Фатьянов, А.А. Основы правового регулирования в сфере использования атомной энергии (ядерное право)

то и работать будут плохо, и кредиторы не будут защищены; (б) отчуждение возможно только путем продажи (передачи) всего единого производственно-технологического комплекса, включая имущество, обеспечивающее безопасное использование ядерных материалов, ядерных установок и радиоактивных веществ; (в) приобретателями ядерных материалов могут быть только специализированные субъекты, включенные в специальный перечень.

В качестве завершения рассмотрения основных положений Федерального закона "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" хотелось бы отметить, что в данном случае, равно как и по отношению к Госкорпорации "Росатом" законодатель создал ряд уникальных конструкций, которые в совокупности позволяют исключить переход ядерных, радиоактивных материалов и ядерных установок к неуправомоченным субъектам и сохранить максимальный контроль со стороны федеральной государственной власти за деятельностью атомного энергопромышленного комплекса. Ряд норм данного Федерального закона носят временный характер и были направлены на формирование новой структуры в максимально сжатые сроки.

§6. Основные положения Федерального закона "О радиационной безопасности населения"

То, что использование атомной энергии сопровождают ионизирующее излучение, является общеизвестным фактом. Также практически все знают, что но вредно для человека и живых организмов в целом, хотя это было установлено только в начале ХХ в. Поэтому является весьма важным, чтобы деятельность, связанная с радиационным облучением, находилась под контролем государства и нормативно регламентировалась.

Сфера и масштабы использования атомной энергии, радиоактивных веществ и ионизирующих излучений продолжают расширяться. Одно из важных направлений их использования – медицина. Радиологические исследования стали повсеместным средством диагностики. Не менее распространенным является метод стерили-

− 91 −

зации медицинских изделий интенсивным излучением. Радиотерапия широко применяется при лечении онкологических заболеваний и т.д.

Одной из особенностей воздействия ионизирующего излучения на живой организм является вероятность негативных изменений не только в самом организме, но и в его потомстве. Причем эти мутации чаще всего носят деструктивный характер, приводящий к деградации вида.

Столь важный для экологи и здоровья населения вопрос должен был регулироваться на уровне законодательного акта. И к чести наших законодателей он был принят довольно давно – в конце 1995 г. как Федеральный закон "О радиационной безопасности населения"42, имея общей целью определение основ обеспечения радиационной безопасности населения в целях охраны его здоровья.

Данным законом был введен ряд общих понятий, которые затем широко использовались в нормативных актах подзаконного уровня.

Кним, в частности, относятся:

-радиационная безопасность – состояние защищенности настоящего и будущего поколений людей от вредного для их здоровья воздействия ионизирующего излучения;

-ионизирующее излучение – излучение, которое создается при радиоактивном распаде, ядерных превращениях, торможении заряженных частиц в веществе и образует при взаимодействии со средой ионы разных знаков;

-естественный радиационный фон – доза излучения, создаваемая космическим излучением и излучением природных радионуклидов, естественно распределенных в земле, воздухе, других элементах биосферы, пищевых продуктах и организме человека;

-техногенно измененный фон – естественный радиационный фон, измененный в результате деятельности человека;

-эффективная доза – величина воздействия ионизирующего излучения, используемая как мера риска возникновения отдаленных последний облучения организма человека и отдельных его органов с учетом их радиочувствительности;

-санитарно-защитная зона – территория вокруг источника ионизирующего излучения, на который уровень облучения людей в ус-

42 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 141.

− 92 −

ловиях нормальной эксплуатации данного источника может превысить установленный предел дозы облучения для населения. В сани- тарно-защитной зоне запрещается постоянное и временное проживание людей, вводится режим ограничения хозяйственной деятельности и проводится радиационный контроль;

-зона наблюдения – территория за пределами санитарнозащитной зоны, на которой проводится радиационный контроль;

-радиационная авария – потеря управления источником ионизирующего излучения, вызванная неисправностью оборудования, неправильными действиями работников (персонала), стихийными бедствиями или иными причинами, которые могли привести или привели к облучению людей выше установленных норм или к радиоактивному загрязнению окружающей среды.

Следует отметить, что Закон о радиационной безопасности не выглядит перегруженным специфическими дефинициями, хотя имеет широкую сферу применения, что свидетельствует о качественном подходе к его разработке.

В Законе сформулирован ряд специальных принципов, на основе которых должно осуществляться правовое регулирование в области обеспечения радиационной безопасности. Они поделены на две группы – первая касается общих проблем этой деятельности, вторая – поведения в случае возникновения радиационной аварии.

Первая группа состоит из трех принципов:

-принципа нормирования, то есть непревышения допустимых пределов индивидуальных доз облучения граждан от всех источников ионизирующего излучения;

-принципа обоснования, то есть запрещения всех видов деятельности по использованию источников ионизирующего излучения, при которых полученная для человека и общества польза не превышала бы риска возможного вреда, причиненного дополнительным к естественному радиационному фону облучением;

-принципа оптимизации, то есть поддержания на возможно низком и достижимом уровне с учетом экономических и социальных факторов индивидуальных доз облучения и числа облучаемых лиц при использовании любого источника ионизирующего излучения.

Среди перечисленных принципов наиболее значимым является принцип обоснования. Действительно, ионизирующее излучение

−93 −

следует использовать только тогда, когда положительный эффект от такой деятельности превышает возможный вред. И применение ионизирующего излучения в каждой из областей человеческой деятельности следует предварительно обосновывать.

Вторая группа, касающаяся радиационных аварий, предусматривает следующее:

-предполагаемые мероприятия по ликвидации последствий радиационной аварии должны приносить больше пользы, чем вреда;

-виды и масштаб деятельности по ликвидации последствий радиационной аварии должны быть реализованы таким образом, чтобы польза от снижения дозы ионизирующего излучения, за исключением вреда, причиненного указанной деятельностью, была максимальной.

В целом, как предусматривает рассматриваемый Закона, радиационная безопасность обеспечивается:

-проведением комплекса мер правового, организационного, инженерно-технического, санитарно-гигиенического, медикопрофилактического, воспитательного и образовательного характера;

-осуществлением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, другими юридическими лицами и гражданами мероприятий по соблюдению правил, норм и нормативов в области радиационной безопасности;

-информированием населения о радиационной обстановке и мерах по обеспечению радиационной безопасности.

В данном случае следует отметить, что в отличие от использования атомной энергии, являющейся прерогативой федеральной власти, в реализации задач обеспечения радиационной безопасности участвуют практически все – от государства и муниципальных образований до граждан.

Но даже на федеральном уровне в обеспечении радиационной безопасности задействовано, помимо Правительства Российской Федерации, сразу несколько административных ведомств.

Так, Министерство промышленности и торговли Россий-

ской Федерации осуществляет следующий комплекс полномочий: "функции органа управления использованием атомной энергии, в

−94 −

том числе по обеспечению физической защиты ядерных установок, радиационных источников, ядерных материалов и радиоактивных веществ, государственному учету и контролю ядерных материалов и радиоактивных веществ на ведомственном уровне"43.

Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации определяет перечень заболеваний, возникновение или обострение которых обусловлено воздействием радиации, организует деятельность по возмещению вреда, причиненного здоровью граждан, пострадавших вследствие радиационных аварий и катастроф44.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации принимает нормативные правовые акты, содержащие требования к составу и содержанию документов, касающихся обеспечения безопасности ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ и (или) осуществляемой деятельности в области использования атомной энергии, необходимых для лицензирования деятельности в этой области, порядок проведения экспертизы указанных документов, а также порядок организации и осуществления надзора за системой государственного учета и контроля ядерных материалов45.

Помимо системы государственного управления в рассматриваемой сфере общественных отношений, Закон о радиационной безопасности предусматривает наличие системы государственного контроля и надзора в данной области. В этой системе основная роль отводиться трем административным ведомствам – Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребите-

43См.: п. 5.8.5 Положения о Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 № 438. СЗ РФ. 2008. № 24. Ст. 2868.

44См.: п.п. 5.2.95, 5.6 Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 321. СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2898.

45См.: п.п. 5.2.11, 5.2.12 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2008 № 404. СЗ РФ. 2008. № 22. Ст. 2581.

−95 −

лей и благополучия человека и Федеральному медикобиологическому агентству.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет административный надзор за радиационной безопасностью, за физической защитой радиационных источников, поддерживает единую автоматизированную систему контроля радиационной обстановки на территории Российской Федерации, руководит в составе единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций деятельностью функциональной подсистемы контроля за радиационноопасными объектами и выполняет ряд других государственных функций в данной сфере46.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека регистрирует лиц, пострадав-

ших от радиационного воздействия и подвергшихся радиационному облучению в результате чернобыльской и других радиационных катастроф и инцидентов, издает нормативно-технические акты, регулирующие отдельные вопросы воздействия на человека ионизирующего излучения47.

Федеральное медико-биологическое агентство осуществляет проведение медико-санитарных мероприятий по предупреждению, выявлению причин, локализации и ликвидации последствий радиационных аварий и инцидентов, регистрирует лиц, пострадавших от особо опасных факторов физической природы, в том числе подвергшихся радиационному облучению, ведет радиационноэпидемиологический регистр работников обслуживаемых организаций и населения обслуживаемых территорий48.

Закон о радиационной безопасности предусматривает в качестве одного из способов государственного управления в области обес-

46См.: Положение о Федеральной службе оп экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденное постановлением Правительства Россий-

ской Федерации от 30.07.2004 № 401. СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3348.

47См.: Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 322. СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2899.

48См.: Положение о Федеральном медико-биологическом агентстве, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 11.04.2005

№206. СЗ РФ. 2005. № 16. Ст. 1456.

−96 −

печения радиационной безопасности разработку и реализацию государственных программ в области обеспечения радиационной безопасности. Федеральные целевые программы предусматривают планирование и проведение определенного комплекса мероприятий и целевое их финансирование. Эта форма реализации государственных задач в настоящее время получила весьма широкое распространение.

В качестве примера таких программ в рассматриваемой сфере деятельности можно привести Федеральную целевую программу "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года", утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 06.01.2006 № 149, Федеральную целевую программу "Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 года", утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 29.08.2001 № 63750 и ряд других.

Отличительной и позитивной одновременно особенностью федеральных целевых программ является их пролонгированный характер и периодическая отчетность каждого из участников за выполнение этапов.

Закон о радиационной безопасности предусматривает также разработку и реализацию региональных программ обеспечения радиационной безопасности, что подчеркивает значимость данной государственной задачи и ее привязку к конкретной территории, на которой необходимо проведение дополнительных мероприятий.

Одной из особенностей нормативного регулирования в сфере обеспечения радиационной безопасности является государственное нормирование, то есть изначальное установление определенных параметров. Существенным достижением рассматриваемого Закона является то, что ряд специальных параметров, а именно величину эффективной дозы облучения для определенных категорий физических лиц он установил непосредственно своими нормами (ст. 9), что придало данным параметрам стабильность и тем самым исключило произвольное их изменение.

49СЗ РФ. 2006. № 6. Ст. 695.

50СЗ РФ. 2001. № 39. Ст. 3769.

− 97 −

Законом о радиационной безопасности устанавливаются следующие основные гигиенические нормативы (допустимые пределы доз) облучения на территории Российской Федерации в результате использования источников ионизирующего излучения:

-для населения средняя годовая эффективная доза равна 0,001 зиверта51 или эффективная доза за период жизни (70 лет) – 0,07 зиверта; в отдельные годы допустимы большие значения эффективной дозы при условии, что средняя годовая эффективная доза, исчисленная за пять последовательных лет, не превысит 0,001 зиверта;

-для работников средняя годовая эффективная доза равна 0,02 зиверта или эффективная доза за период трудовой деятельности (50 лет) – 1 зиверту; допустимо облучение в годовой эффективной дозе до 0,05 зиверта при условии, что средняя годовая эффективная доза, исчисленная за пять последовательных лет, не превысит 0,02 зиверта.

Регламентируемые значения основных пределов доз облучения не включают в себя дозы, создаваемые естественным радиационным и техногенно измененным радиационным фоном, а также дозы, получаемые гражданами (пациентами) при проведении медицинских рентгенорадиологических процедур и лечения. Указанные значения пределов доз облучения являются исходными при установлении допустимых уровней облучения организма человека и отдельных его органов.

В случае радиационных аварий допускается облучение, превышающее установленные основные гигиенические нормативы (допустимые пределы доз), в течение определенного промежутка времени и в пределах, определенных санитарными нормами и правилами.

Остальные нормативы допустимого облучения устанавливаются соответствующими санитарными и иными нормами и правилами,

51 Зиверт равен 102 бэрам (до 1963 г. бэр определялся как биологический эквивалент рентгена – отсюда название). В свою очередь, рентген является несистемной единицей экспозиционной дозы рентгеновского и гамма-излучений, определяемой по ионизирующему действию их на воздух. Дозе в 1 рентген соответствует образование 2,083х109 пар ионов в 1 см3 воздуха или 1,61х1012 пар ионов в 1 г воздуха.

− 98 −

утверждаемыми Правительством Российской Федерации или уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

Одним из действенных методов упорядочения оборота источников ионизирующего излучения является лицензирование. В соответствии с нормами ст. 10 Закона о радиационной безопасности научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в области обращения с источниками ионизирующего излучения, конструирование и изготовление для них технологического оборудования, средств радиационной защиты, а также работы в области добычи, производства, транспортирования, хранения, использования, обслуживания, утилизации и захоронения источников ионизирующего излучения осуществляется только на основании специальных разрешений (лицензий).

Лицензирование в этой области деятельности выделено в отдельную систему и определяется "Положением о лицензировании деятельности в области использования источников ионизирующего излучения", утвержденного постановлением Правительства от

25.02.2004 № 10752.

Интересным моментом при оценке данной системы лицензирования является определение Конституционного Суда Российской Федерации от 03.07.2007 № 633-О-П53, явившееся результатом рассмотрения жалобы гражданина Тимова Е.М., которому как индивидуальному предпринимателю было отказано в лицензии на производство работ и оказание услуг с использованием медицинского рентгеновского аппарата, используемого в стоматологии.

Рассмотрев данное дело, Конституционный Суд Российской Федерации определил, что законодательство Российской Федерации, регулирующее оборот источников ионизирующего излучения и охрану здоровья граждан не предполагают ограничение для индивидуальных предпринимателей, имеющих лицензию на медицинскую деятельность в части работ (услуг) по рентгенологии, возможности получить лицензию на деятельность в области обращения с источниками ионизирующего излучения – медицинскими рентгеновскими аппаратами.

52СЗ РФ. 2004. № 9. Ст. 789.

53СЗ РФ. 2007. № 46. Ст. 5642.

− 99 −

Это хороший пример того как высший судебный орган корректирует нормативные ошибки, исходя из приоритета прав и свобод человека и гражданина. Данное решение не приводит к какомулибо ослаблению государственного контроля за использованием источников ионизирующего излучения, так как речь идет всего лишь об особенностях организационно-правовых форм предпринимательства. К тому же лицензия на использование медицинского рентгеновского аппарата обусловлена наличием другой лицензии – на медицинскую деятельность в области рентгенологии.

Помимо внешнего контроля со стороны государства, именуемого административным надзором, ст. 11 Закона о радиационной безопасности предусматривает проведение производственного контроля, осуществляемого на постоянной основе самими организациями. При этом должностные лица, осуществляющие производственный контроль, вправе приостанавливать проведение работ с источниками ионизирующего излучения при нарушении норм и правил в области радиационной безопасности до устранения обнаруженных нарушений. По смыслу положений ст. 11 организация и осуществление такого контроля является обязательным условием использования источников ионизирующего излучения.

Рассматриваемый закон содержит большую группу норм, определяющих общие требования к обеспечению радиационной безопасности. Одним из важных комплексных мероприятий, которые обязаны проводить органы государственной власти, органы местного самоуправления и организации, осуществляющие деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, является оценка радиационной безопасности, проводимая по следующим основным показателям:

-характеристика радиоактивного загрязнения окружающей сре-

ды;

-анализ обеспечения мероприятий по радиационной безопасности и выполнения норм, правил и гигиенических нормативов в области радиационной безопасности;

-вероятность радиационных аварий и их масштаб;

-степень готовности к эффективной ликвидации радиационных аварий и их последствий;

-анализ доз облучения, получаемых отдельными группами населения от всех источников ионизирующего излучения;

−100 −