Фатьянов, А.А. Основы правового регулирования в сфере использования атомной энергии (ядерное право)

юридического свойства. К их числу А.И. Грищенко относит следующие:

-нестыковка в управлении и функционировании хозяйствующих субъектов атомного энергетического комплекса, действующих

вразных организационно-правовых формах: федеральные государственные унитарные предприятия (обогащение, генерация, прикладная наука) и открытые акционерные общества (добыча урана, фабрикация топлива, экспорт, частично машиностроение и строительство);

-отсутствие единого центра принятия управленческих решений

ватомном энергопромышленном комплексе (Росимущество главенствовало в принятии решений, касающихся открытых акционерных обществ, Росатом – в отношении федеральных государственных унитарных предприятий в атомной отрасли) и, как следствие, невозможность разработки и проведения единой стратегии, единой инновационной и технической политики в атомной энергопромышленном комплексе;

-невозможность создания на базе федеральных государственных унитарных предприятий мощной вертикально интегрированной структуры (холдинга), которая обеспечила бы максимальную концентрацию организационных, инвестиционных, инновационных, технологических, производственных, кадровых ресурсов и была бы способна эффективно конкурировать с зарубежными транснациональными корпорациями;

-организационно-правовая форма федерального государственного унитарного предприятия в условиях рыночной экономики не могла удовлетворять кредитно-инвестиционным потребностям атомного энергопромышленного комплекса, не предусматривает реальных стимулов к повышению капитализации, росту их инвестиционной привлекательности;

-в рыночных условиях эффективному функционированию организаций атомного энергопромышленного комплекса препятствовала исключительная государственная собственность на ядерные материалы, пункты их хранения и ядерные установки, которая порождала неопределенность имущественных прав предприятий атомного энергопромышленного комплекса на средства производства и

−81 −

выпускаемую продукцию, незаконность вовлечения продукции атомного энергопромышленного комплекса в оборот"37.

Как мы видим, проблемы действительно серьезные. Одна из них

– статус унитарных предприятий, в том числе федеральных государственных унитарных предприятий. Унитарные предприятия являются своего рода компромиссом между рыночными отношениями и государственной экономикой. Это наиболее близкая к классическому социалистическому предприятию форма юридического лица. Основная идея создания данного субъекта заключается во включении в рыночные отношения имущественных комплексов, по тем или иным причинам принадлежащих публичным образованиям: государству или органам местного самоуправления. Поэтому в соответствии с Федеральным законом "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"38 унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником.

Одним из основных двигателей развития экономики ныне являются инвестиции. Понятно, что никто не будет вкладывать деньги в развитие производства, на долю в имуществе которого инвестор не будет иметь никаких прав, тем более, что инвестирование со стороны частных лиц по отношению к этим субъектам предусмотрено только в форме размещения облигаций или выдачи векселей по согласованию с собственником (ст. 24). Форма эта громоздкая и мало приемлемая для динамичных рыночных отношений. К тому же, с учетом того, что собственник имущества несет ответственность по обязательствам унитарного предприятия только в очень ограниченном числе случаев, да и то субсидиарную (покрытие обязательств при недостаточности имущества), вряд ли кто-то вообще согласится приобретать такие облигации.

Перестройка и инновации в энергопромышленном комплексе требуют значительных и "быстрых" денежных средств, которые может дать только размещение акций и желательно на фондовой бирже. Отсюда возникает необходимость трансформации унитарных предприятий в акционерные общества.

37Грищенко А.И. Энергетическая стратегия 2030 и атомная отрасль России//Энергетическое право. 2010. № 1.

38СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4746.

−82 −

Данное решение неизбежно влечет за собой ряд других. Если самым значительным активом такого акционерного общества будет ядерная установка и ядерные материалы, которые могут находиться только в федеральной собственности, то это также вряд ли привлечет инвесторов. С другой стороны, резкое ослабление государственного контроля за ядерными установками и материалами может иметь весьма негативные последствия.

Выход из этой сложной и противоречивой ситуации и предлагает рассматриваемый нами в рамках данной темы Федеральный закона "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"39, который по сути содержит набор исключений из общих правил, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Чтобы понять, насколько обоснована необходимость делать такие исключения, целесообразно рассмотреть основные принципы государственной политики в области управления и распоряжения имуществом и акциями организаций атомного энергопромышленного комплекса, изложенными в ст. 2 данного Закона.

Вкачестве первого принципа государственной политики выделяется обеспечение приоритета устойчивой и безопасной деятельности организаций атомного энергопромышленного комплекса, в том числе соблюдение требований ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности, экологической безопасности и требований в области охраны окружающей среды, физической защиты ядерных установок, радиационных источников, ядерных материалов, радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, а также надлежащего использования указанных объектов.

Говоря иначе, структурные изменения направлены на повышение безопасности ядерных объектов. Централизация управления и финансирования является одним из методов решения таких задач.

Вкачестве второго принципа представлена обязательность осуществления организациями атомного энергопромышленного комплекса поставок продукции (выполнения работ, оказания услуг)

39 СЗ РФ. 2007. № 7. Ст. 834.

− 83 −

для федеральных государственных нужд, в том числе для государственного запаса специального сырья и делящихся материалов.

Вданном случае важную роль играет также централизация управления, через которую легче реализовывать государственные интересы.

Вкачестве третьего и четвертого принципов представлено обеспечение государственного контроля за организациями, осуществляющими деятельность в области использования атомной энергии,

атакже обеспечение энергетической безопасности.

Реализация данных принципов достигается за счет возможности государства владеть акциями головной компании холдинга и таким образом проводить необходимую для этого кадровую и финансовую политику.

Еще ряд принципов можно объединить под единым основанием целесообразности холдинговой структуры, обеспечивающей возможность рационального и оперативного перераспределения средств, формирования единых норм выработки, типовых штатов. единой системы снабжения, когда закупки товаров, работ и услуг сразу на весь комплекс оптимизируют их цену. Это:

-создание условий для повышения конкурентоспособности продукции (работ, услуг) российских организаций, осуществляющих производственную и иную деятельность в области использования атомной энергии, на мировом рынке;

-создание условий для обеспечения безубыточности, а также прибыльности функционирования организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии.

Присутствуют среди анализируемых принципов и чисто государственные задачи и интересы, которые обеспечивает в том числе централизация системы управления. Это:

-сохранение государственного регулирования ценообразования

вотношении продукции (работ, услуг) оборонного значения, производство которой осуществляется организациями атомного энергопромышленного комплекса;

-обеспечение защиты сведений, составляющих государственную тайну;

-соблюдение международных обязательств и гарантий в области использования атомной энергии.

−84 −

Теперь необходимо остановиться на основном акционерном обществе, которое стало центром холдинга. При принятии рассматриваемого Закона оно еще не было создано, поэтому и было использовано данное абстрактное название. Устанавливалось только, что его учредителем является Российская Федерация, а Правительством Российской Федерации утверждается устав и обеспечивается осуществление иных необходимых для его создания мероприятий.

Данное открытое акционерное общество получило наименование "Атомный энергопромышленный комплекс", а его устав был утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 06.07.2007 № 43240.

Учитывая, что учредителем данного субъекта является Российская Федерация, а устав должен соответствовать проанализированным выше принципам государственной политики в области управления и распоряжения имуществом и акциями организаций атомного энергопромышленного комплекса, в правовом статусе ОАО "Атомэнергопром" неизбежно должны были появиться особенности, отличающие его от, так сказать, типового открытого акционерного общества.

Поэтому, с одной стороны, данный субъект права является юридическим лицом, обладает гражданскими правами и несет обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных федеральными законами и определенных данным уставом, а также имеет в собственности обособленное имущество; с другой стороны, при обращении взыскания на принадлежащие обществу акции (доли в уставных капиталах) юридических лиц, включенных в предусмотренные Федеральным законом об использовании атомной энергии перечни российских юридических лиц, в собственности которых могут находиться ядерные материалы и ядерные установки, в том числе в случае признания в установленном порядке несостоятельными (банкротами) акционеров (владельцев долей в уставных капиталах) таких юридических лиц, Российская Федерация имеет преимущественное право приобретения указанных акций (долей в уставном капитале) по начальной цене, определяемой в соответствии с законодательством Российской Федерации. Помимо этого, ОАО "Атомэнергопром", его

40 СЗ РФ. 2007. № 29. Ст. 3708.

− 85 −

дочерние и зависимые общества совершают сделки, связанные с отчуждением, возможностью отчуждения или передачей в доверительное управление принадлежащих им:

-акций акционерных обществ, включенных в утвержденные Президентом Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "Об использовании атомной энергии" перечни российских юридических лиц, в собственности которых могут находиться ядерные материалы, ядерные установки, – только с согласия Президента Российской Федерации;

-акций, внесенных в соответствии с решением Правительства Российской Федерации в уставный капитал общества, – только с согласия Правительства Российской Федерации.

Сделки, совершенные без такого согласия, ничтожны. Указанное существенно ограничивает возможности как собст-

венников этих ценных бумаг или долей в уставном капитале, сохраняя жестких государственный контроль за движением активов и исключает переход контроля над их деятельностью без согласия высших должностных лиц государства. А если учитывать, что в соответствии с п. 23 устава все акции ОАО "Атомэнергопром" находятся в собственности Российской Федерации, их продажа, иные способы отчуждения, передача в залог и иное распоряжение осуществляются на основании соответствующего федерального закона, то государство сохраняет полный контроль за этим энергопромышленным комплексом.

Из данного статуса логично вытекают дальнейшие особенности. Первая из них – условная приватизация, которая может отличаться от обычной административной процедуры приватизации государственного имущества.

Для того, чтобы легче уяснить себе эти особенности, необходимо вкратце рассмотреть данную процедуру, которую устанавливает

Федеральный закона "О приватизации государственного и муниципального имущества"41.

Прежде всего обратим внимание на то, что под приватизацией государственного и муниципального имущества данный акт понимает возмездное отчуждение имущества в собственность физических и (или) юридических лиц. В случае с созданием ОАО "Атом-

41 СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.

− 86 −

энергопром" речь идет исключительно о безвозмездной приватизации.

Основой стандартной процедуру приватизации является прогнозный план, который составляется на период от одного года до трех лет. В случае приватизации предприятий атомного энергопромышленного комплекса, учитывая сохранение полного контроля государства над этим имуществом, Закон установил более упрощенный порядок. Но только относительно тех субъектов, которые были внесены в соответствующие перечни, утверждаемые Президентом Российской Федерации. По отношению к иным организациям приватизация должна проходить в обычном порядке.

Далее следует определение состава приватизируемого имущества, определение его цены и выбор способа приватизации. Определение состава и цены рассматриваемый нами Федеральный закон установил проводить по правилам, установленным законодательством о приватизации, а способы установил императивно – это преобразование унитарных предприятий в открытые акционерные общества и внесение федерального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ.

Императивно был установлен и порядок определения размера уставного капитала основного акционерного общества – будущего ОАО "Атомэнергопром": как сумма балансовой стоимости активов федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений и номинальной стоимости акций акционерных обществ, вносимых в уставный капитал.

Следующей особенностью рассматриваемого Федерального закона является то, что он разрешает ядерные материалы, принадлежащие Российской Федерации и находящиеся в пользовании федеральных государственных унитарных предприятий, включать в состав имущественных комплексов данных предприятий, подлежащих приватизации. При этом, в целях ускорения преобразований, передача ядерных материалов и ядерных установок, принадлежащих данным унитарным предприятиям, в собственность образуемых акционерных обществ допускалась до включения последних в предусмотренные законодательством перечни юридических лиц, которые могут иметь их в собственности.

Также важным моментом является существенное упрощение процедуры приватизации земельных участков, занимаемых имуще-

− 87 −

ственными комплексами федеральных государственных унитарных предприятий. Пунктом 10 ст. 4 данного Закона устанавливается следующее:

"Земельные участки, предоставленные на праве постоянного (бессрочного) пользования, на праве аренды федеральным государственным унитарным предприятиям атомного энергопромышленного комплекса, подлежащим приватизации в соответствии с настоящим Федеральным законом, федеральным государственным учреждениям атомного энергопромышленного комплекса, передаваемым основному акционерному обществу, а также земельные участки, занятые объектами недвижимого имущества, вносимыми в уставный капитал основного акционерного общества, и необходимые для использования указанных объектов, передаются в собственность открытых акционерных обществ, создаваемых в соответствии с настоящим Федеральным законом".

Особенности оборота передаваемого в собственность создаваемых юридических лиц федерального имущества заключается также в том, что "в случае возникновения угрозы суверенитету, политической независимости, территориальной целостности Российской Федерации, объявления мобилизации, в период действия военного положения, а также в случае возникновения иной государственной необходимости по решению Президента Российской Федерации у российских юридических лиц, в собственность которых были переданы ядерные установки или ядерные материалы, может проводиться их изъятие для организации производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства".

Данное действие со стороны государства вполне законно. Это основание для перехода ядерных материалов и ядерных объектов в собственность государства предусмотрена ст. 238 "Прекращение права собственности лица на имущество, которое не может ему принадлежать" и применяется на практике к ограниченно оборотоспособным вещам, самая распространенная из которых – приобретенное в порядке наследования огнестрельное оружие, на которое новый собственник не имеет возможности приобретения права на хранение. Только в рассматриваемом нами случае федеральный закон предусматривает совокупность специальных оснований и специальный порядок прекращения права собственности.

− 88 −

Данное положение подчеркивает условность перехода права собственности на ядерные материалы и ядерные установки к субъектам частного права, юридическая самостоятельность которых на данный момент времени также весьма условна, так как государство с помощью юридических рычагов сохраняет за ними практически полный контроль.

Следующей особенностью построения холдинга, именуемого ОАО "Атомэнергопром", является то, что на "дочерние акционерные общества основного акционерного общества, а также на их дочерние акционерные общества не распространяется правило, которое установлено статьей 98 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьей 10 Федерального закона от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ "Об акционерных обществах" и согласно которому акционерное общество не может иметь в качестве единственного участника другое хозяйственное общество, состоящее из одного лица".

Ограничение, согласно которому хозяйственные общества (акционерные и общества с ограниченной ответственностью) не могут иметь в качестве единственного участника другое хозяйственное общество, состоящее из одного лица, связано прежде всего с предоставлением кредиторам таких субъектов гарантий удовлетворения их требований (в частности, речь идет о предусмотренной ч. 3 ст. 56 ГК РФ возложении субсидиарной ответственности по обязательствам хозяйственного общества в случае, если его банкротство вызвано действиями акционеров или участников).

Врассматриваемом нами случае законодатель пренебрегает этим выработанным практикой правилом, что подчеркивает предполагаемое ограниченное участие дочерних и зависимых обществ, входящих в холдинг, в гражданском обороте.

Вдовершение рассмотрения особенностей управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, входящих в атомный энергопромышленный комплекс, следует отметить, что законодатель в данном случае выстроил дополнительные меры защиты от выхода из-под государственного контроля наиболее значимых объектов и материалов.

Внастоящее время в России (да и не только у нас) одним из самых распространенных способов передела собственности стало признание хозяйственного общества несостоятельным (банкротом)

−89 −

и дальнейший переход прав собственности на имущество и иные активы. При реализации такой схемы что называется "с молотка" может уйти любое имущество к тому, кто предложит за него более высокую цену. Чтобы исключить такую ситуацию в отношении ядерных материалов и ядерных объектов в принципе, законодатель в ст. 8 рассматриваемого Федерального закона установил следующее:

"1. Обращение взыскания на имущество организаций атомного энергопромышленного комплекса, в том числе в случае признания их в установленном порядке несостоятельными (банкротами), осуществляется с учетом следующих особенностей:

1)отчуждение ядерных материалов, радиоактивных веществ, ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, принадлежащих указанным организациям, отдельно от имущества, обеспечивающего безопасное использование указанных объектов, не допускается;

2)ядерные материалы, принадлежащие организациям атомного энергопромышленного комплекса, могут быть отчуждены только Российской Федерации или российским юридическим лицам, включенным в предусмотренный Федеральным законом "Об использовании атомной энергии" перечень российских юридических лиц, в собственности которых могут находиться ядерные материалы;

3)отчуждение ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов осуществляется в составе единого производственно-технологического комплекса организации, осуществляющей деятельность в области использования атомной энергии, включающего в себя недвижимое и иное имущество (за исключением ядерных материалов и радиоактивных веществ), непосредственно используемое организацией атомного энергопромышленного комплекса для производства и (или) реализации продукции (работ, услуг) и обеспечивающее непрерывный производственный процесс".

Анализ данных положений показывает следующее: (а) в принципе отчуждение имущества при обращении взыскания на него происходить может; если такой потенциальной опасности не будет,

−90 −