Фатьянов, А.А. Основы правового регулирования в сфере использования атомной энергии (ядерное право)

объектов и у граждан страны сформировался устойчивый образ неких загадочных "атомных городов", существующих за многими рядами колючей проволоки.

Проблемы защиты государственной тайны и нераспространения сведений об оружии массового поражения подвигли российского законодателя принять соответствующий законодательный акт еще до принятия собственной Закона о государственной тайне – в июле 1992 г. С того периода определение закрытого административнотерриториального образования, данное в соответствующем Законе88, не претерпело существенных изменений и в настоящее время им признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Исходя из данного определения можно выделить его основное отличие от такого схожего объекта как обособленный военный объект – признание его территориальным образованием с наличием органа местного самоуправления, то есть приобретение этим объектом определенного самостоятельного статуса, обособляющего его от промышленного или военного объекта, послужившего причиной возникновения такого территориального образования. Вне зависимости от величины закрытого административно-террито- риального образования ему придается статус городского округа. Территория и границы закрытого образования поставлены в зависимость от обеспечения особого режима безопасного функционирования объектов, но с учетом потребностей развития инфраструктуры населенных пунктов.

В рассматриваемом акте законодатель не раскрывает содержание понятия "особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны", однако определяет первую его составляющую как комплекс административных мер, включающих:

88 См.: Закон Российской Федерации "О закрытом административнотерриториальном образовании". Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1915.

− 181 −

-установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования;

-ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории;

-ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией;

-ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание;

-ограничения на создание и деятельность на территории закрытого образования организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные неправительственные некоммерческие организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, организации с иностранными инвестициями.

Как следует из норм "Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", утвержденного

постановлением Правительства Российской Федерации от 11.06.1996 № 693 (ред. от 22.04.2009)89 особый режим безопасного функционирования объектов устанавливается в целях:

-выполнения международных обязательств Российской Федерации по нераспространению ядерного оружия;

-обеспечения защиты сведений о ядерном оружии, ядерных вооружениях, других видах вооружений и военной техники, составляющих государственную тайну;

-пресечения террористических, диверсионных и иных противоправных действий;

-обеспечения безопасных условий для работы и проживания граждан;

-защиты окружающей среды.

Закрытые образования в существенной мере обособлены от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых они расположены. Ведение исключительно

89СЗ РФ. 1996. № 40 Ст. 4645. СЗ РФ. 2009 № 18 (ч. 2). Ст. 2244.

−182 −

федеральных органов государственной власти распространяется на следующие вопросы:

-установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам;

-определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении указанного образования;

-медико-санитарного обеспечения;

-выдачи разрешений на строительство на земельных участках, занимаемых объектами;

-обеспечения особого режима безопасного функционирования объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения пожарной безопасности.

Особый статус закрытых образований подчеркивается тем, что решение о создании такого субъекта, его реорганизации принимаются Президентом Российской Федерации, а предложения об установлении или изменении границ вносятся Правительством Российской Федерации.

Создание и деятельность на территории закрытых образований организаций с иностранными инвестициями допускается в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации, за исключением случаев, установленных федеральными законами. В настоящее время данный порядок установлен "Правилами создания

идеятельности на территории закрытых административнотерриториальных образований организаций с иностранными инве-

стициями", утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2006 № 30290.

Такой специальный порядок обусловлен необходимостью соблюдения режима секретности. Коммерческие организации, как известно, формируют свои руководящие органы в зависимости от доли участия того или иного лица в уставном капитале. В этом случае, если доля иностранной инвестиции значительна, то на территории закрытого образования вполне легально может появиться иностранный гражданин в качестве работника такой организации.

90 СЗ РФ. 2006. № 22. Ст. 2334.

− 183 −

Суть специального порядка заключается в том, что заявление о государственной регистрации юридического лица подается (в нашем случае) в Государственную корпорацию "Росатом", которая направляет его копию для согласования в ФСБ России и МВД России. Указанные федеральные органы исполнительной власти в течение 30 дней обязаны принять решение о даче согласия на регистрацию либо об отказе в создании такой организации на территории закрытого образования.

При этом Закон о закрытых административно-территориальных образованиях специально оговаривает, что на территории такого субъекта не допускаются создание и деятельность организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, апатриды (лица без гражданства), иностранные и международные организации.

Граждане, проживающие, работающие и вновь прибывающие в закрытые образования, должны быть ознакомлены с условиями особого режима и ответственностью за его нарушение.

За нарушение данного режима предусмотрена административная ответственность в виде штрафа в размере от ста до одной тысячи рублей (ст. 20.19 КоАП РФ). Протокол о данном правонарушении составляют должностные лица органов внутренних дел или воинской части ВВ МВД России. Дела о таких административных правонарушениях рассматривают судьи.

Органы местного самоуправления, формируемые в закрытых образованиях, осуществляют те же функции, что и аналогичные органы в иных населенных пунктах. При этом ряд вопросов, в частности, дача им разрешений на въезд граждан в закрытое образование и выезд из него, производится ими по согласованию с органами ФСБ России.

Одной из основных форм реализации особого режима закрытого образования, в котором принимают участи и органы местного самоуправления, является пропускной режим, устанавливаемый на территории закрытого образования, в черте которого расположены объекты использования атомной энергии, совместной инструкцией, утверждаемой директором объекта, командиром охраняющей воинской части и руководителем органа местного самоуправления.

− 184 −

Инструкция о пропускном режиме, в частности, определяет:

-порядок входа (выхода), въезда (выезда) граждан и транспортных средств на территорию закрытого образования и объектов;

-порядок вноса (выноса), ввоза (вывоза) грузов, специальных грузов, документов и материальных ценностей;

-перечень должностных лиц, имеющих право выдачи разрешений на соответствующий вид пропуска;

-порядок контроля за обоснованностью выдачи пропусков, своевременностью их изъятия и погашения.

Граждане, нарушившие требования пропускного режима либо допустившие противоправное преодоление контролируемой и запретной зон закрытого образования и объектов, могут быть задержаны в порядке и на срок, установленные законодательством Российской Федерации.

Второй основной формой реализации особого режима закрытого образования является ограничение права на въезд и проживание граждан на его территории.

Въезд граждан для постоянного проживания или временного пребывания на территории закрытого образования согласовывается

ссоответствующим органом ФСБ России. Согласование предусматривает оформление допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, или к работам, связанным с эксплуатацией объектов, представляющих повышенную экологическую опасность.

Для постоянного проживания на территории закрытого образования в установленном порядке разрешается въезд следующим категориям граждан:

-лицам, заключившим трудовой договор с руководством объектов или муниципальных предприятий;

-военнослужащим, проходящим военную службу в частях, расположенных на территории закрытого образования;

-сотрудникам органов, обеспечивающих охрану правопорядка и пожарную безопасность на территории закрытого образования;

-членам семей указанных граждан;

-гражданам, заключившим трудовой договор с коммерческими и некоммерческими организациями, расположенными на территории закрытого образования (в порядке, установленном органом местного самоуправления).

−185 −

Въезд граждан для воссоединения семей может разрешаться в установленном порядке при наличии постоянно проживающих на территории закрытого образования близких родственников.

Наличие собственности, находящейся на территории закрытого образования, может служить основанием для въезда и проживания собственника при условии оформления допуска в установленном порядке.

Въезд для временного пребывания в закрытом образовании, где расположены объекты использования атомной энергии, разрешается следующим категориям граждан:

-родственникам граждан, постоянно проживающих на территории закрытого образования, по их личному заявлению;

-не имеющим допуска лицам, сопровождающим грузы для закрытого образования, в сопровождении представителей, назначаемых директором объекта или руководителем органа местного самоуправления.

Гражданам иностранных государств въезд на территорию закрытого образования по частным вопросам ограничивается. По служебным вопросам они могут допускаться на территорию закрытого образования в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Граждане, утратившие производственную или служебную связь

собъектом, а также с коммерческой или некоммерческой организациями, расположенными на территории закрытого образования, могут быть переселены в соответствии с законодательством Российской Федерации за его пределы.

Указанные лица получают компенсацию за сданное ими в федеральную или муниципальную собственность жилье по сложившимся в данном регионе ценам за один квадратный метр жилой площади либо обеспечиваются жильем по установленным нормам на новом месте жительства. Более детально данные отношения урегулированы постановлением Правительства Российской Федерации от 11.01.2001 № 23 "Об обеспечении жильем граждан, переезжающих из закрытого административно-территориального образования на

новое место жительства, или выплате компенсации этим гражданам"91.

91 СЗ РФ. 2001. № 3. Ст. 252.

− 186 −

Определенный научный интерес представляет специальный порядок избрания главы местной администрации в закрытом образовании. Он не избирается гражданами, а назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

При формировании конкурсной комиссии одна треть его членов назначается представительным органом закрытого образования (муниципальным собранием), одна треть – законодательным органом субъекта Российской Федерации по представлению главы его администрации, одна треть – Государственной корпорацией "Росатом" (в нашем случае).

Данный правовой механизм является попыткой найти компромисс между необходимостью обеспечить необходимый уровень народовластия при выборах главы муниципального образования, что является одним из постулатов местного самоуправления и исключением возможности появления на этой должности случайного человека, не способного принимать адекватное участие в реализации особого режима закрытого образования.

Указанный режим накладывает определенный отпечаток даже на приватизацию недвижимого имущества, расположенного на территории закрытого образования и совершение иных сделок с ним.

Первой особенностью является ограничение числа субъектов, которые могут совершать указанные сделки – ими Законом о закрытом административно-территориальном образовании (ст. 8) признаются только граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории закрытого образования и юридические лица, расположенные и зарегистрированные на его территории. Участие иных лиц в такого рода сделках допускается только по решению органов местного самоуправления, согласованному с органами государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и Государственной корпорацией "Росатом".

Граждане, приватизировавшие занимаемые ими жилые помещения и собственники жилых домов, вправе продавать, сдавать в аренду и совершать иные сделки только со следующими лицами:

- гражданами, постоянно проживающими на территории закрытого образования;

− 187 −

-юридическими лицами, расположенными и зарегистрированными на территории закрытого образования;

-гражданами Российской Федерации, получившими разрешение на постоянное проживание на территории закрытого образования.

Данное положение не распространяется на отчуждение имущества, находящегося в федеральной собственности в собственность открытых акционерных обществ атомного энергопромышленного комплекса и имущества, передаваемого Государственной корпорации "Росатом" в качестве имущественного взноса Российской Федерацией.

Рассмотренные положения нормативных правовых актов, регулирующие многие вопросы деятельности закрытых административно территориальных образований, в том числе лиц, позволяют прийти к заключению о том, что особый режим, основанный на обеспечении режима секретности и необходимости обеспечения безопасного функционирования объектов использования атомной энергии является в структуре этих отношений доминирующим. Этот режим представляет собой объективное отражение приоритета обеспечения безопасности Российской Федерации в данной сфере над частными интересами, что для данных отношений можно признать вполне легитимным.

− 188 −