивные материалы опасны для всего живого и прежде всего для человека. Причем они способны разрушить не только конкретный организм, но и повлиять на изменение наследственной информации, результатом чего будут мутации последующих поколений с непредсказуемыми последствиями.

Все указанное, а также многое иное, выдвигает задачу формирования такой системы правового регулирования на всех уровнях (международном и национальном), которая позволяет свести к минимуму опасность наступления негативных последствий от использования атомной энергии, создать и обеспечить эффективную систему государственного управления в данной сфере, исключить возможность несанкционированного доступа к ядерным, радиоактивным материалам и источникам ионизирующего излучения, поставить под жесткий контроль собственно ядерное оружие, любые технологии и информацию, на которых основаны ее разработка, изготовление и хранение. Несомненным компонентом данной системы правового регулирования является всемерное стимулирование использования атомной энергии во благо нашей страны и всей цивилизации.

В настоящее время только в Российской Федерации в обозначенной выше области общественных отношений действует порядка двух тысяч правовых актов различного уровня, касающихся всевозможных аспектов деятельности в области использования атомной энергии, оборота ядерных и радиоактивных веществ, нормативного регулирования трудовых отношений для лиц, занятых в данной сфере, по соблюдению радиационной безопасности и т.д. Охватить весь этот массив в рамках одной работы практически невозможно, поэтому автор решил рассмотреть наиболее значимые по его мнению моменты, связанные с функционированием атомной отрасли как таковой.

Данное учебное пособие рассчитано, прежде всего, на специалистов технического профиля, а также студентов технических специальностей, изучающих вопросы использования атомной энергии

ирадиоактивных материалов. Оно может быть также полезно как

−5 −

практикующим юристам, так и студентам юридических вузов и факультетов для ознакомления с данной системой правового регулирования.

§1. Система нормативных правовых актов в сфере использования атомной энергии в Российской Федерации

Государство осуществляет управление гражданами и организациями с помощью правовых норм – установленных его органами правил поведения. Правовые нормы для того, чтобы они приобрели юридическую силу, то есть стали порождать права и обязанности, а физические и юридические лица, являющиеся носителями этих прав и обязанностей, получили защиту от государства, облекаются в форму нормативных правовых актов, принимаемых уполномоченными органами государства.

Это необходимо для того, чтобы установить, кто, когда, по какому вопросу установил то или иное правило и сохраняет ли оно свою юридическую силу, то есть действует, или уже отменено либо изменено. Все действующие нормативные правовые акты образуют

нормативный массив.

Однако эта совокупность актов не может быть аморфной. В противном случае поиск действующих правовых норм придется осуществлять в тысячах и тысячах актов и не факт, что при этом удастся обнаружить их все. Поэтому правовой массив издревле выстраивался путем различных систематизаций. Они могли быть простым объединением (инкорпорация), сведением разрозненных норм в один акт (консолидация), либо сложным объединением с делением на нормы общего и специализированного характера (кодификация).

Постепенно возникло деление нормативного массива на отрасли по признаку прежде всего предмета правового регулирования – той совокупности общественных отношений, на которую данные нормы преимущественно направлены (например, вещный оборот, взаимоотношение органов исполнительной власти с гражданами, установление наказаний за наиболее тяжкие проступки и т.д.).

Позже к предмету правового регулирования добавился метод правового регулирования. Суть его состоит в том, что для достиже-

− 6 −

ния целей правового воздействия в одних отраслях нормы преимущественно формулируются как жесткие предписания и запреты (императивные нормы), а в других отраслях существенной является доля норм, предоставляющих субъектам права (то есть лицам, участвующим в правоотношении) возможность выбора разных моделей поведения, а при отсутствии желания сделать такой выбор – предложение определенной нормой права модели, которая в таком случае становится обязательной (диспозитивные нормы). В каждой отрасли права присутствуют и те, и другие нормы, но в одних выше удельный вес императивных (например, административное право), а в других – диспозитивных (например, при регулировании отдельных видов обязательств в гражданском праве). Эта доля и характеризует метод правового регулирования.

Совокупность предмета и метода правового регулирования позволяют в определенно мере отграничить одну отрасль права от другой. Но эти границы не выглядят абсолютно жесткими – определенное соприкосновение между отраслями, а также комплексное регулирование тех или иных общественных отношений нормами разной отраслевой принадлежности достаточно распространено.

Отраслевое деление нормативного массива является одним из основных методов его разделения и упорядочения. Но оно преследует и иную цель. В рамках определенной отраслевой юридической науки на действующие и нарождающиеся нормы права активно воздействуют научные воззрения (через вырабатываемые ими принципы, классификации, логические построения и т.п.), которые направлены на совершенствование отраслевого сегмента нормативного массива, устранение выявляемых пробелов и противоречий. И чем дольше по времени выделена отрасль права, тем значительнее по глубине ее доктрина (совокупность научных воззрений и выводов).

Таким образом, отраслевое деление нормативного массива во многом служит целям научного познания.

Для целей практического применения предназначена систематизация законодательства. В ее процессе нормативные правовые акты подвергаются определенной обработке и распределяются по разделам, рубрикам, иным системным признакам. Говоря иначе, приводятся к определенной системе с точки зрения поиска нужных норм. Названия рубрик этой систематизации в ряде случаев совпа-

− 7 −

дают с названием отраслей права, в ряде случаев – разнятся. Учитывая множественность общественных отношений классификаторы правовых актов всегда намного шире количества перечисляемых в учебниках отраслей права. Например, в действующем "Классификаторе правовых актов", утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 15.03.2000 № 5111, в разделе "Хозяйственная деятельность" выделяется позиция "Использование атомной энергии. Захоронение радиоактивных отходов и материалов", а в разделе "Безопасность и охрана правопорядка" – позиция "Радиационная безопасность". По видимому, для постоянно расширяющегося нормативного массива в рассматриваемой нами области общественных отношений такого деления явно мало.

Не все нормативные правовые акты имеют одинаковую юридическую силу, то есть нормы одних актов при выявлении их вступления в противоречие с нормами других актов не должны применяться. Это зависит от статуса органа государственной власти, их принявшего. В подавляющем большинстве современных государств законом, обладающим высшей юридической силой, является конституция (основной закон). Ее нормам должны соответствовать нормы всех остальных правовых актов. А в случае обнаружения несоответствия они должны признаются не действующими в порядке особого судопроизводства – конституционного.

Вцелях обеспечения стабильности правового регулирования в наиболее значимых сегментах общественных отношений в порядке парламентской процедуры принимаются нормативные правовые акты, следующие по юридической силе непосредственно за конституцией – законы. На основании и в развитие норм законов принимаются акты так называемого подзаконного уровня – указы, постановления, распоряжения. В большинстве случаев принятие таких актов является прерогативой исполнительной власти или главы государства. На основании норм законов и подзаконных актов правительственного уровня в определенных сферах деятельности принимаются ведомственные нормативные акты (приказы, а в некоторых ведомствах – постановления).

ВРоссийской Федерации законы могут быть трех видов: федеральные конституционные, федеральные и законы субъектов Рос-

1СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1260.

−8 −

сийской Федерации. Число и сфера действия федеральных конституционных законов определены непосредственно нормами Конституции и они регулируют наиболее значимые сферы общественных отношений (например, Федеральный конституционный закон "О военном положении"2), либо статус определенных ветвей власти или органов государства (например, Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации"3, Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации"4). Для этих нормативных правовых актов установлена особая процедура принятия.

Основная нагрузка в правовом регулировании общественных отношений в нашей стране ныне падает на федеральные законы, которые принимаются по многим вопросам государственного управления, общественной и экономической жизни. В настоящее время в нашей стране одномоментно действует более трех с половиной тысяч федеральных законов. Принятие федерального закона

– исключительная прерогатива нижней палаты нашего Парламента (Федерального Собрания) – Государственной Думы. Принятый ей федеральный закона затем проходит процедуру одобрения в верхней палате – Совете Федерации, а затем подписывается Президентом Российской Федерации. И Совет Федерации, и Президент могут в определенной степени повлиять на принятый Государственной Думой федеральный закон (первый не одобрить и предложить переработку, а второй в случае несогласия с содержанием – наложить вето, в результате чего данный законодательный акт не вступит в силу).

Законы субъектов Российской Федерации принимаются органами законодательной власти этих субъектов по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, а также по вопросам, являющимся исключительной компетенцией субъекта Российской Федерации.

Федеральные законы (в дальнейших рассуждениях для упрощения мы будем говорить только о них), хотя и охватывают ныне

2СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.

3СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.

4СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

− 9 −

многие сферы общественной и экономической жизни, не в состоянии и не должны регулировать все без исключения общественные отношения. Их основная задача – возглавить регулирование в определенном сегменте, сформулировать основные нормы. Динамика и детализация – за подзаконными актами, процедура принятия которых проще, а сфера действия уже.

На федеральном уровне подзаконные акты исполнительного направления, то есть направленные на реализацию норм федеральных законов, принимаются Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации по вопросам, отнесенным к их компетенции. Основное разграничение компетенции этих субъектов осуществляется Конституцией Российской Федерации.

Президент Российской Федерации принимает указы и распоряжения. Указы подразделяются на нормативные и ненормативные. В актах первого вида содержатся нормы, рассчитанные на неоднократное применение неопределенным конкретно кругом субъектов,

вактах второго вида – нормы однократного применения (например, присвоение воинских званий высшим офицерам). Распоряжения Президент Российской Федерации принимает по конкретным вопросам, как правило, ненормативного характера.

Аналогичным образом классифицируются постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации.

Нормативные правовые акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти, чаще всего имеют направленность на регулирование внутрисистемных отношений, но, как мы увидим ниже, в ряде случаев распространяют свое действие на работников других органов исполнительной власти и организаций или граждан, которые вступили в соответствующие правоотношения.

Учитывая, что использование атомной энергии является сложной и многогранной задачей, в регулировании возникающих по этому поводу отношений принимают участие нормы всех отраслей права. При этом самое значительное число норм приходится на долю административного права – отрасли, регулирующей отношения

всфере исполнительной власти, и ряд смежных с ней. Это связано с наличием государственной монополии на использование атомной энергии.

Среди значительного числа законодательных актов, так или иначе связанных с использованием атомной энергии, необходимо

−10 −