Фатьянов, А.А. Основы правового регулирования в сфере использования атомной энергии (ядерное право)
.pdfны, а также вправе заключать международные договоры межведомственного характера по вопросам, входящим в ее компетенцию.
Госкорпорация в соответствии с нормами ст. 15 вправе осуществлять тридцать пять различных видов деятельности, среди которых по степени значимости можно выделить следующие:
-производство, передача, распределение и реализация электрической и тепловой энергии, а также оказание связанных с этим услуг (выполнение работ);
-организация в пределах своей компетенции деятельности по противодействию угрозе ядерного терроризма и незаконному обороту ядерных материалов и радиоактивных веществ, а также незаконному распространению ядерных технологий;
-проведение фундаментальных исследований, научноисследовательских, опытно-конструкторских и проектноизыскательских работ в установленной сфере деятельности;
-эксплуатация, гарантийное и сервисное обслуживание, модернизация, ремонт и вывод из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, а также атомных электростанций;
-разработка, производство и реализация тепловыделяющих сборок ядерных реакторов, соответствующих технологий, оборудования и установок;
-обращение с отработавшим ядерным топливом и радиоактивными отходами, в том числе их утилизация;
-экспорт и импорт ядерных установок, оборудования, технологий, ядерных материалов, радиоактивных веществ, специального сырья и делящихся материалов, а также услуг, связанных с использованием атомной энергии;
-проведение научных исследований в области создания основ термоядерной энергетики и соответствующих технологий;
-разработка, испытания, производство, разборка и утилизация ядерных боеприпасов и ядерных зарядов, обеспечение их надежности и безопасности на всех стадиях жизненного цикла, создание и сопровождение ядерных энергетических установок военного назначения, образцов вооружения, военной и специальной техники с использованием ядерных оружейных технологий;
-организация и проведение криминалистических и иных экспертиз по идентификации ядерных материалов, радиоактивных
−71 −
веществ и радиоактивных отходов, изъятых из незаконного оборота.
Таким образом можно сказать, что Госкорпорация объединила в своей деятельности отдельные специфические полномочия федерального органа исполнительной власти, научные и производственные полномочия, присущие целой отрасли промышленности и энергетики. Это объединение стало возможным в связи с единством материальной основы всей этой деятельности – ядерных, радиоактивных материалов, технологий их разработки, использования и утилизации.
Рассмотрев вопросы полномочий и функций, выполняемых Госкорпорацией "Росатом", перейдем к анализу нормативного регулирования имущественных и организационных отношений. Подчеркнем еще раз, что одна из основных идей в создании государственных корпораций заключается в том, чтобы сконцентрировать определенное федеральное государственное имущество у крупного собственника и обеспечить его эффективное использование при сохранении определенного административного контроля (в рассматриваемом нами случае – со стороны высших эшелонов власти).
Особенностью гражданско-правового статуса государственной корпорации является также то, что она представляет собой одновременно и крупного собственника, и вершину холдинговой пирамиды, в которой держательская компания проводит нужную ей политику через правомочия собственника определенной части акций или долей в уставном капитале хозяйственного общества.
Природа имущества Госкорпорации "Росатом" тоже не однорода – оно формируется:
-за счет имущественных взносов Российской Федерации (своего рода стартовый капитал);
-доходов, получаемых от деятельности Госкорпорации;
-субсидий33, получаемых из федерального бюджета;
-средств специальных резервных фондов Госкорпорации и имущества, созданного за их счет;
-добровольных отчислений и пожертвований;
33 Субсидия ( от лат. subsidium – помощь, поддержка) – один из методов бюджетного регулирования: сумма, выделяемая на финансирование определенных мероприятий и предполагающая долевое участие.
− 72 −
- имущества, полученного по иным основаниям, не запрещенным законодательством Российской Федерации.
Административный контроль со стороны государства за экономической деятельности Госкорпорации "Росатом" проявляется в том числе в том, что на совершение сделок с определенным перечнем имущества, принадлежащим ей, требуется согласие Правительства Российской Федерации. Государство также защищает некоторую часть активов, переданных в собственность Госкорпорации, при негативной экономической ситуации, устанавливая перечень имущества, на которое не может быть обращено взыскание34.
Указанные положения в совокупности с нормой ст. 41 рассматриваемого Закона о том, что при ликвидации Госкорпорации ее имущество поступает в федеральную собственность, образуют сложную юридическую конструкцию, близкую по содержанию к весьма распространенному в странах семьи "общего" (англосаксонского) права и отрицаемую европейской юридической доктриной институту траста (доверительной собственности).
Ограниченная правоспособность Госкорпорации в отношении принадлежащего ей имущества проявляется также в том, что Закон устанавливает закрытый (не подлежащий расширительному толкованию) перечень действий, которые она вправе совершать за счет своего имущества (п. 3 ст. 17).
Предусматривая создание Госкорпорации "Росатом", законодатель решил сразу установить наличие определенной программы ее деятельности на долгосрочный период и порядок ее финансового обеспечения, посвятив этому отдельную главу в рассматриваемом Законе. Детальное описание этой программы в силу возможной ее корректировки в зависимости от конкретных экономических условий на уровне законодательных норм является нецелесообразным – это уровень правительственного акта. И действительно, такая программа Правительством Российской Федерации утверждена35.
В данном разделе рассматриваемого Закона законодатель посчитал необходимым урегулировать еще два важных момента –
34См.: приложение к постановлению Правительства Российской Федерации от
06.05.2008 № 346 (СЗ РФ. 2008. № 19. Ст. 2182).
35См.: постановление Правительства Российской Федерации от 20.09.2008 № 705 (СЗ РФ. 2008. № 39. Ст. 4443).
−73 −
установить перечень специальных резервных фондов Госкорпорации, а также порядок финансового обеспечения программы деятельности Госкорпорации на долгосрочный период за счет средств федерального бюджета.
Резервный фонд в теории представляет собой аккумулирование денежных средств или имущества для каких-то перспективных целей. При этом, как правило, либо определяется цель создания фонда (как в рассматриваемом нами случае), либо устанавливается субъект, который вправе распоряжаться средствами фонда (например, резервные фонды Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации).
В ст. 20 рассматриваемого Закона предусмотрено создание следующих специальных резервных фондов Госкорпорации "Росатом":
-фонда финансирования расходов на обеспечение ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности, содержание и оснащение аварийно-спасательных формирований, оплаты их работ (услуг) по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
-фонда финансирования расходов на обеспечение физической защиты, учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов;
-фонда финансирования расходов, связанных с выводом из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников или пунктов хранения, обращением с отработавшим ядерным топливом, и финансирования научно-исследовательских и опытноконструкторских работ по обоснованию и повышению безопасности этих объектов;
-фонда финансирования расходов на обеспечение модернизации организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, развития атомной науки и техники, проведение проектно-изыскательских работ и осуществление других инвестиционных проектов.
Наличие нескольких фондов со значительным числом направлений, для которых аккумулируются денежные средства, подчеркивает некоммерческих характер создания Госкорпорации. Именно через них те средства, которые у обычного хозяйствующего субъекта относятся к прибыли и чистой прибыли, направляются на раз-
−74 −
витие отрасли и обеспечение безопасности объектов атомного комплекса.
При этом отдельно устанавливается, что средства третьего из перечисленных фондов как одного из самых значимых и не направленного на извлечение прибыли в принципе, должны аккумулироваться на банковском счете Госкорпорации в ЦБ РФ.
Вкачестве отдельной группы норм также устанавливается порядок финансового обеспечения программы деятельности Госкорпорации на долгосрочный период за счет средств федерального бюджета (ст. 21). Согласно этим положениям Госкорпорация является получателем субсидий на осуществление отдельных государственных полномочий и на оказание услуг для государственных нужд.
Госкорпорация также получает имущественные взносы Российской Федерации за счет средств федерального бюджета для реализации мероприятий, предусмотренных программой ее деятельности на долгосрочный период.
Одним из важнейших условий деятельности любого юридического лица является правильно выстроенная система управления им. Здесь наиболее существенными являются два элемента:
а) система управления не должна быть громоздкой и в силу этого обеспечивать оперативность принятия решений;
б) система управления должна обеспечивать баланс интересов между собственниками имущества и нанятыми управляющими.
Долговременная практика деятельности крупных хозяйствующих субъектов в виде открытых акционерных обществ, составляющих ныне основу мировой экономики, выработала систему управления из трех звеньев:
-общее собрание акционеров – высший по объему полномочий орган;
-наблюдательный совет (совет директоров) – назначаемый общим собрание акционеров орган, в обязанности которого входит соблюдение интересов акционеров, заключающихся прежде всего в обеспечении стабильности и развитии бизнеса, в промежутке между собраниями акционеров;
-исполнительный орган (единоличный или коллегиальный).
Всвязи с отсутствием акционеров общее собрание в Госкорпорации "Росатом" функционировать не может. Возлагать всю пол-
−75 −
ному ответственности за деятельность такого крупного хозяйствующего субъекта, имеющего важнейшее значение как для экономики, так и для обороны страны, законодатель посчитал рискованным. Поэтому в качестве высшего органа управления определен коллегиальный орган – наблюдательный совет. При этом непосредственно нормами Закона устанавливается численный и должностной состав данного органа. Он состоит из девяти членов, восемь из которых являются представителями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а девятым – генеральный директор Госкорпорации.
Включение руководителя исполнительного органа в состав наблюдательного совета в акционерных обществах обычно не практикуется, а в Российской Федерации даже запрещено законодательно. Но в данном конкретном случае законодатель посчитал необходимым отступить от сложившегося правила.
О весьма высоком статусе наблюдательного совета Госкорпорации свидетельствует тот факт, что члены и председатель наблюдательного совета назначаются Президентом Российской Федерации, члены наблюдательного совета (за исключением генерального директора) работают в Госкорпорации не на постоянной основе и могут совмещать свое членство только с государственными или муниципальными должностями.
Наиболее значимым полномочиями наблюдательного совета являются:
-утверждение основных направлений деятельности и финансо- во-экономических показателей деятельности Госкорпорации на очередной год;
-утверждение финансового плана деятельности Госкорпорации не менее чем на трехлетний период;
-утверждение порядка использования и направлений использования прибыли Госкорпорации;
-утверждение порядка использования средств специальных резервных фондов Госкорпорации;
-утверждение годового отчета Госкорпорации и направление его в Правительство Российской Федерации;
-принятие решений по принципиальным вопросам деятельности подведомственных предприятий, в том числе согласование назначения главных конструкторов подведомственных предприятий;
−76 −
-принятие решения по принципиальным вопросам деятельности организаций Корпорации (перечень организаций и перечень вопросов определяются самим наблюдательным советом);
-принятие решений о направлении части прибыли подведомственных предприятий, остающейся в их распоряжении после уплаты налогов, соборов и иных обязательных платежей, в доход Госкорпорации;
-принятие решения об участии Госкорпорации в уставных капиталах хозяйственных обществ, а также в других организациях и определение условий такого участия;
-принятие решений о заключении сделки или нескольких взаимосвязанных сделок, связанных с приобретением, отчуждением или возможностью отчуждения Госкорпорацией имущества, стоимость которого превышает установленный наблюдательным советом размер;
-определение порядка осуществления инвестиций в российские
ииностранные организации;
–назначение на должность и освобождение от должности по представлению генерального директора Госкорпорации членов правления Госкорпорации.
Как говорилось выше, в открытых акционерных обществах обычно действует либо коллегиальный, либо единоличный исполнительный орган. Для Госкорпорации "Росатом" законодатель установил дуалистическую форму: генеральный директор и правление. Это прежде всего связано с объемом управленческой деятельности, ведь по сути речь идет о руководстве целой отраслью экономики.
Особенностью Госкорпорации "Росатом" является то, что основной объем текущей исполнительно-распорядительной деятельности ложится на генерального директора. В соответствии со ст. 27 Закона он:
-действует от имени Госкорпорации и представляет без доверенности ее интересы в отношениях с органами публичной власти, российскими, иностранными и международными организациями;
-издает приказы, положения, инструкции и распоряжения по вопросам деятельности Госкорпорации;
−77 −
-утверждает директивы представителям Госкорпорации в советах директоров (наблюдательных советах) акционерных обществ Госкорпорации;
-назначает на должность, освобождает от должности и распределяет обязанности между своими заместителями, которые работают в Госкорпорации на постоянной основе и могут являться ее членами правления;
-утверждает организационную структуру Госкорпорации;
-наделяется полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне и утверждает перечень сведений, подлежащих засекречиванию;
-утверждает размер и формы оплаты труда работников Госкорпорации в соответствии с законодательством Российской Федерации;
-принимает решения о создании филиалов, об открытии представительств и о создании учреждений Госкорпорации и утверждает положения о них либо их уставы.
В свою очередь, в соответствии с нормами ст. 29 Закона правление Госкорпорации осуществляет следующие основные полномочия:
-разрабатывает проекты программы деятельности Госкорпорации на долгосрочный период и финансового плана Госкорпорации, предусматривая при этом объем расходования и направления использования средств специальных фондов Госкорпорации;
-подготавливает предложения о направлениях использования прибыли Госкорпорации;
-утверждает перечень проектов, которые финансируются за счет специальных резервных фондов Госкорпорации;
-утверждает порядок направления части прибыли подведомственных предприятий, остающейся в их распоряжении после уплаты налогов, сборов и иных обязательных платежей, в доход Госкорпорации;
-утверждает годовую бухгалтерскую отчетность учреждений Госкорпорации.
Помимо вышеуказанных органов корпоративного управления, в Госкорпорации "Росатом" действует научно-технический совет, который в соответствии со ст. 30 Закона "является постоянно действующим консультативным и совещательным органом, созданным
−78 −
в целях научно-методологического, информационно-аналитиче- ского и экспертного обеспечения деятельности Госкорпорации.
Закон также предусматривает наличие двух корпоративных кон-
трольных органов – ревизионной комиссии и внутреннего аудита.
Ккомпетенции ревизионной комиссии в соответствии ст. 31 Закона относятся следующие вопросы:
-подтверждение достоверности сведений, содержащихся в годовом отчете Госкорпорации;
-проверка эффективности использования бюджетных средств;
-проверка эффективности использования имущества Госкорпорации и иных ресурсов, выявление причин непроизводственных расходов и потерь;
-проверка соответствия решений по вопросам финансовохозяйственной деятельности Госкорпорации, принимаемых наблюдательным советом, генеральным директором и правлением Госкорпорации нормативным правовым актам Российской Федерации;
-контроль за целевым расходованием средств специальных резервных фондов Госкорпорации.
Ккомпетенции структурного подразделения внутреннего аудита на основании ст. 32 Закона относятся:
-проверка финансово-хозяйственной деятельности организаций, учреждений, предприятий, акционерных обществ Госкорпорации;
-проверка соблюдения установленного порядка ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности у вышеуказанных субъектов;
-проверка законности осуществляемых организациями Госкорпорации хозяйственных операций;
-проверка эффективности использования имущества и иных ресурсов организаций Госкорпорации;
-проверка целевого использования средств специальных резервных фондов Госкорпорации организациями Госкорпорации.
Кроме такого рода контроля по аналогии с открытыми акционерными обществами годовая бухгалтерская отчетность и консолидированная финансовая отчетность Госкорпорации подлежат ежегодной обязательной проверке аудиторской организацией. Это необходимо прежде всего для того, чтобы обеспечить приток отечественных и иностранных инвестиций, так как такие данные под-
−79 −
лежат опубликованию и отражаются состояние финансов Госкорпорации.
Помимо этого, аудиторское заключение о достоверности годовой бухгалтерской отчетности и консолидированной финансовой отчетности вместе с годовым отчетом Госкорпорации представляется в Правительство Российской Федерации.
В качестве заключения следует отметить, что Госкорпорация "Росатом" является уникальным субъектом права, совмещающим в себе отдельные черты органа исполнительной власти и крупного хозяйственного холдинга. Принципиальная модель корпоративного управления для нее заимствована от открытого акционерного общества с определенными особенностями, обеспечивающими действенный контроль государства за ее деятельностью.
§ 5. Основные положения Федерального закона "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии"
Свое начало структурная перестройка атомного энергопромышленного комплекса берет в политических решениях, принятых главой нашего государства в середине последнего уходящего десятилетия. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации от 10.05.2006 г.36 прямо указывалось, что "сегодня необходимы и шаги по развитию атомной энергетики, основанной на безопасных реакторах нового поколения. Нужно укрепить позиции на мировых рынках атомного машиностроения. максимально используя здесь наши знания, навыки, новейшие технологии и, разумеется, международную кооперацию. Решению этой задачи должна служить и реструктуризация самой отрасли".
Реструктуризация атомного энергетического комплекса потребовалась для того, чтобы создать собственно комплекс, так как к этому времени в отрасли накопились проблемы организационно-
36 РГ. 11.05.2006. № 97.
− 80 −