Фатьянов, А.А. Основы правового регулирования в сфере использования атомной энергии (ядерное право)

выделить три, имеющих к нему самое непосредственное отношение. Это:

-Федеральный закона "Об использовании атомной энергии"5;

-Федеральный закон "О радиационной безопасности населения"6

-Федеральный закон "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"7.

Каждому из этих законодательных актов в настоящей работе будет посвящена отдельная тема. Здесь же отметим, что наиболее системообразующим из них является Федеральный закона "Об использовании атомной энергии", который, как следует из его преамбулы, "определяет правовую основу и принципы регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии, направлен на защиту здоровья и жизни людей, охрану окружающей среды, защиту собственности при использовании атомной энергии, призван способствовать развитию атомной науки и техники, содействовать укреплению безопасного использования атомной энергии".

Вопросы использования атомной энергии и функционирования атомной п промышленности урегулированы рядом указов Президента Российской Федерации. Здесь в качестве примера можно

привести такие акты как Указ Президента от 02.07.1996 № 1012 "О гарантиях безопасного и устойчивого функционирования атомной энергетики Российской Федерации"8, Указ Президента Российской Федерации от 05.04.2010 № 419 "Некоторые вопросы Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"9 и ряд других.

Следом за указами главы государства по юридической силе идут постановления Правительства Российской Федерации, которые могут касаться самого широкого круга вопросов деятельности атомной промышленности и системы управления ею. В качестве примера таких актов можно привести постановление Правительства Российской Федерации от 20.06.2000 № 471 "Об утверждении Поло-

5СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.

6СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 141.

7СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6078.

8СЗ РФ. 1996. № 28. Ст. 3360.

9СЗ РФ. 2010. № 15. Ст. 1776.

− 11 −

жения о лицензировании деятельности по использованию радиоактивных материалов при проведении работ по использованию атомной энергии в оборонных целях"10, постановление Правительства Российской Федерации от 01.12.1997 № 1511 "Об утверждении Положения о разработке и утверждении федеральных норм и правил в области использования атомной энергии и перечня федеральных норм и правил в области использования атомной энергии"11 и ряд других.

Разграничение вопросов, по каким издаются указы главы государства или принимаются постановления Правительства, вытекает из полномочий Президента Российской Федерации, определенных ст. ст. 83-90 Конституции Российской Федерации, а также положений Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации".

Применительно к деятельности атомной отрасли абсолютно точно провести водораздел между компетенцией Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации невозможно, так как здесь тесно переплетены вопросы оборонного значения (функция главы государства как Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами) и экономического характера, относящиеся в большей мере к компетенции Правительства Российской Федерации.

Большое место в системе правового регулирования использования атомной энергии занимают подзаконные акты ведомственного уровня. Причем они могут издаваться одним или несколькими органами исполнительной власти. В случае, если нормативное регулирование по какому-либо вопросу относится к компетенции одного органа исполнительной власти, он и издает соответствующий акт, если одновременно нескольких – издается совместный приказ. Действие таких актов, в зависимости от отношений, на регулирование которых они направлены, может распространяться только на сферу конкретного органа исполнительной власти (административного ведомства), нескольких ведомств, либо на отношения, касающиеся определенного предмета или совокупности действий независимо от ведомства.

10СЗ РФ. 2000. № 26. Ст. 2775.

11СЗ РФ. 1997. № 49. Ст. 5600.

− 12 −

В качестве примера таких нормативных актов применительно к атомной отрасли можно привести приказ Федерального агентства по атомной энергии от 15.02.2006 № 60 "Об утверждении документа "Организация работы с персоналом на атомных станциях"12, приказ Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" от 21.05.2008 № 116 "О порядке заключения трудовых договоров с руководителями подведомственных Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" федеральных государственных унитарных предприятий"13, приказ Министерства промышленности и торговли Российской Федерации № 807, Федерального космического агентства № 138 и Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" № 686 от 06.10.200914 и ряд других актов.

Несмотря на то, что форма принятия (издание) актов может быть одна и та же (скажем, приказ), в юридической науке присутствует их градация на акты нормативно-правовые и нормативнотехнические. Для уяснения этого разделения следует обратиться к понятию "нормативный правовой акт". Его определений в научной литературе присутствует значительное число, но мы воспользуемся так называемым легальным, то есть официально присутствующем в акте органа государственной власти. В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.04.1993 № 515 под нормативным правовым актом было предложено понимать изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

12Бюллетень нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 13.

13Бюллетень нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 27.

14Бюллетень нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 51.

15Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1993. № 7.

−13 −

Самым основным в данном определении является то, что нормативный правовой акт регулирует поведение неопределенного круга лиц и рассчитан на неоднократное применение (действует какое-то время по отношению ко многим).

Вотличие от нормативного правового, нормативно-технический акт непосредственно поведение физических лиц не регулирует. Он не предписывает что-то делать (обязывающая норма), или воздержаться от какого-то действия (запретительная норма). Это регулирование осуществляется косвенно, через какое-то техническое условие, которое все участники данных отношений обязаны соблюдать.

Вкачестве примера такого рода акта можно привести постановление Федерального надзора России по ядерной и радиационной безопасности от 08.11.2001 № 10 "Об утверждении и введении в

действие федеральных норм и правил в области использования атомной энергии "Размещение атомных станций. Основные критерии и требования по обеспечению безопасности".

Таким образом, регулирование общественных отношений, связанных с использованием атомной энергии, прямо или косвенно регулирует большое число нормативных правовых и нормативнотехнических актов самого разного уровня. Характерной особенностью данной системы правового регулирования является то, что она осуществляется исключительно на федеральном уровне (органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органным местного самоуправления в создании таких норм и правил участия не принимают). Это обусловлено централизованным характером государственного управления в области использования атомной энергии. Данная централизация, в сою очередь, проистекает из объективной необходимости функционирования атомной промышленности и атомного энергетического комплекса как единой системы.

§2. Основные международные правовые акты, регулирующие использование атомной энергии

Международные договоры играют в современном мире огромную роль, так как обязывают целые группы государств следовать определенным правилам и формировать национальное законода-

− 14 −

тельство в соответствии с данными правилами. О юридическом значении международных договоров для правовой системы Российской Федерации говорит тот факт, что их статус определяется непосредственно Конституцией Российской Федерации. Так, в ч. 4 ст. 15 Основного закона нашей страны устанавливается следующее: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрено законом. то применяются правила международного договора".

Как видно из данного конституционного положения, норма международного договора по юридической силе стоит выше норм федеральных законов и в случае возникновения конкуренции между ними (различного подхода к регулированию конкретных общественных отношений), преимущество имеет норма международного договора. Это особенно важно для судебной практики, так как именно судам чаще всего приходится разрешать конфликты, возникающие в связи с конкуренцией норм.

Осознание факта той огромной потенциальной опасности, которую несут в себе неконтролируемое распространение ядерных технологий, испытания ядерного оружия, аварии на атомных производствах и объектах атомной энергетики, достаточно быстро привели мировое сообщество к необходимости установления определенной системы правил, упорядочивающих эти отношения. В течение 60-70-х гг. прошедшего столетия был разработан и подписан целый ряд таких актов, продолжающих свое действие и до настоящего времени. К ним относятся:

-Международная конвенция об ответственности операторов ядерных судов 1962 г.;

-Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963 г.;

-Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, космическом пространстве и под водой 1963 г.;

-Договор о запрещении ядерного оружия в Латинской Америки

1967 г.;

-Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 г.;

−15 −

-Договор о запрещении размещения на дне морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения 1971 г.;

-Конвенция о физической защите ядерного материала 1979 г.

Ответом мирового сообщества на ситуацию, возникшую после

катастрофы, происшедшей на Чернобыльской атомной электростанции, стала разработка и подписание Конвенции об оператив-

ном оповещении о ядерной аварии 1986 г. и Конвенции о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации

1986 г.

Свое дальнейшее развитие выработанные принципы нераспространения ядерного оружия получили в Делийской декларации о принципах свободного от ядерного оружия и ненасильственного мира 1986 г.

Большое значение для развития атомной энергетики в мире имеют нормы и принципы Конвенции о ядерной безопасности

1994 г.

Важную роль в развитии отношений в области использования атомной энергии в части ее мирной направленности, а также для экологии сыграл Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний 1996 г.

Наконец, ответом на нарастающие угрозы от международных террористических организаций стало принятие Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма 2005 г., кото-

рую подписали более 100 стран.

Наличие такого значительного числа международных договоров, нормы которых требуют от сторон осуществления конкретных действий, не могло не привести к созданию международных контрольных механизмов, основным из которых является Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ), Устав которого был подписан в рамках деятельности ООН еще в 1956 году. Несколько позже, в 1959 году, было подписано Соглашение о приви-

легиях и иммунитетах Международного агентства по атомной энергии, уточняющее его статус как юридического лица и субъекта международных правоотношений.

В рамках небольшой работы невозможно тщательно проанализировать столь значительный нормативный материал, который постепенно объединяется в особый подраздел международного пуб-

− 16 −

личного права – международное ядерное право. Поэтому автор посчитал необходимым обратить внимание лишь на ряд актов, нормы которых наиболее существенным образом должны найти отражение в национальной правовой системе.

Это прежде всего Договор о нераспространении ядерного ору-

жия 1968 г.

Ядерное оружие – самое мощное средство уничтожения, которое имеется в распоряжении цивилизации. В отличие от всего предшествующего оружия оно способно одномоментно уничтожить огромные скопления войск и боевой техники, целые мегаполисы со всей инфраструктурой, промышленные объекты любой величины и т.д. Массовое применение такого оружия может иметь необратимые последствия для всей планеты, в результате которых погибнет не только само человечество, но и подавляющее большинство живых существ. Однако даже подрыв одного или нескольких ядерных зарядов может привести к гибели целого государства.

Появление атомного, а затем термоядерного оружия стало своего рода ответом цивилизации на опустошительные мировые войны ХХ-го столетия. Его наличие у обороняющейся стороны делает наступательную войну бессмысленной. Но даже применение такого оружия наступающей стороной не принесет ей желаемого результата, так как завладеть удастся только радиоактивно зараженной территорией с разрушенной инфраструктурой.

Владение ядерным оружием – некая данность, привилегия стран, самостоятельно его разработавших и их ближайших союзников. Однако вхождение в так называемый "ядерный клуб" существенно повышает статус любого государства в мировом сообществе, позволяет выдвигать и удовлетворять требования, на которые ранее никто бы не обратил внимания. Поэтому желающих получить такое оружие немало, в особенности среди государств с неустойчивыми политическими режимами.

Практически каждый международный договор начинается с преамбулы, где в краткой форме обозначаются причины, послужившие основанием для его принятия, и цели, которые преследует данный акт.

Приведем несколько выдержек из преамбулы Договора о нераспространении ядерного оружия:

− 17 −

"Учитывая опустошительные последствия, которые имела бы для всего человечества ядерная война…

считая, что распространение ядерного оружия серьезно увеличило бы опасность ядерной войны,

…

подтверждая тот принцип, что блага мирного применения ядерной технологии, включая любые технологические побочные продукты, которые могут быть получены государствами, обладающими ядерным оружием, от развития ядерных взрывных устройств, должны быть доступны для мирных целей всем государствамучастникам Договора, как обладающим, так и не обладающим ядерным оружием,

стремясь содействовать смягчению международной напряженности и укреплению доверия между государствами, с тем чтобы способствовать достижению прекращения производства ядерного оружия и средств его доставки из национальных арсеналов в соответствии с Договором о всеобщем и полном разоружении под строгим и эффективным международным контролем,

напоминая, что в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций… следует содействовать установлению и поддержанию мира и безопасности с наименьшим отвлечением мировых людских сил и экономических ресурсов для дела вооружения…"

Все указанные цели и принципы являются своего рода материальной платформой для дальнейших конкретных юридических положений, содержащих обязанности сторон. При этом собственно текст Договора, помимо обязательных норм о поправках, о присоединении новых участников и сроках вступления Договора в силу, содержит несколько ключевых положений:

1)каждое из государств-участников, обладающих ядерным оружием, обязуется не передавать кому бы то ни было ядерное оружие или другие ядерные взрывные устройства, а также контроль над таким оружием и устройствами; ни коим образом не помогать, не поощрять и не побуждать какое-либо государств, не обладающее ядерным оружием, к производству или приобретению его;

2)каждое из государств-участников, не обладающих ядерным оружием, обязуется не принимать от кого бы то ни было ядерное оружие или другие ядерные взрывные устройства, а также кон-

−18 −

троль над таким оружием или взрывными устройствами ни прямо, ни косвенно; не производить и не приобретать каким-либо иным способом ядерное оружие или другие ядерные взрывные устройства, равно как и не добиваться и не принимать какой-либо помощи в производстве ядерного оружия или других ядерных взрывных устройств;

3)каждое из государств-участников, не обладающих ядерным оружием, обязуется принять гарантии с тем, чтобы не допустить переключения ядерной энергии с мирного применения на ядерное оружие и другие ядерные взрывные устройства;

4)каждое из государств-участников обязуется не предоставлять: а) исходного или специального расщепляющегося материала или б) оборудования или материала, специально предназначенного или подготовленного для обработки, использования или производства специального расщепляющегося материала, любому государству, не обладающему ядерным оружием, для мирных целей, если на этот исходный или специальный расщепляющийся материал не распространяются гарантии.

Таким образом, смысл приведенных положений Договора о нераспространении ядерного оружия сводится к следующему: (а) государства, обладающие ядерным оружием, не передают это оружие

итехнологии его производства странам, не обладающим таким оружием; (б) последние обязуются его не приобретать и не производить; (в) государства, не обладающие ядерным оружием, но использующие ядерную энергию в мирных целях, обязаны включиться в систему гарантий, исключающих переключения ядерной энергии с мирного применения на создание ядерного оружия; (г) никто никому не имеет права бесконтрольно передавать сырье или готовый расщепляющийся материал.

Данный Договор делает Международное агентство по атомной энергии одним из ключевых участников системы контроля за нераспространением ядерного оружия, технологий его производства

иисходных материалов для его создания. Поэтому целесообразно рассмотреть статус данного международного органа.

Устав Международного агентства по атомной энергии был подписан целым рядом государств 26.10.1956 г. и вступил в силу 29.07.1957 г. В качестве основной цели создания Агентства в данном акте устанавливается следующее:

−19 −

"Агентство стремится к достижению более скорого и широкого использования атомной энергии для поддержания мира, здоровья и благосостояния во всем мире. По мере возможности Агентство обеспечивает, чтобы помощь, предоставляемая им или по его требованию, или под наблюдением или контролем, не была использована таким образом, чтобы способствовать какой-либо военной цели".

Уже из данного положения видно, что деятельность Агентства направлена на упорядочение отношений в области проведения исследований и иных работ, связанных с использованием ядерной энергии, а также организации контроля за тем, чтобы эти исследования и работы не направлялись на военные цели.

Агентство уполномочено приобретать расщепляющиеся материалы, приобретать любые установки, заводы, оборудование и поставлять их в какие-либо страны для проведения "научноисследовательской работы в области атомной энергии, развития атомной энергии и практического ее применения в мирных целях, включая производство электрической энергии, надлежащим учетом нужд слаборазвитых районов мира".

Говоря иначе, желая начать исследования в области ядерной энергии или развивая атомную энергетику, какое-то конкретное государство не напрямую обращается к различным странам, а действует через международного посредника, одновременного осуществляющего контроль за целью проведения исследований и предназначением приобретаемого оборудования и устройств.

Отдельный раздел в Уставе Агентства посвящен упоминавшимся выше гарантиям. Данная категория включает в себя следующий комплекс прав и обязанностей:

1.Рассмотрение Агентством планов специализированных установок и оборудования, включая ядерные реакторы, утверждение их

сточки зрения удостоверения, что они "не служат поощрению ка- ких-либо военных целей", что они соответствуют подлежащим применению нормам здравоохранения и безопасности.

2.Требование от конкретного государства соблюдения всех мер в области здравоохранения и безопасности, предписываемых Агентством.

3.Требование ведения и предъявления оперативных отчетов для способствования установлению отчетности в отношении исход-

−20 −