Фатьянов, А.А. Основы правового регулирования в сфере использования атомной энергии (ядерное право)

природных ресурсов и экологии Российской Федерации"62 лишен права осуществлять нормативное правовое регулирование в установленной сфере деятельности, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Таким образом, можно констатировать, что Ростехнадзор в части контроля и надзора за использованием атомной энергии сохранил все значимые функции (за исключением нормативного правового регулирования), которые были закреплены за е го предшественниками. Это свидетельствует о стабильности и важности данной комплексной государственной функции.

§8. Правовое регулирование осуществления лицензирования в области использования атомной энергии

Как говорилось в предшествующих разделах настоящей работы, лицензирование является одним из самых действенных и эффективных методов государственного воздействия и государственного контроля за определенными областями экономических отношений.

К сожалению, до сего времени в Российской Федерации так и не принят федеральный закон, который бы создал правовые основы и сформулировал единые принципы для всех систем лицензирования. Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности"63 не распространяет свое действие на многие виды экономической и иной общественно-полезной деятельности, в том числе на деятельность, работы и услуги в области использования атомной энергии.

Несмотря на отсутствие единой нормативно-методологической основы, все действующие в Российской Федерации системы лицензирования имеют достаточно много общих черт.

Во-первых, лицензирование, о чем автор упоминал в предшествующих разделах настоящей работы, рассматривается государством как мера скорее исключительная, в связи с чем число лицензируемых видов деятельности постепенно сужается. Об этом свиде-

62СЗ РФ. 2008. № 22. Ст. 2581.

63СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3430.

−111 −

тельствует позиция законодателя, изложенная в ст. 4 Федерального закона о лицензировании, которую возможно воспринимать как норму общего характера, хотя формально юридически, в силу ограниченности его сферы деятельности, она таковой не является:

"К лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием".

Деятельность в области использования атомной энергии полностью подпадает под данное определение (за исключением проблем сохранности культурного наследия). Здесь и вопросы обеспечения здоровья граждан, их права на благоприятную окружающую среду, проблемы обороны и безопасности государства, а также многое иное.

К общим чертам всех систем лицензирования также относятся следующие:

-лицензия выдается конкретному субъекту (юридическому или физическому лицу);

-лицензия не может быть передана в порядке правопреемства;

-лицензия носит срочный характер (определяются минимальный и максимальный сроки ее действия);

-лицензии в обязательном порядке корреспондируют лицензионные требования и условия, которые могут быть определены как в целом для того или иного вида лицензируемой деятельности, так и для конкретных субъектов;

-орган государственной власти, выдавший лицензию, приобретает право контроля за выполнением лицензионных требований и условий;

-при лицензировании возникают специфические виды юридических санкций: приостановление лицензии и прекращении лицензии, равные приостановлению деятельности и запрету на деятельность.

Система отношений вида "предварительная проверка способности субъекта осуществлять лицензируемый вид деятельности – выдача лицензии – проверка выполнения лицензионных требований и условий – угроза приостановления или прекращения деятельности"

−112 −

и составляет правовую сущность лицензирования как метода адми- нистративно-правового воздействия на определенные виды деятельности.

"Положение о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии" утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.1997 № 86564 и с момента его принятия не претерпело существенных изменений.

Разработчики данного акта, определяя сферу лицензионной деятельности, пошли нестандартным путем – указали области общественных отношений, на которые действие Положения не распространяется.

Виды деятельности, лицензируемые Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, приведены в приложении к данному акту и представляют собой:

1.Размещение, сооружение, эксплуатация и вывод из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов.

2.Обращение с ядерными материалами и радиоактивными веществами, в том числе при разведке и добыче урановых руд, при производстве, использовании, переработке, транспортировании и хранении ядерных материалов и радиоактивных веществ.

3.Обращение с радиоактивными отходами при их хранении, переработке, транспортировании и захоронении.

4.Использование ядерных материалов и/или радиоактивных веществ при проведении научно-исследовательских и опытноконструкторских работ.

5.Проектирование и конструирование ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов.

6.Конструирование и изготовление оборудования для ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов.

7.Проведение экспертизы проектной, конструкторской, технологической документации и документов, обосновывающих обеспе-

64 СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3528.

− 113 −

чение ядерной и радиационной безопасности ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов

ирадиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, деятельности по обращению с ядерными материалами, радиоактивными веществами и радиоактивными отходами.

Действие рассматриваемого Положения не распространяется на:

-деятельность, связанную с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией, хранением и утилизацией ядерного оружия

иядерных энергетических установок военного назначения;

-лицензирование медицинских радиофармацевтических препаратов, выдачу разрешений (санитарных паспортов) на право работы с источниками ионизирующего излучения, выдачу заключений о состоянии здоровья работников (персонала) объектов использования атомной энергии, деятельность по профессиональному отбору работников (персонала);

-лицензирование деятельности (работ, услуг) в области пожарной безопасности на объектах использования атомной энергии.

Лицензия не подлежит передаче другому лицу, ее действие не распространяется на других лиц, осуществляющих деятельность совместно с лицензиатом, в том числе по договору о сотрудничестве, а также на юридических лиц, одним из учредителей которых является лицензиат.

Лицензирование является административной процедурой, то есть нормативно определенной последовательностью действий уполномоченного органа исполнительной власти и в соответствии с п. 5 Положения включает в себя:

-рассмотрение заявления о выдаче лицензии и проведение предварительной проверки документов, представленных для получения лицензии;

-рассмотрение документов, представленных для получения лицензии, включая комплект документов, обосновывающих обеспечение ядерной и радиационной безопасности ядерной установки, радиационного источника, а также пункта хранения ядерных материалов и/или радиоактивных веществ, хранилища радиоактивных отходови (или) заявленной деятельности;

-принятие решения о выдаче или об отказе в выдаче лицензии;

-выдачу лицензии с установлением условий ее действия;

−114 −

-сопровождение выданной лицензии путем проведения инспекций с целью проверки выполнения условий действия лицензии, а также путем внесения в условия действия лицензии необходимых изменений;

-изменение (продление) срока действия лицензии, приостановление или прекращение действия (аннулирование) лицензии.

Особенностью лицензирования в области использования атомной энергии является то, что для ее выдачи устанавливается только нижний временной порог (в три года), который также может быть уменьшен. Верхний порог не устанавливается. По мнению автора, это связано с тем, что в основном размещение ядерных объектов и пунктов хранения осуществляется на длительное время, а на относительно короткие сроки могут размещаться лишь радиационные источники, содержание радиоактивные вещества.

Бланки лицензий имеют степень защищенности ценной бумаги на предъявителя и являются документами строгой отчетности (то есть любое движение бланка с момента его изготовления до момента уничтожения должно быть учтено с определением на любом этапе лица, ответственного за хранение).

Лицензия подписывается руководителем Ростехнадзора либо руководителем территориального органа Ростехнадзора, если последнему предоставлено такое полномочие.

Одним из обязательных условий функционирования современных систем лицензирования является ведение реестров выданных, приостановленных и аннулированных лицензий. Как правило, такие сведения ныне делают доступными через Интернет, однако Положение не содержит норм о возможности свободного доступа к данным реестра.

Характерной чертой всех нормативных правовых актов, устанавливающих порядок лицензирования, являются исчерпывающие перечни документов, которые доложен представить соискатель лицензии. Такой подход обусловлен тем, чтобы исключить со стороны лицензирующего органа злоупотребления в части произвольного расширения числа испрашиваемых документов. Перечни необходимых документов для разных категорий заявителей определены пунктами 11 и 12 Положения.

В целях ужесточения контроля за движением представленных на соискание документов их регистрация производится в порядке,

−115 −

устанавливаемом Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Продолжительность рассмотрения заявления, включая предварительную проверку номенклатуры документов и соблюдения установленных правил их оформления, не должна превышать 15-ти дней с даты регистрации документов.

По результатам предварительной проверки может быть принято два вида решений:

- о принятии документов к рассмотрению;

-об отказе в рассмотрении документов.

Опринятом решении заявитель уведомляется в 3-х дневных срок с даты утверждения соответствующего решения в письменной форме. При принятии решения об отказе указывается причина отказа.

После утверждения решения о принятии документов к рассмотрению, Ростехнадзор проводит проверку их соответствия установленным требованиям, достоверности изложенной в них информации и анализ комплекта документов, обосновывающих обеспечение ядерной и радиационной безопасности ядерной установки, радиационного источника, пункта хранения и (или) заявленной деятельности. При этом лицензирующий орган анализирует:

а) соответствие проектных, конструкторских и технологических решений федеральным нормам и правилам в области использования атомной энергии, квалификации работников установленным требованиям и наличие условий для ее поддержания на необходимом уровне, а также наличие и соответствие установленным требованиям системы сбора, хранения, переработки и захоронения радиоактивных отходов при осуществлении заявленной деятельности;

б) полноту мер технического и организационного характера по обеспечению ядерной и радиационной безопасности при осуществлении заявленной деятельности;

в) наличие соответствующих условий хранения и организации учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ, обеспечение физической защиты ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ, планов мероприятий по защите работников объекта использования атомной энергии и населения в случае возникновения аварии и готовность к их выполнению, а также системы

−116 −

обеспечения качества и необходимой инженерно-технической поддержки заявленной деятельности;

г) способность заявителя обеспечить условия безопасного прекращения заявленной деятельности и вывод объекта использования атомной энергии из эксплуатации, а также наличие соответствующих проектных материалов.

Порядок проверки достоверности сведений, содержащихся в документах, представленных для получения лицензии, определен "Административным регламентом исполнения Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по лицензированию деятельности в области использования атомной энергии", утвержденным приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 16.10.2008 № 26265.

Проверка достоверности сведений, содержащихся в документах заявителя, осуществляется при проведении инспекции заявителя и объекта, на котором или в отношении которого планируется осуществлять заявленный вид деятельности.

Инспекция не проводится в следующих случаях:

-если при первичном обращении инспекция была проведена без замечаний, а заявитель, получивший отказ по результатам экспертизы, повторно обратился с заявлением о выдаче лицензии;

-если сведения о заявителе изменились (переименование, изменение форм собственности, правопреемство и др.), а объект не изменился;

-если при первичном обращении заявитель получил отказ по результатам инспекции, а при повторном обращении с заявлением

овыдаче лицензии представил исчерпывающую информацию об устранении выявленных недостатков.

Во всех остальных случаях проведение инспекции обязательно. Инспекция проводится в присутствии должностных лиц, уполномоченных заявителем. Результаты инспекции оформляются актом. Информация об устранении выявленных при проведении инспекции недостатков может быть представлена заявителем в соответствующее ответственное подразделение для учета при подго-

65 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной вла-

сти. 2009. № 8.

− 117 −

товке решения о выдаче или отказе в выдаче лицензии. Максимальный срок проведения инспекции, включая время оформления акта инспекции, составлять 20 дней с момента прибытия и начала работы комиссии у заявителя.

Экспертизу документов, представленных для получения лицензии, проводят экспертные организации, имеющие лицензию Ростехнадзора на право проведения экспертизы проектной, конструкторской, технологической документации и документов, обосновывающих обеспечение ядерной и радиационной безопасности объектов. Информация об экспертных организациях, имеющих соответствующие лицензии, размещается координирующим подразделением центрального аппарата Ростехнадзора на интернет-сайте www.gosnadzor.ru. Экспертизу документов, представленных для получения лицензии, содержащих государственную тайну, проводят экспертные организации, имеющие право работы с такими документами.

При исполнении государственной функции по лицензированию деятельности в области использования атомной энергии Ростехнадзор в рамках выделяемых из федерального бюджета средств выступает в роли государственного заказчика экспертизы безопасности объектов использования атомной энергии и заключает государственный контракт в соответствии с порядком, установленным Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"66. Экспертиза документов проводится согласно техническому заданию, утвержденному соответствующим должностным лицом Ростехнадзора.

По результатам экспертизы экспертная организация составляет экспертное заключение об обосновании ядерной и радиационной безопасности объекта, утверждаемое руководителем экспертной организации. Ответственное подразделение Ростехнадзора, утвердившее техническое задание, в срок не более 20 дней со дня получения экспертного заключения оценивает его на соответствие требованиям технического задания и письменно уведомляет экспертную организацию о принятии или непринятии экспертного заключения.

66СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3105.

−118 −

Решение о выдаче или об отказе в выдаче лицензии принимается уполномоченным должностным лицом Ростехнадзора на основании результатов проверок достоверности сведений, содержащихся в документах, представленных для получения лицензии и оформляется соответствующим актом.

Решение о выдаче лицензии или об отказе в выдаче принимается в срок не более 30 дней с даты завершения экспертизы документов, обосновывающих обеспечение ядерной и радиационной безопасности объекта. О принятом решении заявитель уведомляется в письменной форме в 3-дневный срок со дня принятия решения.

При отказе в выдаче лицензии указывается обоснованная причина отказа. Основанием для отказа в выдаче лицензии является:

-наличие в документах, представленных для получения лицензии, недостоверной или искаженной информации;

-экспертное заключение, установившее недостаточную обоснованность обеспечения ядерной и радиационной безопасности объекта;

-несоответствие заявленной деятельности требованиям по обеспечению ядерной и радиационной безопасности.

Лицензия оформляется Ростехнадзором в срок не более 20 дней со дня принятия решения о ее выдаче. Неотъемлемой частью лицензии являются условия действия лицензии, включающие требования Ростехнадзора по безопасности лицензируемого вида деятельности с учетом его специфических особенностей. При необходимости в лицензии устанавливаются условия перехода от одного этапа к другому, а в случае, если лицензируемая деятельность предусматривает обращение с ядерными материалами – требования о наличии у лицензиата к моменту начала такой деятельности договора со специально уполномоченным государственным органом о передаче лицензиату ядерных материалов в пользование.

При выявлении неизвестных ранее обстоятельств, связанных с безопасностью лицензируемого вида деятельности, при введении в

действие новых федеральных норм и правил в области использования атомной энергии или при обращении лицензиата с заявлением об изменении условий действия лицензии Ростехнадзор может затребовать от лицензиата представления дополнительных документов, обосновывающих безопасность лицензируемого вида деятельности, и принять решение о внесении изменений в лицензию.

−119 −

Ростехнадзор может лишить лицензиата права осуществления вида деятельности, предусмотренного лицензией, приостановив или аннулировав ее. И приостановление, и аннулирование являются видами административных действий, возникающих на основании индивидуального правового акта. Речь здесь идет о временном (приостановление) или постоянном (аннулирование, прекращение) лишении субъективного права в одностороннем государственновластном порядке. Учитывая, что лишение права в данном случае влечет за собой ущерб от прекращения деятельности, который наносится не только лицензиату, но и третьим лицам (например, контрагентам лицензиата, которым он выполняет те или иные работы, поставляет продукцию и т.д.), основания для такого решения должны быть вескими, четко определенными нормативно, что в совокупности не должно позволить лицензирующему органу злоупотребить своими полномочиями.

Основаниями для приостановления или аннулирование лицензии, как следует из текста анализируемого Положения, являются:

-нарушение лицензиатом федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области использования атомной энергии;

-обнаружение недостоверной информации в документах, представленных для получения лицензии;

-нарушение лицензиатом условий действия лицензии;

-невыполнение лицензиатом предписаний Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору или других органов государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии;

-невыполнение лицензиатом предписаний или распоряжений государственных органов или приостановление ими деятельности лицензиата в соответствии с законодательством Российской Федерации;

-подача лицензиатом соответствующего заявления.

Следует отметить, что перечисленные основания выглядят весьма и весьма общими, что позволяет достаточно широко применять административную дискрецию, то есть усмотрение со стороны Ростехнадзора в принятии соответствующего решения.

В качестве примера проанализируем две позиции: (а) нарушение лицензиатом федеральных законов и иных нормативных правовых

− 120 −