Фатьянов, А.А. Основы правового регулирования в сфере использования атомной энергии (ядерное право)

При этом в Законе присутствует специальная оговорка относительно того, что вне сферы его регулирования находится деятельность, связанная с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения.

Система правового регулирования использования атомной энергии в Российской Федерации должна базироваться на следующих специальных правовых принципах (ст. 2):

-обеспечения безопасности при использовании атомной энергии, под которой понимается защиты отдельных лиц, населения и окружающей среды от радиационной опасности;

-доступности информации, связанной с использованием атомной энергии; исключение составляют сведения, отнесенные к государственной тайне, что неизбежно по вышеназванным причинам взаимного проникновения мирных и оборонных ядерных технологий;

-участия граждан и организаций в обсуждении государственной политики, а также практической деятельности в области использования атомной энергии (общественный контроль);

-возмещения ущерба, причиненного радиационным воздействи-

ем;

-предоставления работникам объектов использования атомной энергии социально-экономических компенсаций за негативное воздействие ионизирующего излучения и за дополнительные факторы риска;

-обеспечения социальной защиты граждан, проживающих и (или) осуществляющих трудовую деятельность в районах расположения ядерных объектов.

Наличие вышеприведенных принципов в тексте Закона означает, что его нормы, а также нормы иных актов, принятых в развитие положений Закона, должны формироваться на их основе. Помимо этого, при обнаружении пробелов в правовом регулировании правоприменитель в решении вопросов должен руководствоваться данными принципами.

Действие рассматриваемого Федерального закона распространяется на целый ряд объектов, среди которых возможно выделить общие и специальные:

а) Общие объекты:

−41 −

-ядерные материалы – материалы, содержащие или способные воспроизвести делящиеся (расщепляющиеся) ядерные вещества;

-радиоактивные вещества – не относящиеся к ядерным материалам вещества, испускающие ионизирующее излучение;

-ядерные установки – широкий спектр различных объектов, включая сооружения и установки с ядерными реакторами, полигоны, установки для производства, использования, транспортировки ядерного топлива и ядерных материалов;

-радиационные источники_ не относящиеся к ядерным установкам комплексы, установки, аппараты, оборудования и изделия,

вкоторых содержатся радиоактивные вещества или генерируется ионизирующее излучение.

Как видно из приведенного перечня, действие Закона об атомной энергии распространяется на предельно широкий круг объектов, из которых исключены только устройства, содержащие ядерные заряды военного назначения. Одновременно следует обратить внимание на чисто юридический аспект: такие обобщенные категории, именуемые в теории права дефинициями, позволяют существенно облегчить написание норм правовых актов, избавляя, в том числе, от излишних перечислений конкретных объектов правового регулирования.

б) Специальные объекты:

-пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилища радиоактивных отходов (далее – пункты хранения) – не относящиеся к ядерным установкам и радиационным источникам стационарные объекты и сооружения, предназначенные для хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранения или захоронения радиоактивных отходов;

-тепловыделяющая сборка ядерного реактора – машиностроительное изделие, содержащее ядерные материалы и предназначенное для получения тепловой энергии в ядерном реакторе за счет осуществления контролируемой ядерной реакции;

-облученные тепловыделяющие сборки ядерного реактора – облученные в ядерном реакторе и извлеченные из него тепловыделяющие сборки, содержащие отработавшее ядерное топливо;

-радиоактивные отходы – ядерные материалы и радиоактивные вещества, дальнейшее использование которых не предусматривается.

−42 −

Вусловиях рыночных отношений одним из ключевых моментов

виспользовании преимуществ атомной энергии. инвестировании в эту отрасль дополнительных средств является решение вопроса о собственности на ядерные материалы, ядерные установки, радиоактивные вещества и другие связанными с ними объекты.

Здесь система правового регулирования прошла определенную эволюцию. С момента принятия Закона об атомной энергии и до 2007 г. государство практически установило монополию на ядерные материалы и ядерные установки, которые признавались федеральной собственностью. Исключение составляли не имеющие оборонного значения радиационные источники, радиоактивные вещества и не содержащие ядерных материалов радиоактивные отходы. Помимо указанного, на основании отдельных законодательных разрешений могли находиться в иной собственности, помимо федеральной, не имеющие оборонного значения ядерные установки и пункты хранения.

Также допускалось передавать ядерные материалы в пользование юридическим лицам, имеющим лицензии на право ведения работ в области использования атомной энергии.

Все указанное было отражение традиционной политики в отношении атомной комплекса – он должен был максимально находиться в руках государства и управлять централизованно. Однако жизнь на месте не стоит. Времена, когда страна должна была отрывать от себя последнее, чтобы создать атомную промышленность и атомное оружие, прошли, и настала пора рационального хозяйствования. Атомная отрасль из сугубо централизованной экономической системы социалистического типа стала постепенно превращаться в систему рыночного типа. что в конечном итоге привело к существенным структурным преобразованиям и появлению Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", Открытого акционерного общества "Атомный энергопромышленный комплекс" и других акционерных обществ на месте унитарных предприятий.

Акционерные общества, как известно, считаются субъектами частного права и хозяйствуют самостоятельно, в том числе должны становиться собственниками каких-то созданных ими ядерных материалов. Поэтому в 2007 г. в Закон об атомной энергии были внесены изменения, согласно которым ядерные материалы могут те-

−43 −

перь находиться в федеральной собственности или в собственности юридических лиц.

Однако здесь возникает иное ограничение: некоторые ядерные материалы являются основой для создания ядерного оружия и предоставление возможности юридическим лицам распоряжаться ими как собственникам снижает уровень контроля со стороны государства за оборотом таких материалов. Поэтому, признавая возможность нахождения в собственности юридических лиц ядерных материалов, Закон об атомной энергии, начиная с 2007 г., определил необходимость наличия Перечня таких материалов, которые должны находиться только в федеральной собственности. Причем, учитывая их оборонное предназначение, такой Перечень должен утверждаться главой государства22. Вторым ограничением, установленным Законом об атомной энергии, является то, что ядерные материалы могут находиться в собственности точно определенного круга юридических лиц, созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации. Перечень таких субъектов также утверждается Президентом Российской Федерации23. Точно такая же юридическая логика применена и к ядерным установкам24.

Определенной законодательной новеллой Закона об атомной энергии после 2007 г. стало то, что в Российской Федерации начало признаваться право собственности иностранных государств, иностранных юридических лиц на ввезенные в Россию или приобретенные в нашей стране ядерные материалы и продукты их переработки.

Атомный энергопромышленный комплекс является сложнейшей технологической системой, многие элементы которой обладают высокой степенью опасности. Поэтому его деятельность должна быть в достаточной мере жестко зарегламентирована целой совокупностью нормативно-технических актов. Закон об атомной энергии, во-первых, предусматривает их существование, во-вторых,

22См.: приложение № 1 к Указу Президента Российской Федерации от 27.04.2007 № 556 "О реструктуризации атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации". СЗ РФ. 2007. № 18. Ст. 2185.

23См.: приложение № 3 к Указу Президента Российской Федерации от

27.04.2007 № 556.

24См.: приложение № 4 к Указу Президента Российской Федерации от

27.04.2007 № 556.

−44 −

устанавливает, что Перечень таких актов и порядок их подготовки утверждаются Правительством Российской Федерации. Данный подход защищает от произвольного ведомственного нормотворчества.

Важность данных норм для безопасного использования атомной энергии предопределяет необходимость широкого научного обсуждения проектов таких актов и их последующего открытого опубликования (исключение составляют акты, содержащие сведения, отнесенные к государственной тайне).

Атомная промышленность, хотя и является в достаточной мере централизованной хозяйственной системой, но тем не менее она должна быть подконтрольна государству и его органам, поэтому глава II Закона об атомной энергии целиком посвящена установлению и разграничению полномочий Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области использования атомной энергии. Такой подход соответствует конституционно закрепленному принципу разделения властей, а также федеративному устройству нашего государства.

Глава III Закона об атомной энергии посвящена установлению системы прав организаций и граждан в области использования атомной энергии. Выделение этой системы субъективных прав в Законе обусловлено все той же потенциально высокой опасностью для окружающей среды, жизни и здоровья человека атомных производств и ядерных установок. В этих условиях открытость и доступность информации о состоянии их безопасности является определяющим фактором общественного контроля, пресечения разного рода слухов и необоснованных опасений.

Информационные права организаций (в том числе не признанных в качестве юридических лицу) и граждан в области использования атомной энергии в соответствии с нормами ст. 13 заключаются в следующем:

- запрашивать и получать в установленном законодательством порядке от уполномоченных субъектов информацию по безопасности намечаемых к сооружению, сооружаемых, эксплуатируемых и выводимых из эксплуатации ядерных установок, радиационных

− 45 −

источников и пунктов хранения (исключение составляют сведения, отнесенные к государственной тайне);

-запрашивать и безвозмездно получать информацию о радиационной обстановке в данном регионе от организаций системы государственного контроля за радиационной обстановкой;

-при получении облучения, граждане имеют право на соответствующий документ, содержащий сведения о полученной ими дозе облучения;

-посещение в ознакомительных целях ядерных установок, ра-

диационных источников и пунктов хранения в порядке, установленном Правительством Российской Федерации25 (только для граждан Российской Федерации).

За отказ в предоставлении информации или сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни и здоровья людей, предусмотрена административная и уголовная ответственность.

Учитывая демократический характер нашего государства и необходимость согласования государственных, корпоративных и общественных интересов, Закон об атомной энергии (ст. 14) предоставляет гражданам и организациям возможность участия в обсуждении законодательных актов и программ использования атомной энергии. Для юридического обеспечения реализации данного права устанавливается, что решения, связанные с размещением, проектированием и сооружением объектов атомной энергии могут быть обжалованы в суд физическими и юридическими лицами, чьи права и охраняемые законом интересы были нарушены.

Интересным моментом, правда, имеющим весьма отдаленное отношение к системе правового регулирования использования атомной энергии, а скорее к регулированию отношений в области медицины и радиационной защиты населения, являются положения ст. 19 Закона об атомной энергии, согласно которым гражданину по его требованию предоставляется полная информация о величине планируемой и фактически полученной им дозы облучения при обследовании или лечении (это положение корреспондирует к ст. 17 Федерального закона "О радиационной безопасности населе-

25 Порядок установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 18.12.1996 № 1516. СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 159.

− 46 −

ния", который будет рассмотрен в настоящей работе отдельной темой).

Одной из важнейших составных частей Закона об атомной энергии является его раздел, посвященный установлению системы государственного управления использованием атомной энергии.

Всоответствии с нормами ст. 20 эту систему образуют федеральные органы исполнительной власти и Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом". Статусу последней будет посвящена отдельная тема в рамках данной работы.

Некоторая неопределенность числа федеральных органов исполнительной власти, участвующих в деятельности по использованию атомной энергии, обусловлена комплексностью этой задачи для всей системы исполнительной власти, поэтому законодатель пошел по пути формирования перечня государственных функций, которые реализуются при осуществлении государственного управления использованием атомной энергии и в зависимости от того, на какой орган возложена та или иная функция, он становится элементом данной системы. В противном случае в Закон об атомной энергии пришлось бы постоянно вносить изменения в связи с очередной реорганизацией органов исполнительной власти.

Вкомпетенцию органов управления использованием атомной энергии входят:

- проведение государственной научно-технической, инвестиционной и структурной политики в области использования атомной энергии;

- разработка норм и правил в области использования атомной энергии;

- разработка мер по обеспечению безопасности при использовании атомной энергии;

- разработка мер по пожарной охране и физической защите ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ;

- организация готовности сил и средств к действиям в случае чрезвычайных ситуаций на объектах использования атомной энергии и государственных контроль за выполнением мероприятий по их предупреждению;

−47 −

-участие в организации и проведении работ по сертификации оборудования, изделий и технологий для ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения;

-государственный контроль за соблюдением требований государственных стандартов, правил метрологии и сертификации в области использования атомной энергии;

-государственный контроль за радиационной обстановкой на территории Российской Федерации;

-государственный учет и контроль ядерных материалов и радиоактивных веществ;

-государственный контроль за технической безопасностью судов и иных плавсредств с ядерными установками и радиационными источниками;

-формирование и реализация программ по обращению с радиоактивными отходами.

Отдельная норма Закона об атомной энергии (ст. 21) посвящена системе государственного контроля за радиационной обстановкой на территории Российской Федерации. Этот вид технического надзора осуществляется в целях своевременного выявления изменений радиационной обстановки, оценки, прогнозирования и предупреждения возможных негативных последствий радиационного воздействия для населения и окружающей среды, а также в целях систематического представления соответствующей оперативной информации органам государственной власти, органам управления использованием атомной энергии, органам государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии и организациям для принятия необходимых мер по предотвращению или снижению радиационного воздействия.

В настоящее время исполнение данной государственной функции возложено на Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Учитывая опасность ядерных материалов и радиоактивных веществ для жизни и здоровья людей и окружающей среды, а также исключения их несанкционированного оборота Законом об атомной энергии (ст. 22) предусмотрено осуществление государствен-

ного учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов. Согласно положениям данной статьи ядерные материалы, радиоактивные вещества, радиоактив-

−48 −

ные отходы независимо от формы собственности подлежат государственному учету и контролю в системе государственного учета и контроля ядерных материалов и в системе государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов для определения наличного количества этих материалов, веществ и отходов в местах их нахождения, предотвращения потерь, несанкционированного использования и хищений, предоставления органам государственной власти, органам управления использованием атомной энергии и органам государственного регулирования безопасности информации о наличии и перемещении ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, а также об их экспорте и импорте.

Государственный учет и контроль в указанной сфере деятельности возложен на Государственную корпорацию "Росатом". Для более детального правового регулирования при реализации данной государственной функции Правительством Российской Федерации утверждено "Положение о системе государственного учета и контроля ядерных материалов", а также "Перечень ядерных материалов и специальных неядерных материалов, подлежащих государственному учету и контролю"26.

Одним из важнейших элементов как в упорядочении отношений

вобласти использования атомной энергии в целом, так и в обеспечении безопасности при ее использовании является специальное регулирование данной деятельности. В соответствии с нормами ст. 23 Закона об атомной энергии государственное регулирование включает в себя следующее:

-разработку, утверждение и введение в действие норм и правил

вобласти использования атомной энергии;

-выдачу разрешений (лицензий) на право ведения работ в области использования атомной энергии;

-осуществление надзора за безопасностью;

-проведение экспертизы и инспекций;

-контроль за разработкой и реализацией мероприятий по защите работников объектов использования атомной энергии, населения

26См.: постановление Правительства Российской Федерации от 06.05.2008

№352. СЗ РФ. 2008. № 19. Ст. 2188.

−49 −

иохране окружающей среды в случае аварии при использовании атомной энергии.

Одной из самых существенных составляющих построения системы административного надзора является его обособление от поднадзорных субъектов. Закон об атомной энергии учитывает это теоретическое положение и в ст. 24 особо оговаривает, что органы государственного регулирования безопасности, осуществляющие регулирование ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности, независимы от других государственных органов, а также от организаций, деятельность которых связана с использованием атомной энергии.

Вст. 25 Закона об атомной энергии определен общий перечень полномочий органов государственного регулирования безопасности, которые в зависимости от построения системы федеральных органов исполнительной власти Президент Российской Федерации

иПравительство Российской Федерации распределяют между конкретными административными ведомствами.

К числу этих полномочий относятся:

- вносить на рассмотрение в органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения по разработке законов по вопросам обеспечения безопасности при использовании атомной энергии;

- разрабатывать, утверждать и вводить в действие нормы и правила в области использования атомной энергии в соответствии с настоящим Федеральным законом и законодательством Российской Федерации;

- осуществлять в целях обеспечения безопасности лицензирование деятельности в области использования атомной энергии;

- осуществлять надзор за соблюдением норм и правил в области использования атомной энергии, за условиями действия разрешений (лицензий) на право ведения работ в области использования атомной энергии;

- осуществлять надзор за ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасностью;

- осуществлять надзор за физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ, надзор за системами единого го-

−50 −