Фатьянов, А.А. Основы правового регулирования в сфере использования атомной энергии (ядерное право)
.pdfжертвы, необоснованное облучение людей или радиоактивное загрязнение окружающей среды;
-допуск к работе на ядерной установке, на радиационном источнике и в пункте хранения работников без соответствующих документов, удостоверяющих квалификацию, работников, имеющих медицинские противопоказания для работы на указанных объектах,
атакже лиц моложе 18 лет;
-прямое или косвенное принуждение работников указанными должностными лицами к нарушению регламента и инструкций по эксплуатации ядерной установки, радиационного источника и пункта хранения;
-насильственные действия, препятствующие указанным должностным лицам и работникам эксплуатирующих организаций выполнять свои трудовые обязанности;
-уклонение должностных лиц и других работников от выполнения обязанностей согласно действующему плану защиты работников объектов использования атомной энергии и населения в случае аварии;
-направление должностным лицом работников объектов использования атомной энергии в радиационно-опасные зоны с возможным превышением основных дозовых пределов и допустимых уровней радиационного воздействия без согласия указанных работников и без их информирования о возможных уровнях облучения, а также с нарушением предусмотренных для этих условий норм, правил и инструкций;
-создание препятствий для выполнения должностными лицами органов государственного регулирования безопасности своих функций;
-необоснованный или преднамеренный выброс или сброс радиоактивных веществ в атмосферу, водную среду и недра в количествах, превышающих предельно допустимые уровни;
-сокрытие факта аварии или нарушение установленного порядка информирования об аварии на ядерной установке, радиационном источнике или в пункте хранения, сокрытие информации о состоянии радиационного загрязнения окружающей среды, а также выдача преднамеренно ложной информации о состоянии радиационной обстановки указанных объектов;
−61 −
-отказ в предоставлении информации, умышленное искажение или сокрытие информации по вопросам безопасности при использовании атомной энергии;
-нарушение требований к обеспечению физической защиты ядерной установки, радиационного источника, пункта хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ;
-нарушение установленного порядка учета и контроля ядерных материалов и радиоактивных веществ;
-хищение, незаконные использование, приобретение, хранение, передача, продажа или разрушение ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиационных источников, сокрытие информации об известных, о готовящихся или о совершенных указанных действиях;
-требование или принуждение к совершению определенных действий (бездействию), сопряженных с угрозой использования в преступных целях ядерных материалов или радиоактивных веществ;
-вовлечение в хозяйственный оборот в целях использования и потребления населением продукции, загрязненной радиоактивными веществами выше установленных нормативов, или производство и реализация без разрешения уполномоченных на то органов здравоохранения Российской Федерации продукции, которая содержит радиоактивные вещества;
-нарушение установленного порядка экспорта и импорта ядерных установок, оборудования, технологий, ядерных материалов, радиоактивных веществ, специальных неядерных материалов и услуг в области использования атомной энергии;
-участие в организации и проведении на территории ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения несанкционированных общественных мероприятий;
-организация и проведение митингов, других общественных мероприятий вне территории ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения, если в результате организации и проведения таких общественных мероприятий может произойти нарушение работоспособности ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения, либо будет затруднено выполнение работниками указанных объектов своих трудовых обязанностей, либо будут иметь место иные угрозы безопасности населения
−62 −
и окружающей среды. Законодательством Российской Федерации могут быть предусмотрены другие нарушения, за совершение которых в соответствии с настоящей статьей наступает ответственность;
- нарушение порядка и условий признания организации пригодной эксплуатировать ядерную установку, радиационный источник или пункт хранения и осуществлять собственными силами или с привлечением других организаций деятельность по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения, а также деятельность по обращению с ядерными материалами и радиоактивными веществами.
Из приведенного перечня видно, что данные деяния по степени их общественной опасности находятся на разных уровнях, что позволяет относительно легко подразделить их на административные проступки и преступления. Формулируя их в рассматриваемом законодательном акте, законодатель предопределяет их наличие в других законах (Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовном кодексе), где они должны предстать в виде полностью оформленных административноделиктных и уголовно-правовых норм.
§4. Правовой статус Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"
Государственная корпорация является относительно новым видом юридического лица для современной российской правовой системы. Впервые эта категория была упомянута в ст. 28 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций"31, определившей статус Агентства по реструктуризации кредитных организаций, которое и стало первой государственной корпорацией. Правовая идея участия государственной корпорации в экономической деятельности достаточно удачно была изложена в ч. 2 указанной статьи применительно к данному субъекту: "Получение прибыли не является целью деятельности Агентства (для коммерческих юридических лиц – это главная цель деятельности – А.Ф.).
31 СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3477.
− 63 −
Агентство вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению цели, ради которой оно создано. Прибыль, получаемая в результате осуществления Агентством предпринимательской деятельности, направляется Агентством на осуществление реструктуризации кредитных организаций".
Одновременно с этим правоположением в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" было внесено дополнение следующего содержания (ст. 7.1):
"1. Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона.
Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации.
Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное.
В случаях и порядке, которые установлены федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, за счет части ее имущества может быть сформирован уставный капитал. Уставный капитал определяет минимальный размер имущества государственной корпорации, гарантирующего интересы ее кредиторов.
2. Государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям.
Государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации".
− 64 −
Анализ вышеприведенных положений показывает следующие признаки государственной корпорации как субъекта права:
1.Государственная корпорация учреждается только Российской Федерацией.
2.Имущественный взнос осуществляется только из федерального имущества.
3.Переданное федеральное имущество становится собственностью государственной корпорации.
4.Государственная корпорация создается только на основании отдельного федерального закона. Этим законом определяются цели создания корпорации. Они могут быть социальные, управленческие или иные общественно полезные.
5.Предпринимательская деятельность государственной корпорации должна быть тесно связана с целями ее создания, а прибыль должна направляться на достижение этих целей.
Говоря иначе, государство намечает какую-то важную социальную или экономическую задачу, которую необходимо решить, создает государственную корпорацию, передает ей в собственность часть своего имущества и государственная корпорация, самостоятельно участвуя в предпринимательских отношениях на основе переданного ей имущества в конечном итоге решает вышеуказанную задачу. При этом государство в административном порядке контролирует деятельность государственной корпорации.
Посмотрим теперь как эти идеи теоретического плана реализуются применительно к Государственной корпорации по атомной
энергии "Росатом". В соответствии с Федеральным законом "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"32 (ст. 4) данный субъект права создан и действует в целях:
1) проведения государственной политики, осуществления нор- мативно-правового регулирования, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом в области использования атомной энергии;
2) развития и безопасного функционирования атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации;
3) обеспечения ядерной и радиационной безопасности;
32 СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6078.
− 65 −
4)нераспространения ядерных материалов и технологий;
5)развития атомной науки, техники и профессионального образования;
6)осуществления международного сотрудничества в области использования атомной энергии.
Основная правовая идея объединения организаций атомной промышленности в такую структуру как государственная корпорация вытекает из норм п. 2 ст. 4 Закона – это обеспечение единства управления организациями атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов, а также организациями, функционирующими в сферах обеспечения ядерной и радиационной безопасности, атомной науки и техники.
Основная экономическая идея создания Государственной корпорации "Росатом" путем реорганизации Федерального агентства по атомной энергии, которое управляло федеральной собственностью в атомной отрасли, но при этом существенная часть доходов уходила в федеральный бюджет и возвращалась оттуда в виде целевых средств (что являет собой процесс долгий и сложный), заключается в том, что полученные доходы (за исключением налоговых отчислений) остаются в Госкорпорации "Росатом" и направляются на цели развития отрасли, в том числе ядерного оружейного комплекса.
Госкорпорация "Росатом" является уникальным субъектом права в том смысле, что ее деятельностью одновременно руководят Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации. Перечень их полномочий определен ст. 5 Закона о Госкорпорации. При этом более широкий круг полномочий принадлежит главе государства. К ним, в частности, относятся утверждение перечней организаций, имущество которых находится в федеральной собственности, имущественные комплексы которых передаются в собственность Госкорпорации; организация взаимодействия Госкорпорации с Минобороны России; назначение на должности и освобождение от должностей членов наблюдательного совета Госкорпорации и генерального директора Госкорпорации.
В свою очередь, Правительство Российской Федерации, помимо определения перечней федерального имущества, передаваемого Госкорпорации, утверждает программу ее деятельности на долгосрочный период, государственный оборонный заказ, регламент
−66 −
Госкорпорации и порядок отчисления средств на формирование специальных резервных фондов Госкорпорации.
В соответствии с нормами ст. 6 Закона Госкорпорация практически выведена из-под контроля Минюста России, который как уполномоченный федеральный орган исполнительной власти осуществляет от имени государства контроль за деятельностью некоммерческих организаций.
Несмотря на свой статус, который внешне представляется частноправовым, Госкорпорация в нем имеет существенный публичноправовой сегмент, так как признана органом управления использования атомной энергии и может административно воздействовать не только на организации, входящие в ее структуру, но и на другие юридические лица, осуществляющие виды деятельности в области использования атомной энергии.
Госкорпорация в определенной мере также является субъектом международных отношений, так как определена в качестве государственного компетентного органа по ядерной и радиационной безопасности при перевозках ядерных материалов, центрального государственного органа и пункта связи, а также национального компетентного органа по выполнению обязательств Российской Федерации в области обеспечения физической защиты ядерного материала в МАГАТЭ и других международных организациях.
Реализуя свои задачи в рамках функционирования ядерного оружейного комплекса, Госкорпорация осуществляет функции уполномоченного Правительством Российской Федерации органа управления государственным запасом специального сырья и длящихся материалов, а также ядерными материалами, находящимися в федеральной собственности, за исключением ядерных материалов, передаваемых в составе изделии Минобороны России.
Среди полномочий и функций Госкорпорации в области использования атомной энергии (ст. 7), наиболее значимыми являются:
1)разработка предложений по формированию государственной политики в области использования атомной энергии;
2)участие в обеспечении защиты прав и законных интересов граждан при использовании атомной энергии;
3)участие в обеспечении безопасности по этим вопросам; участие в проведении мероприятий по ликвидации последствий аварий при использовании атомной энергии;
−67 −
4)осуществление мероприятий по обеспечению безопасности ядерных установок и осуществлению их физической защиты;
5)осуществление взаимодействия с уполномоченным органом Минобороны России по вопросам поддержания, развития и эксплуатации ядерного боезапаса, обеспечения его ядерной безопасности, охраны и антитеррористической устойчивости, контроля за проведением ядерных испытаний за пределами Российской Федерации;
6)обеспечение контроля за обращением ядерных материалов в Российской Федерации; ведение государственного регистра ядерных материалов;
7)выдача странам-поставщикам заверений от имени Российской Федерации в отношении мирного использования импортируемых ядерных материалов и технологий, обеспечения их физической защиты и условий последующей передачи;
8)осуществление лицензирования деятельности организаций по использованию ядерных материалов и радиоактивных веществ при проведении работ по использованию атомной энергии в оборонных целях, за исключением деятельности организаций Минобороны России;
9)принятие решений о признании организации пригодной эксплуатировать ядерные установки или радиационные источники.
Госкорпорации во соответствии со ст. 8 Закона предоставлено право осуществления нормативного правового регулирования по ряду специфических вопросов. Данная функция вообще-то является исключительной прерогативой органов публичной власти. Этим также подчеркивается уникальность и смешанный публичноправовой и частноправовой характер статуса Госкорпорации.
К числу таких вопросов, в частности, относятся:
- порядок государственного учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов;
- учета и контроля ядерных материалов, являющихся собственность иностранных государств, иностранных юридических лиц и временно находящихся на территории Российской Федерации;
- выдачи сертификатов-разрешений на транспортирование (перевозку) ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них, на использование определенной конструкции транспортного упаковочного комплекта радиоактивного вещества особого вида, за
−68 −
исключением ядерных материалов, переданных в составе изделий Минобороны России, а также на ведение реестра указанных материалов;
- определение производств, работ и профессий, с учетом которых устанавливается дополнительное ежемесячное пожизненное материальное обеспечение гражданам, осуществляющим трудовую деятельность в организациях ядерного оружейного комплекса Российской Федерации.
Госкорпорация может признавать не действующими нормативные правовые акты Министерства среднего машиностроения
СССР, Государственного комитета СССР по использованию атомной энергии, Министерства Российской Федерации по атомной энергии, Федерального агентства по атомной энергии.
Госкорпорация вправе вносить в установленном порядке Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации проекты федеральных законов, иных нормативных правовых актов, а также других документов по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности.
Госкорпорация осуществляет функции федерального органа исполнительной власти в области защиты государственной тайны, а также полномочия по распоряжению сведениями, составляющими государственную тайну, в том числе разрабатывает в соответствии с законодательством перечень сведений, подлежащих засекречиванию; обеспечивает в пределах своей компетенции проведение проверочных мероприятий в отношении граждан, допускаемых к государственной тайне; вносит в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти предложения по совершенствованию системы защиты сведений, составляющих государственную тайну.
Госкорпорация в соответствии с нормами ст. 10 Закона осуществляет ряд полномочий и функций по обеспечению безопасности при использовании атомной энергии, в числе которых разработка и представление в Правительство Российской Федерации предложений, касающихся установления порядка сбора, хранения и захоронения радиоактивных отходов; выдача сертификатов-разрешений на транспортирование (перевозку) ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них, организация и осуществление контроля за этой деятельностью, а также ряд других.
− 69 −
Вобласти гражданской обороны и защиты населения и территорий при чрезвычайных ситуациях Госкорпорация принимает нормативные правовые акты по вопросам предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, а также по вопросам гражданской обороны на объектах использования атомной энергии; осуществляет меры, направленные на сохранение объектов, существенно необходимых для устойчивого функционирования экономики и выживания населения в военное время.
Положения ст. 12 Закона устанавливают, что Госкорпорация обеспечивает управление государственным запасом специального сырья и делящихся материалов, его содержание, хранение и обращение, а также ведет соответствующий учет и представляет отчетность. Под данным государственным запасом в соответствии со ст. 2 Закона понимается совокупность находящихся в запасе материальных ценностей, предназначенных для устойчивого функционирования и развития атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, оборонных нужд и для использования в чрезвычайных ситуациях, а также в качестве инструмента государственного регулирования цент на специальную продукцию.
Учитывая абсолютную монополию государства на производство
иоборот ядерного оружия и сопутствующих ему изделий, в соответствии со ст. 13 Госкорпорация определена в качестве единственного исполнителя государственного оборонного заказа в установленной сфере деятельности. Помимо указанного, Госкорпорация может наделяться отдельными полномочиями:
- государственного заказчика в рамках исполнения государственного оборонного заказа;
- государственного заказчика-координатора работ по комплексной утилизации подводных лодок и надводных кораблей с атомными энергетическими установками, утилизации ядерных боеприпасов и их составных частей и т.д.;
- координатора долгосрочных программ, направленных на развитие и стабильное функционирование организаций ядерного оружейного комплекса.
Вобласти международных отношений Госкорпорация по ряду позиций обеспечивает выполнение обязательств Российской сторо-
−70 −